关于矿业权价款的理论思考

■ 邢新田

（中国矿业联合会地质勘查协会，北京 100037）

当前，有些地方政府对矿业权价款经济属性和其权益归属的理论认识存在误区，以各种理由高额收缴矿业权价款，出让矿业权。由于矿业权出让价格大幅提高，价格的自发调节作用减弱，社会需求量与其价格反方向变动。因此，导致形成当前矿业权市场出现的“两少两降”的主要原因之一,成为实施“找矿突破战略”的直接制约。所以，加强矿业权价款理论研究，势在必行。现从以下三个侧面略谈浅见。

1 价款称谓由来与法定要件及其本质意义

1.1 价款称谓由来

矿业权价款称谓来源于国务院第240号令第十三条和第241号令第十条规定，凡申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权或探明矿产地的采矿权，探矿权或采矿权申请人除依照规定缴纳探矿权或采矿权使用费外，还应按规定缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款或采矿权价款，以维护国家出资勘查的权益。

1.2 法定要件

国家收缴矿业权价款应具备三个法定要件：一是国家出资勘查；二是已经探明的矿产地的区块或矿产地；三是经评估确认。

1.3 本质意义

国家收缴价款的目的是在社会主义市场经济条件下，为切实保护中央政府在传统的计划经济体制时期作为特殊的民事投资主体，投入近千亿元地勘费，探明的大量矿产地和形成的国家矿产资源资产不被流失，维护国家投资的权益。需要明确的是：虽“价款”的由来专指维护国家勘查投资收益，但其本质上，是为维护市场经济条件下勘查主体出资勘查的权益。因此，“价款”称谓仅仅是个表象而已，但必须认清其本质，即便是矿业权价款设置的历史背景消失了，但社会出资勘查探明矿产地区块或矿产地的“权益”依然存在，“价款”是实实在在的，与出资者的身份无关。

2 价款经济属性与权益归属

认识矿权价款经济属性与权益归属，应坚持全面地看问题，将上述法规规定的价款三个法定要件，与国务院第152号令第十六条第五、六、七款关于探矿权人享有“（五）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；（六）优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权；（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外”的规定，以及国办发[1999]37号文件关于“地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时允许其将部分或全部价款转增国家资本金”的政策，结合起来深刻理解，就会为准确把握价款经济属性与权益归属提供法规和政策支撑。

2.1 首先要认识矿业权属性

认识矿业权价款属性应首先认识矿业权属性。矿业权是在矿产资源所有权上设立和让渡的使用权，是相对于矿产资源“自物权”的“他物权”，是用益物权，即矿业权人依法对特定的矿产资源占用、使用和收益的权利。通过矿业权设置和让渡，实现“两权”（所有权与使用权）分离，充分发挥产权的资源优化配置功能，运用市场机制选择有资质和资力的矿业权人，使用矿业权。矿业权虽属于“定限物权”，但具有独立于所有权而存在的特性，使矿业权成为矿业权人的法人财产权，即通过对矿产资源依法勘查，使未知的矿产资源经过勘查增值为矿产资源资产，即矿产（下同）；再通过对矿产的采选增值为矿产品。这个过程是矿产资源产权价值运动的过程，是其存在形态改变和价值增值的过程，是矿产资源服务于经济社会和矿产资源国家所有权益实现的过程，所体现的是产权经济关系。因此，设置和让渡矿业权首先要鼓励找矿，鼓励找矿突破，鼓励矿业开发，才能实现其目的。

2.2 价款经济属性的分析

矿业权价款为典型的级差地租（Ⅱ）。级差地租出自于农业地租理论，矿山地租和农业地租相似，因矿业生产同农业生产一样都是从自然界获取物质的初次产业,矿产品是直接来自于矿产的原产品；矿业开发是以使用矿产为重要生产要素而创造矿藏整体经济价值的。因此，农业地租理论完全适用于矿山地租，体现的是所有者与经营者的经济关系。

为认识矿业权价款属于级差地租（Ⅱ），必须厘清绝对地租和级差地租（Ⅰ）的差别。绝对地租相当于我国现行的矿产资源补偿费，由于矿产采掘业的资本有机构成（c/v）低于加工业，在剩余价值率（m′＝m/v）相等的情况下，矿产品的市场销售价格能够带来一部分超额利润，即转化为矿产资源补偿费，归属矿产资源所有者—国家所有。级差地租(Ⅰ）相当于我国现行的资源税，是由两个与资本形式无关但与物质内容（生产力）有关的因素，即由矿产自然禀赋差异和矿产地所处位置等构成的矿产资源的自然丰度，而产生的级差生产力形成的。这正如国家资源税法规明确规定的“把矿山企业因资源丰度和开发条件优越而产生超额收益，收归国有”。

而级差地租（Ⅱ）则与绝对地租和级差地租(Ⅰ)不同，是由矿业权人勘查矿产资源，追加在同一勘查区块上不同的勘查技术、勘查投资、勘查管理等生产要素等经济丰度而产生级差生产力形成的，即矿业权价款。因此，矿业权价款是典型的级差地租(Ⅱ)，归矿业权人所有。

但需要说明的是灭失的矿业权其价款收归国家所有，这显示了级差地租（Ⅰ）与级差地租（Ⅱ）的内在联系。它们虽分别由土地（矿产）的自然丰度和追加的经济丰度不同而形成两种形态，但都是因级差生产力引起的，以土地（矿产）使用权为条件创造的。对农业地租来说，级差地租（Ⅱ）在租约期内归农业经营者所有，但当租约期满，再新签订租约时，因土地在前租约期追加劳动和技术生产力而使土地改良，就会提高地租额，归土地所有者所有。作为价款的级差地租（Ⅱ）是与特定的勘查区块相联系的，当矿业权灭失后，勘查区块收归国家所有，勘查区块再次出让时，其价款理所当然同资源税一样，收归矿产资源所有者—国家所有。

2.3 价款权益归属分析

上述虽已明确矿业权价款属于级差地租（Ⅱ），归矿业权人所有。但尚有两个问题应加以明确。

一是矿业权价款虽分探矿权价款和采矿权价款，但实质上都是体现的探矿权价值。根据价款法定要件，分别是指国家出资勘查探明的矿产地区块或矿产地而形成的收益，显然，无论是勘查探明的矿产地区块，还是勘查探明的矿产地，其行为权利主体都是探矿权人，而不是采矿权人。关于探矿权价款体现的是探矿权的价值是不言而喻的。而采矿权价款是指采矿权人缴纳的已勘查探明矿产地的采矿权的对价费用。这一对价费用体现的是：经过勘查技术和资本滤过，使抽象的矿产资源摆脱纯自然性，增值为矿产，实现“探转采”的勘查成果收益。因此，其对价费用是探矿权价值，采矿权价款实质上是对勘查成果的有偿取得。探矿权价款与采矿权价款虽有本质联系，但也有原则区别，主要区别于地质勘查程度不同：探矿权价款主要是在地质预查和普查阶段探明矿产地区块形成的收益，是矿产资源寻找和发现的过程；采矿权价款是在地质详查和勘探阶段探明矿产地形成的收益，是对发现的矿产资源探明并将其增值为矿产的过程。

因此，探矿权价款和采矿权价款体现的是不同地质勘查阶段的探矿权价值，统归探矿权人所有，或由其依法获取采矿权开采受益，或折资入股与矿山企业联合开采受益，或市场依法流转受益等。

二是探矿权价款归属于探矿出资人和勘查者共同所有。由于现行法规规定“勘查出资人为探矿权申请人”，很容易误解为探矿权价款仅是出资人的权益；且错误认为矿产勘查同与按图纸施工的建筑队一样，是“打工生产”，探矿权价款归出资人所有是顺理成章的。特别是财建〔2011〕2号文件关于“成果管理及矿业权处置”一章指出“项目承担单位按知识、技术、管理等要素贡献应享受的奖励，按照国家有关规定执行”，财建〔2011〕3号文件关于“收益分配”一章明确“地勘基金项目取得重大成果的，根据国家有关规定，给勘查单位奖励”，而没有规定勘查成果收益归属于探矿出资人和勘查者共同所有，勘查者仅能享受一定奖励。显然，一定奖励和权益所得完全是两回事。因此，为能从国家法规或国家政策层面上确定矿业权价款归属于探矿出资人和勘查者共同所有，应解决如下几个认识问题：

其一要从探矿生产的规律和特性上，认识探矿权价款凝结着勘查者的权益。探矿生产是地学“多学科综合”和“多工种集成”，是实践、认识、再实践、再认识的反复深化过程，属于风险性、探索性和连续性很强的调查研究型产业，其成功率仅为1%-2%，而建筑施工业成功率则为100%。因此，探矿生产不是“打工生产”，而是知识生产，提供的是信息产品。勘查成果效益并不与勘查资本正相关，而勘查者的智力劳动起主导作用，特别是在找矿难度加大，主要找深部矿和隐伏矿的今天，地质科学技术是第一生产力，是十分明显的。

其二要从社会主义市场经济条件下的分配制度上，认识探矿权价款凝结着勘查者的权益。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，社会主义市场经济是要“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”。因此，在矿业权价款权益具体分配中，既要重视资本的作用，更要重视地质勘查理论与技术对勘查成果效益的主导作用。坚持科技劳动过程与价值形成过程、价值增值过程的统一，以激励勘查技术与勘查资本融为一体，使矿业权出资人和勘查者结为“肝胆相照”的找矿战略联盟，充分发挥地勘队伍找矿主力军作用，进一步解放矿产勘查生产力。这正如汪民副部长明确指出“最好的办法就是矿山企业和地勘单位结合成立，形成利益共同体，下游知道上游，资本加技术形成一个共同体，才能很好地促进地质找矿”。

其三要从进一步贯彻实施《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）上，认识探矿权价款凝结着勘查者的权益。《决定》第十九条“加快地质人才开发”明确要求“逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制，为稳定地质人才队伍创造良好环境”。很明显，是要逐步建立“按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制”，而不是按“按贡献应享受的奖励”，只有建立起勘查项目收益分配新机制，使探矿权价款公平、合理的分配，才能稳定地质人才队伍，充分发挥其找矿的能动性。

3 当前症结分析与对策建议

3.1 主要症结分析

现在的突出问题是矿业权价款的法定要件已被全面突破，矿业权价款的经济属性和权益归属已被严重扭曲。其症结原因分析如下：

一曰“价款属性误释论”。社会上甚至业内部分人士把矿业权价款错误解读为矿产资源所有权人的权益，有关行业组织的相关《准则》将矿业权价款定义为：“指国家作为矿产资源所有权人享有的权益的价值”。 这一解读一则明显与国家法规规定的矿业权价款三个法定要件相悖。价款三个法定要件明确指出是维护国家作为出资人勘查矿产资源的权益，而不是作为矿产资源所有权人的权益。二则明显与现行维护矿产资源国家所有权益的法规和政策相悖。众所周知，现行征缴矿产资源补偿费和资源税是维护矿产资源国家所有权益的法定途径，这与当前亟待改革和完善矿产资源补偿费和资源税是两回事。三则明显与矿业权属性相悖。矿业权是国家出让的矿产资源使用权，而不是所有权，如果将矿业权价款作为矿产资源所有权人的权益，则就等于出卖矿产资源。显然，是违背国家《宪法》及《民法》、《物权法》、《矿法》关于矿产资源国家所有不能买卖的规定。出卖就意味着所有权的转移，是直接违背《物权法》关于“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权”规定的。

二曰“权益维护论”。持这种观点的人士与“价款属性误释论”不同，它承认矿产资源国家所有的权益体现在矿产资源补偿费和资源税上，但认为目前矿业强劲发展，矿产资源补偿费率长期未变，为维护矿产资源国家所有权益，因此，采取高额收缴矿业权价款。这种做法虽用心良苦，但属于越规作为。要解决矿产资源补偿费率过低，这是国家重大政策问题，必须严格履行法定程序。按照《矿法》第三条规定，由行使矿产资源所有权的法定代表——国务院，修改现行法规，或出台文件，统筹解决，以调整税、费率或出台新的税、费科目，也一并修改各级分配比例，以保证将国家所有的收益切实落实在所有者——全民的身上。显然，地方政府不能各自为政，擅自增加矿业税费科目和修改税费标准。违规高额收缴矿业权价款，实际上是地方截留全民所有的资源资产权益。

三曰“使用资源升值论”。持这种观点的人士直接提出“矿业权价值实质是对矿产资源使用而使矿产资源升值而形成的”，因此，对使用矿产资源升值就应向国家缴纳矿业权价款。这种观点虽立论正确，但由此得出的结论则是错误的。

第一使用矿产资源使其升值是正常的，是“两权”分离的目的所在。使用矿产资源有两次接续升值：首先，由探矿权人勘查矿产资源，发现矿产地的区块并探明为矿产地，使隐伏的矿产资源升值为矿产，探矿权升值为采矿权；然后，由采矿权人采选技术劳动，将矿产升值为矿产品。显然，这两次升值都是以使用矿产资源作为生产要素的劳动价值论，使矿产资源脱离了纯自然形态，改变了矿产资源财产的形态和价值，所体现的是追加于矿产资源的经济丰度，其升值价值理所当然归矿业权人所有。因此，国家收缴矿业权价款是没有任何理论和法规依据的。第二因使用矿产资源使其升值，国家以收缴矿业权价款，维护国家所有权益的结论是错误的。因为矿产资源升值体现的是追加矿产资源的经济丰度，而不是其自然丰度；维护国家所有权益是按照国务院139号令和150号令的规定，由采矿权人缴纳资源税与矿产资源补偿费。否则，就侵占了矿业权人合法权益，必然萎缩矿业市场发展。第三应厘清矿业权价款和矿业权价值的概念。它们是既有联系，又有区别的两个概念。矿业权价款正如前述指出的是探矿权人勘查矿产资源直至使矿产资源增值为矿产，提交矿产地而创造的价值，即探矿权价值，这仅是矿业权价值的小部分；而重头戏则是采矿权人开采矿产资源并获取矿产品而创造的价值，即采矿权价值（不是采矿权价款）。此价值从微观层面上讲，是矿产品销售额扣减矿业采选成本（包括采矿权人为获取采矿权而交付的勘查成果的收益）、矿山环境治理费和按规定缴纳税费等费用后的矿业企业合法利润。从宏观层面上讲，采矿权价值是矿业开发所得的整体经济价值，主要包括所得实物矿产品的使用价值、矿业劳动就业的社会价值、矿业企业所得合理利润、矿产资源价值（国家所有权益）等。厘清这一概念有助于深化价款经济属性的认识。

四曰“资源价值论”。不少地方政府认为“资源价值论”而应收缴矿业权价款。这种观点实质上与“权益维护论”观点是类同的，所不同的是其名目，即“资源价值论”。其主要问题分析如下：

第一资源价值与矿业权价款是两个完全不同的概念。资源价值并没有错，其价值取决于矿产资源先天有用性、稀缺性、耗竭性和不可再生性的特性，即矿产资源净价值。《资本论》指出“每一种商品（因而也包含构成资本的那些商品价值），都不是由这种商品本身包含的必要劳动时间决定的，而是由它的再生产所需要的必要劳动时间决定的”。因此，矿产资源净价值，不是决定于所取得的可用的矿产资源中已经包含有多少劳动时间量，而是决定于重新获得的补偿消耗的同质等量矿产资源所需要的社会必要劳动时间。其价值有两个显著特点：持续保值与不断增值特质和随自身自然丰度不同而价值的差异性。由此看来，资源价值是天然形成的，取决于资源自然丰度，当然归所有者所有；而矿业权价款则是后天创造的，取决于投入的经济丰度，是劳动价值论，当然归矿业权人所有。第二资源价值虽没有错，但完全不是收缴矿业权价款的理由，矿业权价款不是资源价值的补偿。正如前述指出的资源价值包含在矿业开发所得的整体经济价值中，即在矿业开发总收入中扣除矿产品成本和矿山企业合理利润所得的超额剩余价值，体现在采矿权人按国家相关法规和政策缴纳矿产资源补偿费和资源税上。因此，以“资源价值论”收缴矿业权价款是名不正、言不顺的。

五曰“以矿生财论”。主要是有些地方政府官员在地方眼前利益的驱动下，以矿业权有偿取得为由，完全背离了收缴价款的三个法定要件，严重扩大价款征收范围，甚至有些地方政府明文规定，凡申请在先的探矿权项目，特别是将有找矿潜力的成矿预测区，先由地方政府出资作预查和普查地质工作，再向社会拍卖出让，并实行“政府一口价”。把征收矿业权价款视为“政府的非税收入的新的增长点”，作为追求地方GDP增长和增加地方财政来源的重要渠道，“以矿生财”，牟取暴利。这一作法有三个问题，分析如下：一则“以矿生财”并没错，但它是在矿产资源勘查开发之后。即将抽象的矿产资源勘查增值为矿产，再将矿产开发增值为矿产品；矿产和矿产品都是经济社会发展的财富；人类的进化和社会发展，就是以对矿产资源认知、勘查和开发利用为基础的。显然，以矿生财绝不能在矿业权人勘查开发权利行使前，如在矿业权出让时，以矿业权有偿取得为由收缴矿业权价款，“掌控矿权”，便违背矿产勘查开发规律和市场经济规律，不仅不能“以矿生财”，而急功近利，必然受到规律惩罚。二则不能将矿业权有偿取得和国家收缴矿业权价款等同起来。细心学习国务院的两个矿业法规，就会发现国家实行探矿权或采矿权有偿取得制度和缴纳探矿权或采矿权价款并不在法规的同一条款中。国家收缴价款，是有前提条件的，是要国家出资勘查的收益回报。因此，不能将矿业权价款列为矿业权有偿取得的范畴。三则有的人士对国务院令第240号和241号规定的矿业权有偿取得，主要体现在按规定缴纳使用费上，认识不一，认为使用费较低，仅缴纳使用费不能作为市场出让。本人认为矿业权使用费或矿区使用费相当于矿地租，矿产勘查或矿业开发，都要依托特定的勘查区块或矿产地，按规定缴纳矿地租是名正言顺的。只要按规定缴纳使用费，办理登记手续，就是以市场方式配置矿业权。至于使用费高低应另当别论，是不是市场配置，并不取决于矿业权使用费高低表面现象，而是取决于矿业权是否进行流通，是否经过交换，是否随之发生了形态变化，即商品变货币，货币变商品这一市场出让方式的本质。

3.2 五条建议

3.2.1 加强理论研究，走出认识误区

主要是进一步加强矿业权属性、矿业权价款属性、矿产资源价值链和矿业权市场等基础理论研究，走出理论认识误区，正本清源。厘清维护矿产资源国家权益和鼓励找矿、鼓励找矿突破、鼓励矿业开发的内在关系，为统一对矿业权价款的认识和规范矿业权价款管理提供理论支持。

3.2.2 完善国家矿业行政法规

国家在有关矿业法规中，要从产权上严格界定矿产资源行政管理权与矿产资源所有权内在联系和区别；健全矿业权交易制度，充分发挥产权的激励功能；确立矿业权主体资格与资力条件；对矿业权价款经济属性和权益归属及其矿政管理等作出强制性的制度安排，切实维护矿业权人的合法权益等，为规范矿业权价款管理提供法规保障。

3.2.3 改革与完善矿产资源补偿费和资源税法律规定及相关政策

矿产资源税费是一个系统工程，应统筹考虑，不宜单打一，要同步进行。既要切实维护矿产资源国家所有的权益，防止流入到矿业权人手中，又要防止过重的税费负担，侵占矿业权人的合法权益。在税费改革中，建议将矿产资源补偿费改为“权利金”，改革征收标准和其用途，以体现全民所有，服务于全国人民。

3.2.4 坚持总结经验，抓好典型，加强专项治理整顿

“榜样的力量是无穷的”，事物总是“一分为二”。既要认真总结矿业权出让的正面经验，以资鼓励，发扬光大，化为矿业行业共同汲取的财富；又要切实及时总结反面经验，加以剖析，严加处理，化为矿业行业共同汲取的教训。充分运用矿业权出让正反两方面的典型的激励和警示作用，完善其激励和约束机制，特别是对矿业权价款扩大征收范围的典型案例，进行专项治理整顿，以警示他人。使地方矿政管理坚持依法行政，规范自身行为，防止乱作为，全国服从中央。

3.2.5 健全和完善国家包括矿业权价款在内的矿业发展宏观调控体系

“政府有时可以改善市场结果”，是经济学基本原理重要论断。我国社会主义市场经济一个显著特点是国家有较强干预的现代市场经济。有些地方政府对矿业权价款收缴乱作为，只有在中央政府强有力的干预下才能解决。因此，从规范矿业权出让管理，维护矿业权人合法权益，提高矿产勘查开发效率，解决某些地方政府出让矿业权以权寻租的势力问题，充分发挥市场配置矿业权的基础性作用，亟待充分运用中央政府法律的、经济的和必要的行政干预作用，健全和完善强有力的包括矿业权价款在内的矿业发展的宏观调控体系，以切实解决矿业权价款收缴中种种问题，已成为上上策。

[1]马克思.资本论（选读本）[M].北京:中国经济出版社,2001.

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