“找矿突破战略行动”需要有利的政策支持

■ 王迪生

（湖南省有色地质勘查局，长沙 410007）

地质找矿是人类探索地球奥秘，为经济社会发展提供矿产资源保障的先行性、基础性、战略性的工作。随着经济社会的高速发展，对矿产资源需求将更为强劲，矿产资源供需矛盾将继续加大。我国要实现十八大提出“在建党100年时全面建成小康社会，在建国100年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”的宏伟目标，资源能源保障则至关重要。为此必须深入贯彻落实《找矿突破战略行动纲要》，全面提升矿产资源保障能力。笔者认为，要加快推进找矿突破战略行动，需要有利的政策支持。

1 我国地质成矿条件优越，找矿潜力巨大，地勘工作大有所为

我国成矿地质条件有利，主要矿产资源总体查明程度约为三分之一，多数重要矿产资源勘查开发潜力较大。石油探明程度约33%，储量和产量增长具有资源保障。天然气探明程度约14%，1000米以浅的煤炭查明程度约37%，资源前景广阔。页岩气、煤层气处于勘探初级阶段，将成为我国能源资源的重要组成部分。油页岩资源潜力可观，有望成为可供利用的重要油气源。重要金属矿产资源查明程度平均为35%，铁、铝等大宗矿产查明率为40%左右，预测我国1000米以浅未查明的铁矿石远景资源有1000亿吨以上。西部新区和中东部隐伏矿床的找矿潜力巨大，危机矿山接替资源找矿成果表明，已知矿床深部和外围大多具有增储挖潜条件。

全面提高地质勘查工作程度，是立足国内提高资源保障程度的必然选择，这也是地勘单位义不容辞的责任与优势所在。地勘单位属知识密集型队伍，地质找矿专业人才门类齐全，拥有大量的地理信息、资料成果和技术装备，是地质找矿突破不可或缺的主力军，只要国家给予合理有利的政策支持，发挥其主力军作用，就能够为经济社会发展提供所需的资源能源保障。以湖南省有色地质勘查局所属217队为例，1955年—1985年30年间，该队获取的国家地质勘查费约4500万元，仅在水口山矿田内探明的资源储量就有：铅锌280万吨、金60吨、银350吨、铜7万吨、硫230万吨等，创潜在经济价值1800余亿元，投入产出比为1：4000；“十一五”期间，该局获取的地质勘查项目费用约3亿元，提交的矿产资源潜在经济价值约5500亿元，投入产出比为1：1833，创造了极高的经济与社会效益。

2 当前影响“找矿突破战略行动”实施的几个问题

2006年初，国务院召开了史无前例的全国地质工作会议，出台了《关于加强地质工作的意见》（国发[2006]4号）。随后，国土资源部、财政部、发改委出台了多个解决地勘单位遗留问题、促进地勘单位改革发展的文件；各省（区、市）也出台了指导性的、原则性的文件，但均没有合理的配套政策，可操作性不强，很难落实到位。实施“找矿突破战略行动”依然面临几个主要问题。

2.1 地勘单位获取探矿权难度大

国有地勘单位在计划经济年代，国家出资找矿，找到的矿产资源无偿交给国有企业开采；但从计划经济向社会主义市场经济转型中，国家计划找矿投入大幅减少，地勘单位又没有完成资本的原始积累，由于队伍技能单一，维持基本生存都很困难，而个别省的探矿权的设置办法却是对国有地勘单位一律实行“招拍挂”政策，直接导致的结果是，地勘单位对已经形成矿产地的探矿权根本没有财力参与竞拍，对没有形成矿产地空白区的探矿权，因其投入大、风险大，不但没有财力而且没有信心参与“招拍挂”。这也使得没有地勘单位参与的探矿权“招拍挂”成为“无米之炊”。特别是有关部门每每将地勘单位申报的探矿权资料进行“招拍挂”或行政授予“指定公司”，且成果分文不予。这种不符合客观现实的做法，犹如“把应由农民种的田地分到工厂，再由工厂找农民打工种田”，严重违背了地质工作的客观规律，也打击了地勘单位工作的主观能动性，极大地制约了地质找矿工作的可持续发展。

2.2 地勘单位推动合作探矿难度大

在自身资金投入困难的情况下，与大型企业合作困难也大，主要体现在以合资、合作方式成立合作公司过渡探矿权方面，个别省的现行政策规定，须由有关行业管理部门指定评估机构对原有探矿权进行评估，并将价款金额扩大为评估价的2倍以上上缴。这种还处勘探阶段、矿业权单位毫无收益又要大量资金投入风险勘探的情况下，收取评估价2倍的探矿权价款的做法，国内国际都无先例，使地勘单位和大型企业都对进行合作风险探矿望而却步，造成巨大的地质勘查资源浪费，不能很好地为经济社会发展服务。

2.3 找矿收益分配不规范、不统一，个别地区很不合理

从初步统计到全国有明确比例的10个省来看，一般县级为10%，最高的仅一个省，县级为30%，加权平均计算，其在省、市、县、地勘单位之间分成的比例是：40∶20∶15∶25。而极个别省规定仅在省、市、县三级按30∶20∶50的比例分配，地勘单位为0，显失公平，违背了做大“蛋糕”和切好“蛋糕”的基本原则。

应该指出的是，地勘队伍2000年左右属地化管理后，未能真正与地方管理衔接到位，长期以来形成的相对封闭的状况并未根本改变，社会各方面包括地方各级领导对地质工作仍比较陌生，除了业内媒体外，社会媒体特别是新兴媒体对地勘单位及地质工作的宣传报道甚少；不少地方地质找矿的外部环境依旧欠佳：一些地方对所在地的地质勘探工作漫天要价；有关部门及公司垄断矿业权。地勘单位在矿产资源勘查开发利用的链条上，本就处于弱势地位，其地质勘查环境、勘查成果常得不到保护，有的矿区勘查没有做完，就因滥发采矿证，无序开采而使正常勘查难以深入。地勘单位因为探矿权管得过死，无“地”可勘、无项目可查。这些现象如果得不到根本改观，贯彻“国家找矿突破战略行动纲要”、有效缓解资源能源供需矛盾，将很难落到实处和取得突破。

3 关于加强资源能源保障供给的几点建议

资源能源供需矛盾加剧有其客观上的因素，更有主观上的原因。客观上是因2000年之前有近20年没有进行有效的、上规模的地质勘探，致使探明资源趋向枯竭，大批矿山关闭破产，从而出现“四矿”问题。2000年前后国务院决定原属中央管理的地勘单位和大型矿企下放省管，这给没有直接管理过地勘单位和大型矿企的地方各级政府部门增添了新的挑战，在管理衔接上必然存在时间差，这是主观原因。所以政府要制订深化资源能源保障的规划和措施，完善相关政策法规，积极支持国有地勘单位多找矿、找好矿、找大矿。为此，提出如下建议：

(1)国家制订统一的政策，改变对国有地勘单位探矿权设置实行“招拍挂”的政策，采取申请在先的方式授予国有地勘单位探矿权。首先，从探矿权的固有属性来看，矿产资源的所有权属国有，其使用权应该体现在采矿权上，探矿权不具备使用权的属性，它是一种风险性极高的用益物权而不是物权。探矿权与采矿权和土地使用权不一样。采矿权的权属范围内已查明了具有开采价值的矿产资源且有开采使用权。土地使用权无论如何也有一块可供使用的土地。采矿权、土地使用权可以“招拍挂”方式出让。但是，如果在“招拍挂”中有价竞得探矿权，而后还要投入大量的人、财、物开展地质勘探工作，如无找矿成果（据国内外专家统计，找矿成功率仅为4%左右），不但没有回报，而且巨额的探矿权获取费用及探矿投入均由找矿单位承担，潜在风险很大。所以，未探明矿产地的空白区不应以“招拍挂”的方式出让探矿权。其次，国土资源部《关于进一步规范探矿权管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）明确界定了探矿权“招拍挂”的范围，规定“属《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查，并在空白勘查工作区的或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。”第三，对国有地勘单位探矿权实行“招拍挂”政策，影响了地质找矿主力军作用的发挥和地质找矿工作的有效开展。如湖南省探矿权国土覆盖面积从2007年0.5037万平方千米下降到2011年0.437万平方千米，仅占湖南省国土面积的2%，不到新疆探矿权面积（13.3万平方千米）覆盖率（8%）的1/4，不足澳大利亚北领地探矿权面积（108万平方千米）覆盖率（80%）的1/40；湖南省40多个地质勘探队中探矿权地严重不足。第四，国内规范应统一，国际惯例应遵循。矿产资源属国家所有，但在探矿权管理上我国各省区政策差异很大。国际上绝大多数国家均以“申请在先”的方式授予探矿权。据不完全统计，以英美法系为基础的国家如美国、加拿大、澳大利亚、巴西、智利、秘鲁、赞比亚、印尼等32个国家均实行“申请在先”的方式无偿授予探矿权人探矿权。建议国家出台国有地勘单位在探矿权获取上的统一政策规定，使地勘单位积极有效地开展地质找矿工作，更好地为经济社会发展服务。

(2)国家制订统一的矿业权价款收取办法，纠正不合理的做法。首先，将国家部委的相关政策要求落实好。财政部、国土资源部《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建〔2010〕1018号文）（六）规定，“对国家出资形成矿产地探矿权协议出让时，受让探矿权单位按评估备案的价款交纳探矿权价款或以‘招拍挂’方式出让”，“对以申请在先方式取得的探矿权处置时，属于企业自行出资探明矿产地的，不得收取矿业权价款”。其次，遵循国际惯例，在探矿阶段执行“谁投资，谁承担风险，谁受益”原则。如澳大利亚北领地《矿物产权法2010》规定：探矿权人在探矿过程合作中，转让探矿权时，无需缴纳探矿权价款，只需在办理变更手续时上缴少量的手续费。只要探矿权人依法履行了探矿权人的义务，探矿权人的权益受法律保护，包括其投资取得的勘查成果的处置权。处置时只收取有关税费。目前极个别省一律按评估价的2倍收取探矿权价款，每宗矿业权缴纳的价款少则几百万至几千万元，多则数亿元，使地勘单位和大型企业对合作风险探矿失去信心，导致一些很有潜力的矿产地，难以加快提高勘探程度和有效投入开采、形成规模产能。所以，须进一步规范矿业权价款收取行为，出台统一办法，明确和纠正现行的有关做法。

(3)国家制订统一的矿业权价款分配政策，明确国有地勘单位的收益分成比例。分配是否合理，最终事关资源能源保障大局。解决问题的关键是能够让具备找矿能力的地勘单位有条件和动力去积极找矿，找到好矿、大矿有利于平抑市场，做到“手中有粮，心中不慌”。地质矿产勘查成果主要是依靠地勘单位的劳动、技术、管理、知识和资本等生产要素的结合而产生。因此，矿产勘查成果—矿业权转让其收益分配不仅要考虑地方各级政府的收益，也应考虑省属地勘单位资本的原始积累和找矿实力的增强。建议国家制订统一的政策，明确地方政府（省、市、县）、地勘单位的矿业权成果收益分配比例。从综合全国绝大多数省区目前执行的分配比例来看，建议在国家2∶8分成后，留地方政府部分按照省、市、县、地勘单位为40∶20∶20∶20的比例确定，符合做“蛋糕”的也能分到“蛋糕”的合理分配原则。

地质工作者是社会主义建设的开路先锋，地质工作是基础性、先行性工作，地质工作搞不好，一马挡路，万马不能前行。如何贯彻和落实“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制，推动“找矿突破战略行动”取得实效，有利的政策支持是关键。