从地质工作质量看完善制度必要性

■ 彭齐鸣

（国土资源部地质勘查司，北京 100812）

1 我国地质工作的现状

随着国家经济社会发展对矿产资源需求的不断增加以及各行各业对地质工作需求的不断扩展，地质工作的任务越来越重，难度越来越大，质量问题也越发重要。《国务院关于加强地质工作的决定》出台以来[1]，财政和社会资金对地质工作的投入不断加大，基础地质调查工作也开始提速。2012年全国地质勘查投入达到1220亿元，是2007年的近两倍。这些都反映出国家、社会对地质工作的重视，也体现了地质工作的重要地位。但是，在投入不断加大，各单位忙于争取项目、完成预算的情况下，质量问题被不同程度地忽视了，质量下滑，甚至造假事件时有发生。

质量是地质工作的生命。产品质量对任何行业来说都是举足轻重的大事，地质工作的特殊性使得质量管理尤显重要。地质工作的产品是地学信息数据，地质工作实质上是地学信息数据采集、处理和应用的过程，最终的成果是通过大量数据积累与集成形成的[2]，所有的环节，特别是采集过程的质量对最终产品的质量都有重要影响。《矿产资源法》[3]和《地质资料管理条例》[4]对汇交地质资料管理作出了明确规定，强调这些资料都是国家所有，需要按规定汇交，长期保存使用。这些信息产品的质量高低和真伪都会对用户产生重大的影响，错误的数据会产生误导，造成巨大损失。所以说，错误的数据不如没有。

全面深入分析影响地质工作质量的主要因素和各个环节问题，特别是涉及地质工作质量的制度设计问题，无论对实现找矿突破还是对地质工作长远发展都至关重要。

2 从质量看体制机制问题

质量问题表面看来是技术管理问题，往往会与管理部门监管不严、检查不够、作业单位责任心不强等原因联系在一起。但是，近年来开展的质量检查工作并没有收到理想效果，无论管理部门怎样强调质量的重要性都没有显著收效。实际上，当质量问题成为普遍性问题的时候，其原因往往来自更深层次、源自体制机制问题。质量问题频发而我们的管理部门对这些现象或者视而不见，或者无能为力。其实，不是管理者没有发现这些问题，而是我们的制度设计中没有明确这些问题的责任和相关责任人，大家似乎都站在局外，缺少提出解决方案并付诸实践的人。

2.1 体制问题：甲方乙方关系不明晰

出资人作为甲方理应对乙方提出要求并进行监管，确保部署、设计、质量和效果符合出资人的目标任务要求。要么甲方亲自监管，要么通过监理人进行监管，总之，要有人对投资回报负责。如果是财政出资，政府应该有专门机构对经费使用情况进行监管，有相应机制对工作部署和组织实施情况进行监督，保证经费安排合理，成果符合要求。例如，财政专项往往通过事业单位来负责组织实施，由事业单位代表国家行使甲方权利义务，但事业单位同时还有乙方的身份，直接承担项目。这就出现了一个矛盾，工作是自己部署的，自己实施的，自己评估的。一方面要考核经费使用是否得当，是否体现甲方意志；另一方面要体现乙方工作尽心尽力，成果显著，所有过程都由一家完成了。结果一定是趋向于乙方的立场，评估结果一定是好的。在某种意义上，甲方的意图实际上已经让位于乙方的利益了。

2.2 机制问题：甲方对乙方缺乏有效约束

乙方对甲方负责是天经地义的事，但问题是甲方制定的政策制度是否能够让乙方对自己负责。一般来说，乙方出于两个考虑要把项目做好，一是信誉，为的是今后继续得到甲方或其他投资人的项目；二是合同约定，乙方会因质量问题而受到甲方的经济惩罚。简单说来，就是明确做好了，能够得到什么，做不好，会失去什么。如果缺乏这方面的制度，做好做坏一个样，那么乙方就没有理由一定要保证质量了。特别是当制度设计让乙方感到不降低质量得不到实惠的时候，质量可以给利益让位。基础调查项目中经费包干就会出现这种问题，乙方从项目实施一开始就将经费结余当作一个目标，想方设法减少工作量，降低成本，其代价是质量降低。不难看出，在这些问题没有解决的情况下无论怎么强调质量都很难奏效。

由此联想到20世纪90年代美国地质调查局险些被国会裁掉的例子。当时主要的原因是国会认为地质调查局（乙方）的工作不符合纳税人（甲方）的要求。这一事件反映的问题是，纳税人（甲方）是否满意是地调局（乙方）能否继续得到经费支持的关键。

所以，质量问题的出现实质上是制度缺陷造成的。没有人代表甲方行使监管责任，乙方又缺少对甲方负责的责任约束。根本原因是在制度设计上缺少对责任的确认，缺少对质量保障的刚性约束。在制度存在缺陷的情况下，任何规模浩大的质量检查活动都仅仅是一种形式。

3 影响地质工作质量的制度缺陷分析

近年来，围绕地质工作质量开展了各种形式的检查，但效果不理想，说明质量问题涉及到一些深层次问题，核心是考核指标和制度设计问题。最直接的表现是领导是否真正重视质量，管理部门是否把质量当做重要、甚至一票否决的指标来进行管理。

3.1 工作部署

工作部署不仅仅要突出重点，考虑该干什么，还要考虑工作安排是否量力而行，能否干得好，特别是在现有的条件下能否满足质量要求。工作部署要根据实际情况，遵循规律，特别是速度与质量的平衡。这些都应该是甲方最关心的。为了保证投入达到预期效果，甲方不能容忍为了追求速度和数量，降低质量要求，出现欲速则不达的情况。例如，地质填图工作要根据轻重缓急排序安排，工作进度要与目前的经济和人力条件相适应。一般来说，重新开展一轮地质填图往往需要20年甚至更长时间。所以要确保每个图幅的质量都符合要求，能在当时的科学技术水平下如实反映地质情况。在这个问题上，甲方关心的首先是质量，要确保这些图件的质量符合要求，不能为追求速度降低标准，否则将会出现废品，造成难以弥补的损失。相比之下，乙方会更关心数量，因为在质量控制不严的情况下，数量更容易体现乙方的业绩。在工作成果总结时往往会谈及基础地质调查工作程度提高了多少个百分点，而对质量却很少提及。如果乙方继续行使甲方职责，这样的问题就会继续持续下去。

3.2 业务管理

业务管理包括技术、经济两个方面，技术管理决定了工作内容、方式和需要达到的指标，经济管理决定了完成这些工作的经费条件。综合起来，这些制度决定了作业者以什么样的方式和条件去完成什么样的任务。如果甲方对乙方没有明确的质量要求，就不会针对质量问题制定相应的制度进行约束。这里涉及到的问题很多，包括技术要求是否符合实际，能否充分调动作业者的积极性和主观能动性；经费标准是否足以满足完成指标所需工作量。以地质填图为例，野外地质情况千变万化，工作人员必须根据自己的判断去安排工作，遇到复杂的地质情况必须根据实际情况追溯调查、深入观察，这些都很难在规范中一一明确，要依靠地质人员的经验和智慧去处理。因此，规范标准中给这样的工作留出足够空间，才能保证工作质量。从这个角度来看，项目经费包干的做法在地质填图这样的项目中不可取。特别是当任务层层承包时，野外作业人员不得不在规定的时间内用有限的经费完成预定任务，否则将影响单位和个人的经济效益和收入。这样的制度安排就迫使人们以降低工作质量为代价去片面地抓进度。不少质量问题甚至造假事件就是在这样的背景下发生的。

3.3 后勤保障

野外地质工作具有艰苦性、危险性和流动性等特点。作业人员在极其艰苦的工作环境下既有高强度的体力付出，又要从事复杂的脑力劳动，必须有很好的保障条件和合理的经济补偿，包括良好的野外后勤装备、完善的安全保障体系和合理的野外津贴等软硬件措施。这些条件使野外工作者能够享受到现代城市的生活，让他们的家庭得到补偿，是对作业者的尊重和认可，可以有效地激发他们的工作热情和爱岗敬业精神。

3.4 奖惩机制

对地质工作成果的考核是一种导向，决定了工作成果的质量。如果强调工作进度和预算执行率，以这些内容作为主要指标来考核业务人员，就会形成牺牲质量追求数量的导向。我们对单位和个人的考核，是否将质量放在重要地位，列入重要考核指标，还是仅仅停留在口头和文字上，都直接影响工作成果的质量。特别是一把手的重视程度就更为重要。不久前某钻探公司被查出伪造岩心，究其原因，主要是为了在收队之前完成合同定额，减少经济损失。如果在公司的考核指标中，将质量和诚信放在比完成进尺、结余经费更重要的地位，就可以避免出现这种问题。如果诚实守信的人得不到肯定，弄虚作假者得不到惩罚，就很容易滋长粗制滥造之风。很长时间内，对各类质量问题，甚至包括造假都没有进行过严厉的处理。这使得造假成本太低，在很大程度上滋长了不良作风。

4 提高地质工作质量的措施

4.1 领导重视是关键

要从领导开始，自上而下在全行业树立求真务实的理念，形成质量是生命线的强烈意识。管理部门要从工作部署开始就把保障质量放在首位，从基层实际出发做出规划和年度计划。工作量安排要与实际能力相符，要考虑可能达到的目标和效果。预算标准要符合实际，确保工作量，从经费管理上保障质量。要慎用那种经费包干的经费管理办法，防止作业者通过减少工作量来结余经费。要在过程管理中切实把好质量关，考核中把质量合格与否放在压倒一切的地位。

4.2 加强行业诚信体系建设是根本

完善的管理制度和保障措施是建立诚信体系的基础。在计划经济时期，我国地质行业有很好的质量监督制度，各个专业都有完整的质量管理体系[5]，从业人员从开始工作时就受到质量至上的教育和熏陶，管理部门和实施单位对原始资料高度重视，对实物资料的保管措施也落实的很好。但当时的制度是在计划经济条件下制定的，要认真总结经验，结合当前实际，尽快出台新的措施，构建适合当今条件的诚信体系。要通过完善制度提高违法违规成本，明确违法违规者应受的惩罚并切实执行。在这方面国外有许多成熟的经验。上市的矿业公司会受到股票交易相关机构的监督；注册地质师会受到相关协会章程的制约；公益性地质调查机构有内部的管理制度。另外，当涉及到法律时，会进入法律程序。在这样的制度下，比较容易形成诚信光荣、违规可耻的风气。借鉴国外经验，要尽快建立适合我国国情的注册地质勘查师制度，将责任落实到具体的责任人，通过终身负责制来约束从业人员的行为。

4.3 改善野外工作生活环境是辅助条件

野外地质工作十分艰苦，要让地质人员恪尽职守，确保质量，除了要求从业人员有良好的职业操守之外，还要为他们提供良好的待遇和后勤与健康安全保障。计划经济时期国家在这方面出台了大量政策，在当时的经济条件下为野外地质人员提供了很好的待遇，包括野外津贴、驻地补贴、劳保用品和交通工具等。那时的待遇比起社会上大多数行业更加优越。实际上，这些物质条件起到了为“三光荣”精神配套的作用。在今天的市场经济条件下，已有的政策已经无法发挥作用，亟待出台新形势下的保障政策。在发达国家，野外后勤保障随着社会经济发展水平的提高不断提高，野外作业的交通、通讯工具、宿营装备等条件也在不断提升，直升飞机已经成为常用的野外交通工具，野外营地房车可以拥有空调、电视、卫生间等装备。厨房餐厅拥有城市生活所能够有的各种基本设施，包括冰箱、消毒柜、餐桌等。较高的野外津贴也是对野外工作者的一种补偿。目前我国只有中石油、中石化、中海油等大型企业有自己的野外作业装备企业标准，一直没有出台全国地勘行业的后勤保障装备标准，大多数地勘单位仍然主要靠自己想办法改善工作条件，缺乏政策保障。这样的状况已经不适应当今的社会环境，难以激发地质人员，特别是年青一代热爱地质事业的热情，难以保护作业人员的利益，更难以保障地质工作的质量和水平。在调研中我们听到这样的来自基层单位意见：“我们跑野外不怕吃苦，但希望不要受罪。”这就是说不怕爬山涉水、严寒酷暑，但希望回到营地之后有舒适的休息环境。现在我们的野外工作条件还较差，难以满足野外人员的这些诉求，按照目前的经费管理办法，由于没有野外工作后勤保障装备标准，购买装备没有政策依据，没有经费渠道。因此，加快制定野外后勤保障标准十分必要。

目前，国土资源部地质勘查司已经组织有关单位研究新形势下野外安全与后勤保障装备行业标准，在征得有关部委同意后出台包括野外交通、通讯、饮食、住宿等条件，针对不同自然地理环境的野外后勤保障标准，以此全面提升我国野外地质工作后勤保障水平。值得欣慰的是，一些地勘单位已经在这方面走在前头。宁夏地勘局出台文件，对野外后勤保障条件提出了明确要求，包括野外厨房必须配备冰箱等装备等具体问题。

质量问题反映的不仅仅是业务问题，它涉及到地质工作改革发展的全局，是地质工作改革发展指导思想和制度设计方面诸多问题的表象反映。追根溯源，质量问题反映的是地质工作为谁做，怎么做、谁负责的问题。只有本着对国家高度负责的精神，精益求精，地质工作才能真正在国民经济与社会发展中发挥基础支撑作用。为此，需要从事业发展角度出发，对出资人负责，对作业人负责，从深层次找原因，多方面改善工作，完善制度，促进地质工作质量的明显提升和地质工作的可持续发展。

[1]国务院.关于加强地质工作的决定[Z].北京:国务院，2006.

[2]中国地质调查局.公益性地质工作定位与发展方向[Z].北京:中国地质调查局，2006.

[3]国务院.中华人民共和国矿产资源法[Z].北京:国务院,1996.

[4]国务院.地质资料管理条例[Z].北京:国务院,2002.

[5]中华人民共和国地质部.地质工作质量检查验收规定：试行[Z].北京:中华人民共和国地质部,1979.