嘉兴市三级司法行政法律服务中心建设的实践与思考

■陆娟梅 (浙江省嘉兴市司法局局长)

嘉兴市三级司法行政法律服务中心建设的实践与思考

■陆娟梅 (浙江省嘉兴市司法局局长)

近年来，随着社会经济快速发展，法治进程深入推进，社会矛盾日趋凸显，人民群众的维权意识普遍增强，法律服务需求日益增多。公益性法律服务已远远不能满足群众需求，尤其是农村基层法律服务资源紧缺，分布不平衡，存在严重的供需矛盾。2009年以来，嘉兴司法行政部门创新理念，整合职能，全力打造纵向到底、惠及全市的市、县 (市、区)、镇 (街道)三级司法行政法律服务中心 (以下简称“中心”)，取得了明显成效，开创出一条具有嘉兴特色的司法行政工作新路子。现结合嘉兴实际，就加强司法行政法律服务中心建设谈点粗浅的想法。

一、加强三级司法行政法律服务中心建设的背景和意义

(一)加强三级“中心”建设，是创新社会管理、适应经济社会快速发展的需要。嘉兴地处东部沿海地区，是民营企业快速发展的集聚地，法律服务需求呈增长态势，对司法行政部门服务保障民生、构建和谐社会的能力水平提出了更高要求。以往，司法行政各项业务自成体系、关联度不高，内设职能还处在“养在深闺人未知”的状态，法律服务模式和网络不够规范和健全，这就需要司法行政创新工作理念、搭建公共服务平台、提升整体效能、来适应日益增长的法律服务需求。三级“中心”的建立，进一步整合与民生问题息息相关的职能要素，实现法律服务“综合性”;通过开展微笑服务，设立便民设施，简化服务流程，开通绿色通道，实现法律服务“窗口化”;通过与相关部门横向联动，参与涉法涉诉信访处理，组建行业性、专业性调解组织，搭建大调解平台体系，推行法律服务项目化、产品化，实现法律服务“一站式”。这种“综合性、窗口化、一站式”的服务模式，实现了服务形式从“分散”到“集中”、服务过程从“被动”到“主动”的转变，畅通了渠道，打出了品牌，叫响了服务，是司法行政工作面向群众的“第一窗口”。

(二)加强三级“中心”建设，是整合服务资源、提升司法行政工作合力的需要。一方面，法律服务业的服务领域从刑事、民商事渗透到政治、经济和社会生活的方方面面，服务方法从诉讼拓展到非诉讼，服务模式从综合走向专业、从单打独斗走向团队合作，对法律服务人员的综合素质提出了更高的要求。法律服务工作者特别是一些优秀的青年律师需要公共平台来不断历练、完善。另一方面，嘉兴法律服务资源紧缺，且分布极不均衡。目前，全市共有律师610人，基层法律服务工作者203人，平均每一万常住人口中只有1.69名律师、0.56名法律服务工作者，远远不能满足基层群众的法律服务需求。而作为自由职业者，社会法律服务工作者的主要精力必然以有偿法律服务为主，这就使得公益法律服务供给严重不足。通过加强三级“中心”建设，统筹调配资源，实现上下层级联动，有利于进一步凝聚合力，既为社会法律服务工作者的职业发展提供舞台，又能有效缓解公益性法律服务供给不足，实现资源整合最优化。

(三)加强三级“中心”建设，是统筹城乡发展、实现公共服务均等化的需要。嘉兴是浙江统筹城乡一体化先行试点城市，在一体化进程中，农村生产方式发生转变，生活场所产生积聚，因征地拆迁、环境保护、劳动权益保障等问题容易引发新的不稳定因素，产生大量法律服务需求。三级“中心”体系的构建，尤其是镇级“中心”的建立，为基层群众提供了最便捷的服务平台。延伸进家门口的服务方式不仅能减少群众的奔波劳累，更能在第一时间化解矛盾纠纷，有利于社会和谐稳定。此外，镇级“中心”通过加强农村法律服务管理，能有效主导、规范基层公益法律服务市场，推进基层民主法治建设，助推实现公共服务均等化。

二、嘉兴市三级司法行政法律服务中心建设的现状

2009年10月，嘉兴市司法行政法律服务中心投入运行，成为全省首个市级“中心”。2010年，全市县级“中心”在全省率先实现了全覆盖。2011年，又选取法律服务需求较为集中的司法所建设镇 (街道)综合法律服务中心，初步构建起市、县 (市、区)、镇 (街道)三级司法行政法律服务体系。目前，全市已建市级“中心”1个，县级“中心”7个，镇 (街道)“中心”22个。市、县两级“中心”业务用房总面积5600平方米，平均每个中心近800平方米。共有工作人员141人，平均每个中心近18人。嘉兴三级“中心”建设在推进运行过程中呈现以下几方面特点:

(一)明确服务定位。嘉兴市在三级“中心”建设过程中，始终牢牢把握公益性、专业性、便民性的特性，充分体现“中心”在维稳、维权和便民上的功能。各地普遍采取“前店后厂”式服务模式，科学设置服务流程，为当事人提供一站式法律服务。在宽敞明亮的接待大厅里，都设有法律咨询、法律援助、人民调解、律师等服务窗口。嘉兴的“中心”建设工作起步早，进度快，保障力度和场地面积处于全省较高水平。中心成立以来截至2013年11月，全市8家司法行政法律服务中心共接听来电法律咨询45207人次，接待来访31588批次，办理法律援助案件12146件，调处医患纠纷621件，赔付金额2546.2万元。“中心”建设工作得到了上级领导的充分肯定和广大人民群众的普遍欢迎。

(二)注重务实创新。 “中心”建设注重结合实际，力求实效，逐步形成了符合当地法律服务需求和工作实际的特色模式。如市“中心”和南湖区“中心”积极开展主动法律服务，将成熟的法律服务项目经过梳理、总结，形成标准化、易评价、可推广的法律服务产品在全市范围内推广;嘉善、海宁等地在接待大厅设置触摸式服务屏，开通绿色通道，优化服务流程，滚动播出服务内容，保证服务的公开性和便民性;桐乡等地开展以“诉调”、 “检调”、 “医调”、“劳调”、“交调”为特色的多调联动，派驻具有丰富办案经验的人民调解员进驻调解中心，化解了大量矛盾纠纷。市委政法委前期建立的县 (市、区)社会矛盾联合调处中心多数是以司法行政作为主导力量，以司法行政法律服务中心为依托，在原有“中心”场地上增设信访、行政调解、司法调解、劳动仲裁等窗口而建成的。这样的模式使司法行政既服务了大局，又发挥了独特作用，收到了良好的社会效果。

(三)坚持重心下移。为延伸法律服务触角，更好地服务基层群众，2011年10月，市局下发了《关于全市镇 (街道)综合法律服务中心建设工作的意见》，要求各县 (市、区)选取人口较为密集、行业性经济发达、法律服务需求相对集中的司法所建设镇(街道)综合法律服务中心，整合基层司法所相关服务职能，加强与公安、信访、残联、妇联、劳动、综治等部门协作，设置统一标识和路牌，通过对外窗口为基层群众提供法律咨询、人民调解、法律援助等基础性法律服务，并排查不稳定因素，收集基层法律服务需求等等。镇 (街道)“中心”与市、县级“中心”一起，构建起资源共享、信息互通、纵向到底的便民服务网络。市“中心”侧重统筹规划和工作指导，加强规范化建设，推广成熟法律服务项目，提升整体服务水平。县级“中心”作为“主阵地”，合理调配服务资源，针对当地热点难点事项，为基层群众提供公益法律服务。同时，将司法鉴定进驻县级“中心”，便于群众就近咨询和申请司法鉴定。镇级“中心”作为“前沿哨”，在为群众提供法律服务的同时，搜集民情，挖掘法律服务需求，为市、县“中心”有针对性地开展法律服务提供第一手资料。

三、进一步加强三级“中心”建设的对策措施

几年来，嘉兴市三级司法行政法律服务中心建设，成效是十分明显的，既整合了服务资源，增强了司法行政工作合力，又方便了群众，满足了人民群众日益增长的法律服务需求，赢得了良好的社会效益。但在取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，“中心”的机制体制、人财物保障、服务质量与效率等还需要进一步加强和完善。加强三级司法行政法律服务中心建设事关全局，事关长远。根据上级要求，结合嘉兴实际，提出以下对策措施:

(一)加强三级“中心”建设要注意三个结合:一是规范性和灵活性相结合。既严格按照上级要求，加强规范化建设，又要因地制宜，灵活设置窗口，优化服务流程，尽量满足群众的基础性法律服务需求。二是创新性和务实性相结合。在正确把握“中心”定位和发展方向，注重工作方法和服务方式创新的同时，要扎实开展，有序推进，注重实效。避免操之过急，片面追求大而全的短期社会效果。三是公益性和专业性相结合。在坚持公益性的同时，要保证“中心”服务的专业性，不能因为公益性而降低服务质量和标准。要通过完善机制，加大政府资金补贴来保证公益性服务的专业化程度。

(二)加强三级“中心”建设要着重抓好以下三方面工作:

1、进一步统一思想，深化三级“中心”体系建设。在“中心”建设上，必须明确以下几个问题:

一是“中心”的职能定位问题。即“中心”的职能依据是什么?我们知道，法治政府首先要依法行政，任何政府部门职责的履行都要以法定职能为依据。如今，在创新社会管理服务大背景下，我们要注重在履行行政管理职责中体现服务性，而不是为了服务另创服务性职能。“中心”是由司法行政部门主导，社会力量参与，履行司法行政法律服务职能，体现法律服务工作者社会责任的便民服务平台。“中心”建设要以法定职能为依据，依法履行法制宣传、法律援助、人民调解等司法行政法律服务职能，并不断优化服务，延伸服务。既要避免与相关部门间的职能交叉，又要避免“中心”各服务窗口和司法局各业务处室间的职能交叉，还要注重各层级间的服务分工，要以属地管辖为基础，在资金、人员等方面倾向基层。切忌上下推诿，互相扯皮。

二是“中心”的服务范畴问题。即“中心”应该提供哪些服务?我国宪法规定:国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。我们应该认识到，现有国情决定了我们只能以基础性法律服务为主，社会和谐与公平正义的实现需要全社会的共同努力，仅靠司法行政一家是不能也无法做到包打天下的。同时，“中心”建设工作要充分尊重市场经济规律，尊重法律服务市场，从实际出发，循序渐进，稳步推进，注重为社会弱势群体提供基础性、便民性法律服务，注重缓解社会公益法律服务资源紧缺和不均衡的矛盾，注重规范、扶持、管理法律服务市场，构建有序、健康、阳光的法治大环境。

三是“中心”的服务主体问题。即“中心”该由谁来唱主角?我们知道，专业的人做专业的事，哪怕是一个小小的法律咨询，只要当事人刨根问底，都需要深厚的法律功底做支撑。因此，窗口服务人员必须是专业的法律服务工作者，即社会律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人等。而我们不能一味苛求自谋职业的法律服务工作者提供无偿法律服务。因此，一方面，我们要开展培训，加大宣传，提升法律服务队伍整体素质，使他们勇于承担、乐于奉献，依法履行其应负的社会责任;另一方面，要以法律服务队伍尤其是青年律师普遍面临的生存和职业发展需求为切入点，通过“中心”这一公共平台，为其提供展示形象、发挥作用的舞台。同时，采取加大政府购买服务力度，拓展非诉讼领域，规范法律服务市场，提高法律援助案件补贴等措施来帮助他们自我提升，实现公益法律服务需求和法律服务工作者自我发展的双赢。

2、进一步强化保障，形成科学高效的运行体系。一个专业体系的实效运行，仅有美好的愿景和响亮的口号是不够的，建立起一套科学的运行机制和健全的资源保障体系非常必要。为此，要从以下三方面着手。

一是逐步推进“中心”实体化进程。非建制的性质，给“中心”日常运作、管理、考核，以及职能作用的独立发挥带来一定局限性。从长远看，要努力争取“中心”实体化。机构建设方面，可以通过扎实的服务来提升司法行政的社会影响力，尝试从更高层面向组织部门和编委争取定岗定编，明确专职负责人。工作队伍方面，可以采取行政编制、事业编制和聘用制并行的方式，组建由局机关公务员、法律服务工作者和一般人员构成的多元化队伍。局机关人员主要负责“中心”工作的指导、推进、宣传等工作，法律服务工作者负责提供具体的窗口法律服务，一般行政人员负责窗口分流、日常维护等工作。目前，在还没有专编的情况下，可以设立由“中心”各职能部门有关人员组成的协调机构，由综合处室或法援中心作为协调机构负责人，负责总体协调、推进、宣传及日常运行等工作。绩效考核方面，要建立适用于本单位的“中心”工作评价体系，将“中心”组成部门工作人员的绩效考核与服务评价体系挂钩，并纳入年底的公务员综合考核体系，提高工作积极性，弥补非建制平台长期运行可能引发的消极因素，借助“中心”平台进一步加强司法行政机构和队伍建设。同时，努力争取省“两办”将基层法律服务平台的建设情况纳入政府考核体系，增强地方党委、政府支持力度。加大司法行政工作综合目标考核和奖惩力度，开展全省星级司法行政法律服务中心评选，内外结合，双管齐下，共同推进“中心”建设。

二是加强专项资金保障。目前，“中心”大多是靠内部统筹和资源整合来维持运作。但整合现有资源会影响原有体系的效能，新生事物和原有体制产生利益博弈，很难达到最佳效果。因此，一方面，可适当整合“中心”各业务职能中已有经费，如法律援助、法制宣传、医患纠纷调解等，以及律师、公证等协会经费。另一方面，努力争取地方党委、政府的重视和支持，进一步加大政府购买法律服务力度，并尝试建立公益服务补偿机制，如深入开展法律服务公益积分制。将法律服务工作者提供的公益性法律服务量化为具体分值，作为文明律所、律师评级、年底考核等各类评先依据，鼓励更多的人自发地参与公益法律服务。

三是推进信息化平台建设。目前，行政审批、法律援助、司法鉴定等都有各自的业务平台，关联度和紧密性不高，自成体系。我们建议，在“中心”整合业务职能的同时，尝试自上而下地整合已有业务平台，建成一个集政务公开、流程控制、数据统计分析、监督管理等功能为一体的信息化大平台。平台可分为管理版(对内版)和服务版(对外版)。管理版含人员情况、协会奖惩、社区矫正、效能监管等模块，服务版则集法律援助、行政审批、司法鉴定、服务流程和标准、政务公开等模块。采用通行代码编写，分层级设置使用人员权限，实现从省厅到司法所的各层级间数据库对接，并预留端口，便于后期扩容。

3、进一步整合资源，充分发挥集聚效应。

横向上，加强部门联动。矛盾宜散不宜聚，要分而处之，化解在基层。已经成熟运作的如交通事故、劳动纠纷等相关职能部门的专业性调处，不宜一揽子集中在“中心”，可以通过加强对接，采取外设、派驻等形式积极参与。现阶段，我们还要特别重视一个问题，就是要着重处理好司法行政法律服务中心与社会矛盾联合调处中心的关系。要充分认识到，不管是社会矛盾联调中心，还是司法行政法律服务中心，都是政府职能部门面向基层群众的服务平台，其服务宗旨和目标都是为了人民群众的利益。作为政法系统的组成部门，司法行政参与“大调解”是大势所趋，我们要正确对待，主动对接，探索形成既符合大稳定、服务发展需求，又彰显司法行政工作特色的模式。另一方面，我们具有独特的不可替代的法律服务资源优势。从嘉兴已经运行的几个联调中心来看，不管是司法行政为主导的模式，还是司法行政参与的模式，其服务主体还是以人民调解员、律师、基层法律服务工作者为主。我们要让群众受惠于我们的法律服务，让他们去宣传我们的法律服务，从而让更多的人知道司法行政法律服务，自下而上地提升司法行政社会影响力。

纵向上，加强工作指导。市“中心”要加大调研指导力度，加强宣传，有重点地选择一些有代表性的司法行政法律服务中心，打造一批示范性意义的先进典型。进一步争取基层党委政府重视与支持，帮助县“中心”努力解决工作中遇到的困难和问题。要在服务项目设置、服务流程设计、具体工作开展等方面切实加强对县级“中心”的指导。要以镇级“中心”为基点，工作重心向农村基层倾斜，加强推进城乡经济社会一体化背景下农村法律服务发展战略研究，积极探索并推动有关农村法律服务体系发展相关政策的出台。

(责任编辑 张文静)