运用法治思维和法治方法化解矛盾、维护稳定

■吉林省依法治省办公室课题调研组

今年5月始，吉林省依法治省办公室调研组用4个月时间对全省部分地区基层单位进行实地调查、走访和座谈，广泛听取干部群众的意见和建议，总结有关维稳工作的先进做法，力求运用法治思维和法治方法化解矛盾、维护稳定。

一、全省普法依法治理工作特点与成果

调研组成员在实地调研中发现，各地在加大对法律和制度的规范执行的同时，积极探索建立长效机制促进普法和依法治理向纵深拓展，努力实现经济社会有序发展和人民群众安居乐业。

(一)在矛盾调处中构建法治生态。为提升全省维稳工作合力，吉林省依法治省办公室协调成立了由农业主管部门为牵头单位，综治、信访、司法行政等多个部门为责任单位的“三农”工作协查网络组织，明确职能目标和定期述职、集体例会、“法律进乡村”工作、流动法庭等内容。乡镇(街道)建立和完善信访工作“第一信号”排查调处机制、“第一时间”快速反应机制、“第一责任”追究机制;广泛吸纳了有关党员干部、政法干警、信访工作者和法律服务工作者，定期召开维稳调处工作联席会议，力求把各类纠纷和问题解决在基层。从去年年底始，省司法行政系统积极协调各单位，努力发挥监狱、劳教、律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、人民调解、法律援助、社区矫正、安置帮教、司法考试等职能作用。“12·4”法制宣传日集中组织万名干警“走出去”服务基层活动，宣传贯彻党的十八大精神，宣传围绕实施依法治国基本方略和中国特色社会主义法律体系内容，宣传教育、就业、社会保障、医疗卫生等民生方面和社会建设方面的法律法规，开展法律服务和法律援助，依法解决群众的涉法涉诉问题。在强化特殊人群帮扶管理工作中，积极落实宽严相济刑事政策，依法加大假释、减刑工作力度。出台了《吉林省刑释解教人员过渡性安置基地暂行管理办法》，筹建省市县三级“彩虹基地”，最大限度地减少不和谐因素。辉南县利用多部门协调运作资源，在基层乡村广泛建立村长、工长、族长、学长为主体的“四长”法制宣传与人民调解的工作模式。“四长”与“法律明白人”联合组成普法服务小分队，负责宣传与农村生产生活相关法律以及调处难点热点问题。基层司法所在村委会、法治农家院和村民小卖店等固定场地宣传国家新政策和有关“四民主、两公开”等涉农法律，定期开展“送法上门进户”关爱服务，积极帮助外出务工者解决家庭留守人员的生活难题。

(二)在宣传阵地中构建法治生态。全省乡村普遍建立“四个一”普法阵地工程:一个法制辅导站、一个法律图书角、一个普法宣传栏、一名“法律明白人”，保证农民群众学法有人讲、有书看，遇到法律问题有学习交流的场所。榆树市作为吉林农业大省的“天下第一粮仓”，紧贴县域经济发展实际，利用“四个一”普法阵地宣传普及宅基地、土地流转、征地补偿、林权改革等法律法规;结合基层换届选举工作，开展《宪法》、《村民委员会选举法》、《村委会组织法》、《土地承包法》、《农民专业合作社法》学习宣传，全力推进社会主义新农村建设;利用农民工离返乡时机，开设农民工技能知识培训、务工维权知识讲座、“以案释法”剖析会、夜校法制辅导班，有效占领村屯院落和“炕头”、田间地头等阵地，筑牢维护基层稳定的“第一道防线”，有力推动了农民专业合作和股份合作等组织有序发展。前郭县郭尔罗斯社区结合城乡结合部人杂地阔和拆迁扩城特点，利用社区“民事调解室”和网上“法律服务平台”，探索实践“四民主”工作法，通过“民主议事、民主定事、民主管事、民主评事”，对社区重大事务进行讨论决定，并实施有效监管，建立有人巡查、有人报告、有人负责、有人解决、有人督查的“五有”工作机制，全面提升社区法治化管理水平。敦化市结合区域特点，从2005年11月在敦化电视台开办《敦化法治》栏目。栏目形式主要以律师讲法、人物专题、案例剖析、普法工作纪实等涉及全市普法依法治理为主要内容。其中“普法短剧”透析城乡居民身边发生的社会案例，演绎与法律密切相关的生活事件，让百姓知事明理、懂法守法，进一步规避风险、规范言行，让法治逐步成为一种全民信仰，现已成为当地收视率排名最高的普法宣传阵地。去年，吉林市成立全省首家普法协会，普法协会会员有146 家单位，包括各县(市、区)和市直有关单位、大中专院校、人民团体及部分大中型企业，是专家学者与普法工作者相结合的社会团体，主要职能任务是坚持开展法制宣传教育研究、普法宣讲活动、培训宣讲骨干、法律知识培训和讲座、普法依法治理调查研究等，成为吉林省普法工作新举措、新模式。目前，全省建立各类法制学校9810 家，法制辅导站1060 个， “百姓说事点”1.3 万个，培养法制宣传骨干近2.3 万多人、大学生“村官”5000 多名、基层“三委”干部274 期18 万余人次，各级“普法讲师团”320 个，法律志愿者1.2 万余人，基层义务法制宣传队伍1360 支，法律服务志愿者84200 人，城乡“法律明白人”10.8 万人。

(三)在区域创建活动中构建法治生态。各地、各部门将法治城市、法治县(市、区)创建活动作为法治吉林建设基础工程，坚持市(州)、县(市、区)、乡(镇)、村“四级联治联创”模式，大力开展以依法治村为基础，以依法治乡(镇)为支撑，以依法治县(市、区)为龙头，以依法治市(州)为重点的四级联治，积极争创“民主法治示范村”、“模范法治乡(镇)”、先进法治县(市、区)、先进法治城市的“四级联治联创”活动，形成环环相扣、纵横交错的创建格局。针对不同领域和行业特点，突出抓好建设法治政府、强化公正司法、加强经济法治建设等。省人力资源和社会保障厅加强对领导干部任职前运用法治思维和法治方式能力的考察、学法守法用法情况的督查和年度评估考核，全省人社系统法制宣传普及率、各级人社部门普法验收合格率均达到100%。全省法院系统坚持“调解优先、调判结合”的办案原则，积极拓展调解工作的范围，共在矛盾易发多发的交通、劳动、消费、医疗等领域设立了297 个巡回法庭，在基层组织、行业组织、行政部门、特定区域等设立了8300 多个巡回审判调解点。据统计，全省一审民事案件调撤结案率达到62.6%，刑事附带民事赔偿调解率达到68.9%，行政案件协调解决率达到29.7%，执行案件和解率达到52.9%，最大限度地实现案结事了人和。全省检察系统深入偏远农村、社区，在巡回办案、公开听证、法制讲座过程中宣传公正、理性、文明的法治理念，被群众称为“走入心中的法治”。省政府法制办公室认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，建立健全《重大行政决策范围的规定》等130 项依法行政工作制度，促进了行政管理的规范化建设。近些年，长白县紧紧围绕创建文明富裕、民族团结、社会和谐的边境名城目标，县委县政府注重提高运用法治思维和法治方式抓发展促稳定能力，全力实施“党政军警民合力治边”尤其是驻地公安边防部队的“强基富民固边”战略，抓住安全生产、食品药品监管、边境治安、走私贩毒和解决留守儿童、空巢老人等热点民生问题，加强基层政权和群众自治组织建设，切实依法维护广大群众利益，促进了边疆地区的发展与稳定，人民群众幸福指数和满意度不断跃升。今年7月，长春市60 余名领导干部和机关公职人员参加省依法治省办公室统一组织的《贯彻落实党的十八大精神 领导干部运用法治思维和法治方式能力》法律知识测试，市依法治市领导小组高度重视，市委政法委书记亲自批示“请市司法局认真组织，提前通知。各部门高度重视，充分准备，一定考出水平，以优异成绩展示我市干部的政治素质和法治思维能力。”并参与部署活动，备考人员含市委政法委、市委宣传部、市委办公厅、市人大、市政府等重点部门的20 个正处(现职)级以上领导干部，聘用专家阅批判卷并将考试成绩、参考情况在全市范围通报，较好地提升了领导干部自觉运用法治思维和法治方式提升自身素质和工作能力。

(四)在企业帮扶中构建法治生态。近两年，省司法行政系统深入开展“百名优秀律师挂职百户优秀企业”、“同心律师服务团”、“服务民生办实事”、“幸福尊严法律援助”、“实施‘五大工程’助推民营经济发展”等实践活动，竭力服务民营经济健康发展。仅2012年，全省法律服务机构共办理服务经济发展类法律事务近28 万件，共侦破各类经济违法犯罪案件1461起，挽回经济损失9.72 亿元。通化市深入推进“法律进企业”活动，细化落实省厅要求的“法律风险防范工程”、重大工程和项目法律服务“护航工程”、保障和改善民生“阳光工程”、推进平安吉林建设“维稳工程”、法律顾问工作“服务依法决策工程”等五大工程。

(五)在政府实务中构建法治生态。1999年6月，省政府建立了由法学专家、知名律师组成非官方、咨询式的政府法律顾问团，并下发文件明确法律顾问参加政府常务会议、专题会议、省长办公会议和全体会议，为省政府及其领导宏观决策、依法行政、依法管理经济和社会事务提供法律服务。主要表现在作出重大决策前发挥法律顾问团的咨询论证作用，在出台规范性文件前发挥法律顾问团的审核把关作用，在办理经济社会涉法问题上发挥法律顾问团的智囊助手作用，在处理信访或群体事件上发挥法律顾问团依法化解矛盾作用。省和9 个市州、60 个县(市、区)、641 个乡镇四级政府全部组建了法律顾问团(组)，较好地发挥了服务科学决策、服务经济发展的作用。在实施图们江区域合作开发进程中，省政府法律顾问团先后出具有关投资合作项目的法律意见书，提出了制定长吉图开发开放先导区优惠政策、防范法律风险、设立保税物流体系等建议，促进了东北亚区域快速发展和吉林开发开放。吉林市政府将法律援助列入服务民生10件大事，推行法律援助“一次性告知”制度，开展“一站式”服务，将城市低保边缘家庭成员纳入法律援助范围，对提出申请并符合条件的服刑、劳教和刑释解教人员，给予相应法律援助。

(六)在文化活动中构建法治生态。各级司法行政系统和依法治理办事机构坚持在法制宣传与法治实践中，把2012年确定为“法治文化建设年”，深入开展“法治文化在身边”主题活动。地处长白山腹地的抚松县有个民间文艺团体—— “山里红”戏剧团，现有100 多名演职人员，从“一五”到“六五”普法，坚持法制文艺演出，28年来一直活跃在街道社区、乡镇村屯，提高了当地居民诚信守法、依法经营意识。磐石市适应普法新形势需求，从公检法司四部门选派296 名责任心强、业务素质高的干警为全市268 个村、28 个社区担任法律参事，他们在应邀、应询为各村(社区)提供法律上的服务与帮助的同时，不定期地组织所负责村(社区)的文艺骨干编排法治文艺节目，利用农闲时间为群众演出，在潜移默化中对群众进行普法教育。目前，全省已建设法治文化基地150个，其中省级法治文化教育示范基地23 个。一大批让群众喜爱、富有吉林特色、在全国有较大影响的法治精品正在萌生，致力让法治文化离“百姓”越来越近、越来越具体。

二、存在的问题与不足

在法治中国建设提高到新的战略高度的今天，每个人都亲身感受着越来越多的力量法治，真切体验到运用法治思维和法治方式解决问题、推动工作的持久实效。但是，按照全面实施依法治国基本方略和人民群众的新要求新期待，全省普法依法治理工作还存在一定的问题和不足，主要有:

一是重视程度不够。少数领导干部还不能将推进依法治省、加快法治吉林建设与经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹考虑;一些地方和单位站位低、观念旧、身子沉，经常用司法行政眼光去思考和把控法制宣传教育工作;有的领导干部缺乏法治思维和相应法律素质，不习惯和不善于运用法治方式解决矛盾与棘手问题。

二是仍有薄弱环节。偏远地区和乡村学校在抓好法律进学校“四落实”中，普法教材不统一，教学时有空档和应付现象;在加快推动城乡发展一体化进程中，绝大多数基层远未形成畅通和规范的群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道;对流动人口(含新生代农民工)、民营企业、上访群体和偏穷老地区的普法教育存有死角，在化解矛盾、维护稳定方面仍有短板，全社会自觉学法尊法守法用法的氛围尚未完全形成。

三是依法治理整体水平不高。一些部门和基层单位法制宣传与依法治理脱节现象严重，普法工作不能和严格执法、公正司法有效融合，依法执政、依法行政和依法办事能力亟待加强。

三、运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定

运用法治思维和法治方式加快推进法治吉林建设步伐，是我省当前改革发展稳定进程中面临的重大课题，更是化解矛盾、维护稳定的基本指向和长远目标。全社会都将法治当成一种生活方式时，法治中国就会形成。遵纪守法成为一种自觉，依法办事成为一种自然，才会源源不断地释放规则的正能量。运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，是领导干部亟待提升的工作素养与能力，更是当下法治吉林建设应有之义。

第一，着力提升领导干部法律素养。做好化解矛盾、维护稳定工作，最根本、最管用、最长久的还是靠法治思维和法治方式的理解与运用。领导干部是民主法治建设中的关键力量，是引领发展、推动工作的“牛鼻子”。要在以往落实领导干部学法用法传统做法的基础上，不断提升领导干部运用法治思维和法治方式能力，把法律素质高低作为选拔、培养和考察领导干部的“硬杠杠”。进一步建立健全落实党委(党组)中心组集体学法、法制培训、法律讲座、法律知识考试考核制度，通过创新途径、完善机制等手段，提升依法治省工作科学性、系统性，推动其在全社会带头学法尊法守法用法，促使领导干部运用法治思维替代过去的执政、管理、行政和办事等强制思维，让法治方式成为各级领导干部工作生活习惯，切实落实好党的十八大提出的提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力的目标要求。比如，探索建立各级领导干部以“提升法治思维和法治方式能力”的法律素养年度测试制度，坚持定期举办“领导干部、公务员学法用法”典型个人和省级机关法治示范单位评比等活动。

第二，尽快研究出台《法治吉林建设纲要》。当前，全省法治建设已进入新时段，亟需一部纲领性文件指导和规范工作。要全面总结实施六个五年普法规划以来的成功经验，围绕推进依法治省，尽快形成化解矛盾靠法、解决问题用法、办事依法、遇事找法的社会氛围。要按照“依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成、司法公信力不断提高、人权得到切实尊重和保障”战略构想，到2020年基本实现吉林省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的法治化。依法治国基本方略得到全面落实，法治成为治国理政的基本方式。公民合法权益得到切实尊重和保障，公共权力的配置和行使受到有效规范和约束，干部群众的法治意识和法律素质普遍提高，全社会学法尊法守法用法氛围基本形成。从这个意义上看，法治并不完全取决于法律条文有多么复杂严密，也不仅体现在普通民众对法律条文有多么深透的了解，“法治”作为社会主义核心价值观的一大要素贵在把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。现阶段，要加快制定和实施《法治吉林建设纲要》，切实提出新时期法治吉林建设的指导思想、基本原则、总体目标、工作机制、主要任务、行动进程等，力求使之成为统揽法治吉林建设全局的指导性文件，进一步提升普法和依法治理工作水平，保障全省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设得到扎实推进。比如，要加大出台并实行《法治吉林建设纲要》投入力度，努力实现“党委决定、人大决议、政府负责、部门参与、社会响应”的基本格局，保证法治吉林建设高站位、深谋划、大动作。

第三，加快法治政府建设。矛盾纠纷的化解、社会稳定的维护，不仅有赖于治理方略和补救措施，更在于确立法律价值观和法治思维并以此成为调配社会运转的核心理念来管理、规范和服务社会。首先要依法规范决策程序，建立公众参与、专家论证和政府决策相结合的工作机制。对拟出台的政策，强化合法性审查和社会公众参与，确保行政决策符合法定权限和法定程序。全面理解和遵循2010年10月国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》。建立健全决策跟踪反馈和实施后评价机制，并严格实行决策责任追究制度，切实实现决策权与决策责任的统一。其次要以职能转变为核心，理顺和优化结构，逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项转移出去，更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。合理划分和依法规范省、市、县三级政府的职责和权限，理顺财权、事权关系，进一步深化行政管理体制改革。第三要行政机关行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，自觉接受监督。明确政府服务内容、标准、程序和时限等事项，并将政府服务行为纳入行政监察视野，加快服务型政府建设，在“管放”结合上加大改革力度，进一步推进政府服务法治化。“是否合法”与“有没有依据”，理应成为机关工作人员的口头禅;一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型“阳光政府”理应成为我们各级政府的追求取向。比如，各级政府每遇重大事件或重要决策，要坚持依法执行群众听证、法律顾问制度，严格落实“谁决策、谁负责”。

第四，突出公正司法和维护和谐稳定。公平正义既是人民群众的热切期盼，又是法治建设的目标追求。习近平总书记在今年全国政法工作会议强调，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。要进一步完善警务公开、狱务公开制度，拓展公开范围和渠道，法律依据、司法程序、办案环节和结果都要依法向社会公示，确保司法公信力。全面推行“阳光司法”，以司法公开促进司法公正廉洁。加强对司法工作人员渎职违法犯罪行为的有效监督，防止和纠正徇私舞弊、枉法栽判等现象发生。在社会管理法治化前提下，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局。建立健全律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定、仲裁等在内的法律服务体系，积极为重大工程、招商引资、结构调整、信访民生等领域提供有效法律服务。健全社会多元矛盾纠纷解决机制，构建起人民调解、司法调解、行政调解等相互衔接的大调解工作格局。完善社会风险评估机制，实现重大决策、重要项目经济效益和社会稳定风险“双评估”全覆盖，加强源头预发投入。建立和完善群体性事件应急处置机制，有效防范、预警和化解各类矛盾。

第五，不断深化法制宣传教育工作。深入开展法制宣传教育是普法依法治理工作成效的重要前提，是全面落实依法治国基本方略和法治吉林建设的基础工程。贯彻实施“六五”普法规划，要加强以宪法为统帅的中国特色法律体系的学习宣传，大力开展加快转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定、反腐倡廉等相关法律法规的宣传贯彻。侧重不同的普法对象，开展富有实效的针对性法制宣传教育，全面提升全体公民的法治理念和法律素质。完善国家工作人员年度学法用法培训、考试制度，改进培训、考试方式方法，强化法治思维和法治方式能力测试结果的运用比重。深入开展和有效拓展“法律六进”活动，创新普法教育形式，完善公共场所法制宣传教育设施。加强和完善学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制宣传教育体系，切实做好计划、教材、师资、课时“四落实”，不断提高普法依法治理工作的针对性和影响力。

第六，全面加强法治文化建设。法治文化的力量在于培育和养成，归依和遵循“文化”形成积淀的品质与规律，并通过立法、执法、司法、法制宣传、法律监督等活动“内隐”与“外显”，从而更好地调整社会关系和规范行为方式。结合社会主义文化大发展大繁荣、加快法治文化建设的全面部署。积极引导法治文化产品的创作和推广，努力推出一大批法治文化精品和文化品牌;打牢法治文化建设基础，建成一批集开展法治文艺活动、调解矛盾纠纷、公示和解读规章制度等功能为一体的法治文化示范基地;抓好法治文化传播体系建设，完善法制辅导站、法律图书角、法制宣传墙壁等城乡公共活动教育设施建设，通过开展宣传周、开放日活动和设立宣传栏、公示牌、触摸屏等载体形式，搭建法治文化传播平台，积极调动社会资源和各方力量参与法治文化建设。