运用法治思维推进依法治监有关问题研究

■郑学海 (海南省监狱管理局局长)

运用法治思维推进依法治监有关问题研究

■郑学海 (海南省监狱管理局局长)

党的十八大明确提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这是我们党第一次把“法治思维”和“法治方式”写入行动指南，无疑将影响未来五年乃至更为久远的国家命运，对于保持国家长治久安和繁荣稳定意义重大，同时，也对深入推进依法治监提供了新的思路。

一、深刻理解法治思维的内涵

法治思维简而言之就是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。这是一种理性思维，它以宪法至上、法律至上为基本原则，以权利 (权力)、义务为中心和出发点。法治思维有五个核心要素:第一，法治权威。宪法和法律的尊严高于一切，法律面前人人平等，一切组织和机构都必须在宪法和法律范围内活动，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。第二，公权力法定。国家公权力来源于法律授予，且必须在授权范围内行使，不能超越授权范围，更不能违反授权规定，做到法无授权不得行使公权力。第三，程序正当。法治思维强调程序的重要性，凡事都要有程序观念，必须按照法定程序和正当程序办理，违反程序规则同样构成违法。第四，法治思维应该是责任思维。要时刻意识到，权力行使都会带来责任和后果，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法受追究。第五，法治思维意味着规则意识。凡事按照规则办，不能突破规则，没有例外，更不能违反。

二、准确把握法治思维与依法治监的关系

(一)在法治理念上具有同一性

党的十八大明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，对法治建设作出重大部署，强调要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，这是党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略和目标的进一步丰富和延伸。可见，强调各级领导的“法治思维”必须以社会主义法治理念为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。作为国家政法机关之一的监狱，推进依法治监，必须深刻领会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的精神实质和工作要求，努力在执法思想、执法实践、执法作风等各方面真正体现中国特色社会主义的正确方向，体现社会主义法治理念，确保党对监狱工作的绝对领导，切实增强对中国特色社会主义的政治认同、理论认同、感情认同。

(二)在法律依据上具有同源性

运用法治思维，必须牢固树立宪法和法律至上的思想，必须强化依法办事的理念，在立法、执法、司法等各个领域和环节，都必须贯彻执行好党的群众路线，尊重和保障人权，坚持法律面前人人平等，依法保护一切当事人的程序权利和实体权益，使受到侵害的权利依法得到保护和救济，使违法犯罪行为依法受到制裁和惩罚，从而依法保障全体公民享有广泛的权利。这既突出了法治的核心价值，也使社会主义法治建设具有广泛深厚的群众基础。各级领导干部要提高法治思维能力，首先应当带头依法办事，带头遵守法律，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，始终对宪法和法律保持敬畏之心。依法治监方略的实施，即把法律摆在至高位置。广大监狱人民警察，作为法治建设的生力军，必须始终保持理论上的清醒，坚定法治信仰，牢固树立社会主义法治理念和政法干警核心价值观，自觉抵制西方错误思想观点的渗透，自觉以《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等一系列法律为行动准绳，始终做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于宪法法律。

(三)在价值追求上具有同向性

法治体现了公平正义的精神和原则，法治思维自然要反映这种公平正义的内在要求。习近平强调，全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。政法机关的执法能力，集中体现在执法公信力上。监狱机关必须始终坚持公平正义的政法工作生命线，从观念和制度上解决影响执法公正和文明执法的突出问题，加大监狱执法规范化建设，提高监狱机关执法水平，展示监狱机关严格、公正、文明执法的良好形象，实现法律效果与社会效果的和谐统一，维护法律权威与尊严，为监狱工作赢得广泛的社会公信力。

(四)在治官治权上具有同效性

法治以制约和监督公权为核心，以保护和维护合法私权为基点。法治强调法的统治而不是人的统治，任何人必须居于法律之下，任何人没有超越法律的特权，任何人的权力都必须受到制约，必须把权力关进“铁笼子”，让权力在阳光下运行。另一方面，法治也强调，任何人必须居于法律之中，任何人的合法权利都必须得到保护。作为依法治监的主体——监狱人民警察，无论是监狱领导还是一线民警，手里都有着大大小小的权力，如果不加限制，则很有可能被滥用，影响刑罚执行的公信力。近些年暴露出来的监狱民警徇私舞弊办理罪犯减、假、保案件，均从侧面印证了这一点。而监狱的罪犯依法享有的权利很容易受到监狱民警的侵犯。如监狱民警打骂或者指使纵容他人打骂罪犯、组织罪犯超时超体力超强度劳动、罪犯生病不给予及时救治等等，都在不同程度上侵害了罪犯的人格权、健康权、人身权。因此，在大力推进依法治监的进程中，必须将制约警察的执法权、防止滥用与保护罪犯的合法权、有机统一起来，这也正是法治思维在监狱执法领域的运用与延展。

三、运用法治思维推进依法治监应重点解决的几个问题

(一)关于监狱立法的问题

新中国成立以来，我国先后颁布的有关监狱工作的法律法规和规章制度多达上百项，这些法律法规构成了我国监狱工作依法治监的法律基础，是我国新时期依法治监的基本法律体系。但是，由于各个法律文件颁布的先后时间不同、法律法规的调整对象不尽相同、法律法规的类别各异，因而，在适用监狱法律法规时，人们时常会感到这些法律法规之间的不协调。特别是作为监狱日常执法主要依据的《监狱法》自1994年颁布实施以来，近20年来没有进行大规模的修改。虽然2012年10月，全国人大常委会对《监狱法》的个别条款作了修改，在一定程度上解决了《监狱法》与有关刑事法律不一致、不衔接的问题，但《监狱法》有关规定难以适应当前监狱工作实际的矛盾没有得到根本解决。2013年，司法部将《监狱法》修改列为年度重点立法项目，全国人大内务司也将《监狱法》修改列入重点立法项目计划。《监狱法》修改完善看到了曙光。

当前，对《监狱法》的修改主要有三种大的倾向意见:一是扩容补漏。即围绕《监狱法》与目前社会经济发展变化、国家刑事政策调整以及监狱日常执法实践不相适应的问题，有针对性地进行原则、架构、体例、内容的修改完善;同时，吸收监狱改革发展成果，将监狱体制改革、贯彻首要标准、罪犯心理矫治、罪犯社区矫正等崭新时代发展要求和成熟经验做法上升为法律予以规范和巩固。二是平行外联。正确执行刑罚，科学改造罪犯，彰显法治的权威和功效，仅靠监狱一家的“单打独斗”是远远不够的，还必须整合公、检、法以及武警部队和社会其他相关部门的协调配合。从我国司法实际看，由于《监狱法》是由全国人大常委会制定的，属于部门法范畴，其立法地位的缺陷，导致监狱缺乏独立的法律人格，其调整社会关系的法律效力明显受到影响。特别是在与公、检、法和武警部队、社区矫正机构的配合制约上，缺乏应有的话语权。因此，必须修改完善与监狱与关的法律法规，明确与公、检、法及武警部队、社区矫正机构之间的法律地位及法律责任，使《监狱法》居于刑事执行法体系的核心位置，从而保障监狱在依法执行刑罚、科学改造罪犯方面发挥更大作用。三是提档升格。有学者建议，在立法规格上，应将《监狱法》升格为刑事执行法，体现监狱作为刑事执行主体法的法律地位，以摆脱《监狱法》现有的法制地位依附和法律资源弱势的问题，实现与《刑法》、《刑事诉讼法》的平衡协调，为刑事法律体系的形成奠定基础，为监狱工作的顺利开展提供强有力的法律保障。

以上三种思路分别从微观、中观和宏观层面对监狱法修改完善提出了很好的设想。三种思路紧密相连又相对独立，具体实施起来难度系数呈递增趋势。因此，在监狱立法问题上，既要有宏观的顶层设计，又要有微观的条款修改，既要从大处着眼，又要从小处着手，按照轻重缓急，循序渐进，稳步实施，为依法治监提供较为完备的法制环境。

(二)关于程序规范的问题

徙法不足以自行。法治的实现首先是法律所表现出的良好的程序。党的十八大报告提出，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”、“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，更突显了程序法治的重要性。

执法是监狱最基本的活动，是监狱功能发挥和价值实现的外在形式。监狱的执法工作不仅要实现正义，而且要以看得见的方式来实现正义，这就对监狱执法的程序性提出了更高要求。只有监狱执法程序明确、规范、具体，才能保障监狱执法行为公平、公正和规范化。从罪犯服刑的角度出发，程序规范首先必须制定罪犯从入监到刑罚执行完毕一整套工作流程，特别是要制定减刑、假释、暂予监外执行等重点执法环节的工作流程，用程序公正促进实体公正，以程序和流程规范防止执法活动的随意性。

从民警日常执法的角度出发，程序规范还必须大力推进民警履职标准化建设，即每一个岗位民警履职需要掌握哪些基本的知识和能力，需要明确什么样的工作职责，需要达到什么样的工作标准，每日、每周、每月、每季、每年需要履行哪些岗位工作流程，不严格履行工作职责和流程会受到什么样的责任追究等等都必须有详尽的规定，从而解决民警日常执法该做什么、怎么做、做到什么程度的问题。遗憾的是，目前，国内还没有一个权威的监狱民警岗位设置和履职标准，这也是各监狱对民警进行考核评价的一个软肋。

(三)关于人权保障的问题

一是要防止罪犯人权保障的宽泛化。 《监狱法》根据我国一贯注重人道主义的行刑思想，结合加强民主法制建设的时代要求，对罪犯的权利作出广泛而具体的规定。《监狱法》共78条，直接或间接涉及罪犯权利的就有33条，并且把罪犯处于监禁状态下需要予以特别保护的权利写进了法的总则。但罪犯权利的保障范围究竟有多大，边界在何处，没有明确的界定。此外，值得注意的是，如果罔顾监狱工作实际以及社会群众普遍接受心理而一味强调罪犯“宽泛”人权，不仅没有实质意义，而且会对狱内罪犯产生舆论上的误导。

二是要防止罪犯人权保障的不均等化。随着我国宽严相济刑事政策的实施，《刑法》对不同类别、不同刑期、不同年龄的罪犯出台了宽严有别的法律规定，为监狱保障罪犯人权提供了法律依据。但由于各省对相关政策的把握标准不一，造成罪犯人权保障方面的不均等化。如在罪犯的假释权方面， 《刑法》规定:“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。”由于各省对“确有悔改表现，没有再犯罪的危险”标准认识不统一，造成目前各省罪犯的假释比例相差甚远。北京、天津、上海、江苏等发达地区罪犯假释比例基本在10%以上，最高达到了20%，然而中西部部分省份罪犯假释比例基本维持在1%～2%之间。海南省7所押犯监狱罪犯假释率只有0.36%。法律依据相同，法律结果却迥异，这对具有相同刑种、相同刑期却在不同地域服刑的罪犯人权保障而言，显失公允。

三是防止罪犯人权保障的极端化。当前部分罪犯主张权利意识越来越强，要求权利保障的标准越来越高，明显超出监狱承受的范围和相关制度规定，罪犯维权越来越呈现出“极端化”的倾向。在罪犯医疗问题上，表现得尤为突出。罪犯对自身疾病治疗提出过高的要求，有的不信任监狱内部医院，要求到社会医院进行治疗，有的要求使用进口或者高端药物、仪器检查，有的甚至要求置换器官等等。有的监狱花在一个罪犯身的医药费达几万元甚至更多。还有的罪犯把监狱当福利院，即使够保外就医条件，家人也不愿具保 (因为监狱医疗是全免费的)，大大增加了监狱负担。监狱如果达不到罪犯医疗要求，罪犯要么长期称病对抗管理，要么四处投诉监狱不人道，要么以绝食自杀相要挟。罪犯及其家属很少顾及到这样一个基本事实:首先，我国处于社会主义初级阶段，国家对罪犯医疗费用的拨款标准很低;其次，监狱民警的医疗保障水平也并不是很高;最后，无论是新型农村合用医疗还是城镇居民社会医疗保险体系，其保障水平也只有50%～80%。所以说，现阶段，如果罪犯人权保障要求超越了国家经济发展现状、超越了监狱现有条件、超越了社会民众普遍承受心理，其实现可能性和必要性都将大打折扣。

(四)关于执法监督的问题

运用法治思维推进依法治监，一方面，需要提高监狱民警的法律素质和严格、文明、依法办事的能力，另一方面，又不能过于依赖监狱民警的道德自觉和监狱内部的自我纠错，而要通过完善各项监督制约制度，确保监狱执法权在阳光下运行。

当前，对监狱执法的监督主要有三种方式，一是内部监督，主要是指监狱职能部门如纪委的监督;二是法律监督，主要是指检察机关的监督;三是社会监督，主要是指人民群众、社会团体和新闻媒体的监督。从监督的效果来看，内部监督太软。因为监督者与被监督者同处一个单位，浓厚的面情观念和复杂的人际关系使内部监督温情有余，刚性不足。法律监督太后。当检察机关介入时，一般情况下监狱民警违规执法的后果已经发生，因此，检察机关的监督更大程度上是侧重于对违法行为的查处追究。社会监督太难。监狱执法活动存在于与社会相对隔离的封闭性环境中，社会群众进监会受到时间、地点、人员、携带物品等多方面的限制，而且也缺乏制度性、规范性的操作办法，因而其对监狱的监督难度较大。

要确保监狱正确执行刑罚，最大限度地体现公平正义，必须进一步加强监狱执法监督机制建设，充分发挥三类监督主体的积极性，形成监督合力。

一是要强化责任主体，完善执法监督的动力机制。现实中，执法监督者与执法监督行为的获益群体并不是对等关系。执法监督的获益群体是罪犯及其亲属，监督者要承担监督成本和风险，而监督获益与监督者个人利害关系不大。因此，尽管当前对监狱执法监督的制度比较完备，但效果并不理想，主要根源在于无论是检察机关、纪委还是人民群众、社会团体和新闻媒体，都不可回避一个源动力的问题，即我为什么要去监督?从检察机关来看，监督监狱执法是其职责，查处监狱违法行为是其本份，但其不认真履行监督职责，未能有效预防狱内违法案件的发生，对其政治、经济的负面影响都十分有限。至于纪委和其他社会监督人员更因为责任不明而主动监督的意愿不强。

二是要强化过程监督，创新执法监督的公开机制。公开是最好的防腐剂。监狱公正执法的最高境界是每一项执法活动、每一个执法环节都经得起监督。因此，监狱必须摒弃“神秘主义”的自我封闭，养成在阳光下执法、在监督下工作的习惯，要大力推进“阳光执法”，完善狱务公开制度，发挥执法公开的“倒逼”机制和“引擎”效应，以公开为原则，以不公开为例外，向罪犯、罪犯亲属和人民群众公开执法依据、程序、流程、结果。当前，要充分发挥监狱信息化建设的成果，加大监狱向社会开放的力度，将狱内罪犯服刑的过程和民警依法履职的情况忠实地监控记录下来，随时接受罪犯亲属和社会各界的调阅和质询，一改过去监狱开放日“作秀式”、“选择式”的公开，以看得见的方式回应社会质疑，不断提高监狱执法公信力。

三是要强化过错追究，建立执法监督的惩戒机制。执法监督的最终结果是要让权力在法律规定和允许的轨道上行使，同时让违规违法者受到惩戒。要围绕狱务公开建立健全对民警的考核制度，把狱务公开的考核结果作为民警政绩考核的主要依据之一，对法律法规明令禁止的行为明知故犯的，根据执法过错责任追究的有关规定，坚决查处，严惩不贷，并相应追究领导失察、失管、失职的责任，发挥执法过错责任追究对民警的惩戒作用，从而保障执法权力的正确行使

(五)民警素质的问题

推进依法治监，民警队伍是最根本最核心的因素。因此，必须以法律规范、法治原理、法治精神、法治信仰为引领，将“严格、文明、公正”的执法要求贯穿于队伍建设始末，切实提高监狱民警队伍的法治意识和法治素养，为依法治监提供忠实保证。

一是要深入开展社会主义法治理念教育，形成依法治监的共同理念。要以社会主义法治理念为指导，通过宣传、培训、研讨等多种形式把队伍的个体思想统一到“法治思维”的总体要求上来，增强民警对公平正义、忠诚履职等监狱工作核心价值的理解与认同，进一步树立依法、透明、创新的工作理念，牢固树立执行法律的公平正义观，维护监狱稳定的安全观，教育改造罪犯的质量观，提高监狱民警参与法治化社会管理的水平。

二是要广泛开展业务培训，提高依法治监的扎实本领。要创建民警的能力发现机制、能力开发机制、能力使用机制和能力考核机制，把监狱民警的培训成果顺利地转化为实际工作的能力，按照合理的学习教育计划，不断改进学习方法，使民警的政治、法律、业务素质不断提升。可通过集中培训与专业轮训相结合、理论法规学习与岗位技能比武相结合、自我学习与论坛探讨相结合、应知应会知识竞赛与考核评比相结合、能力平台搭建与学习成果展示相结合等多种形式提升民警队伍的综合素质，以适应新形势下执法工作的需求。

三是要明确领导责任主体，形成依法治监的示范效应。“上之化下，草偃风从”。领导干部要带头树立法治理念，以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证用权上的清醒。带头运用法治手段，带头弘扬法治精神，做到日常工作依法规范、敏感事务依法办理、党组织议事依法决策，通过发挥示范带头作用，增强广大民警的法治观念，形成强大的法治舆论态势。

(责任编辑 赵海鸥)