强化依法治理示范单位引领作用研究

■宁夏自治区司法厅课题组

强化依法治理示范单位引领作用研究

■宁夏自治区司法厅课题组

近10年来，宁夏自治区组织各行业部门、基层单位广泛开展了“依法治理示范单位”创建活动，搭建了深化机关、乡村、社区、企业、学校、单位依法治理的有效载体，建立和规范了基层经济发展、利益协调、矛盾处理、社会建设和社会管理机制，引导基层组织和基层干部依法办事，引导基层群众依法参与公共管理，依法行政、依法办事的理念被细化到了基层单位的日常工作中。通过逐年开展“依法治理示范单位”创建活动，使示范单位由点的积累达到面的覆盖、量的积累达到质的转变，树立了依法决策、依法行政、依法办事的理念，强化了各级组织开展依法治理的责任，拓展了依法治理的立体空间，提升了全社会法治化管理水平，推进了依法治区进程。

一、“依法治理示范单位”创建工作基本情况

(一)“依法治理示范单位”创建工作发展阶段

依照创建活动开展的程度，宁夏自治区创建活动可分为三个阶段:

1、探索实践阶段 (2003～2005年“四五”普法期间)。主要特征:建章立制，以行政村、社区、学校、企业和司法、行政执法部门等基层单位为主，探索性地开展创建活动。此间，自治区下发了基层“依法治理示范单位”实施意见和创建标准，采取“县(市、区)乡 (镇、街道)组织、基层单位实施、业务主管部门指导、上级监督”的运作方法，组织开展了以基层为主体的依法治理示范村、示范社区、示范学校、示范企业、示范单位创建等序列活动。按照“条块结合、以块为主、统一标准、分类组织”的创建原则，各地制定了创建活动实施方案，动员组织基层单位积极参与创建活动。基层单位制定并完善了规章制度，健全了村 (居)民代表大会、职工代表大会和议事会制度，使基层依法治理有法可依、有章可循，有效地规范和强化了基层依法治理工作。各地还结合群众关心的财务、低保、房屋拆迁、土地征用等热点问题，大力推行基层单位各项政务、事务的全面公开，加大了民主监督力度。

2、巩固发展阶段 (2006～2010年“五五”普法期间)。主要特征:扩大创建范围，开展自治区和地级市命名表彰，形成机关、乡村、社区、学校、企业、单位六种类型“依法治理示范单位”创建工作格局。建立属地管理，属地依法治理机构对辖区内各部门、单位的“依法治理示范单位”创建工作实行管理、考核、评选、表彰，形成县级向市级负责、市级向区级负责的工作格局。

3、深化提高阶段 (2011～2015年“六五”普法期间)。主要特征:在全区进一步扩大创建范围，增强创建活动的实效性，充分发挥依法治理工作的载体推动作用。结合法治建设新形势和要求，深化创建活动体制机制建设，重新修订创建标准，健全完善创建工作考核评估体系，不断扩大创建活动的覆盖面。

(二)“依法治理示范单位”现状分析

通过“依法治理示范单位”数据比较分析，宁夏自治区“依法治理示范单位”创建活动体现了以下特点:

1、多领域。从类型来看，“依法治理示范单位”创建活动涉及到机关、社区、乡村、学校、企业、单位共6种类型，覆盖了国家机关和各类社会组织的主要类型，含括党政机关、司法部门、行政执法部门以及其他行业部门，通过创建活动将依法治理工作延伸到社会各个领域。

2、广参与。截至目前，全区各级“依法治理示范单位”总数达到3019个，其中:命名表彰的自治区级示范单位187个，市级示范单位738个、县级示范单位2094个，创建活动的社会参与面非常广。

3、重基层。全区“依法治理示范单位”创建活动侧重于基层单位，市、县级命名表彰的示范单位中基层单位所占基数较大，乡村、学校、机关、单位分别占总数的30.72%、20.44%、19.49%和17.23%，命名表彰活动调动了基层单位参与创建工作的积极性。

二、“依法治理示范单位”引领示范作用的探索

(一)推广“依法治理示范单位”先进经验

1、通过命名表彰叫响品牌。自治区每年在“12·4”全国法制宣传日期间隆重表彰先进，开展“一表彰”、“两命名”活动，邀请自治区党委、人大、政府、政协四套班子主要领导参加并颁奖，以法治文艺晚会的特有艺术形式，展示成就，讴歌英模，弘扬法治。

2、借助新闻媒体广泛宣传。在各地电视台、广播电台、报刊中开辟依法治理栏目，宣传依法治理工作经验与典型，营造比学先进、争当先进、赶超先进的良好氛围。

3、依托观摩交流推广经验。自治区以及各市、县(区)每年邀请人大、政协代表视察依法治理工作，展示“依法治理示范单位”的特色亮点。召开全区法制宣传工作会议、“法律六进”现场会等，观摩交流先进经验，在规范行政执法、提高依法治理成效方面发挥了积极作用。

4、通过征求意见扩大影响。命名表彰前将征求意见作为关键和必要环节长期坚持，通过媒体公示的形式广泛征求社会各界意见;重点征求纪检、政法综治、信访、安监、环保、质量技术监督等部门意见，了解和掌握示范单位的依法治理成效，扩大了“依法治理示范单位”的社会知名度与关注度。

5、建立动态管理监督考核。各地建立监督考核机制，将创建活动列入年度效能考核同部署、同检查、同考核、同评比，将获得“依法治理示范单位”荣誉称号的列入效能考核加分因素;建立动态管理机制，对领导班子成员中发生重大违法违纪案件、发生恶性事件、群体性事件、在全区造成恶劣影响等十种情形实行一票否决，侧重于依法治理成效的监督。各地对“依法治理示范单位”实施回头看、复查等工作，加强动态管理。

(二)示范单位发挥引领作用的途径

“依法治理示范单位”一般具有较扎实的工作基础，对普法工作中的新思路通过示范单位先行实践，对普法工作中的新情况、新问题在示范单位研究解决，并在取得经验的基础上大力推广，以点带面推动依法治理工作。

1、机关、单位发挥引领作用的途径。机关、单位依法治理的重点是制度建设，通过规范行政决策、行政执法和政务公开，突出依法行政。依托机关学习园地、局域网、行业报刊等阵地宣传学法用法先进经验，带动行业系统其他单位。

2、乡村、社区发挥引领作用的途径。乡村、社区依法治理的重点是推行“四民主、两公开”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开、财务公开)，进一步规范和加强基层民主法治建设，突出平安建设。

3、学校发挥引领作用的途径。学校依法治理的重点是抓好学生的法制教育，开展学校治安综合治理和校园周边环境整治，突出依法治校。充分发挥教育的独特优势，开展青少年“与法同行”主题实践活动、法律知识“一周一题一问一答”、“小手拉大手”等活动，积极调动学生和家长共同学习法律知识、提高法律养成的自觉性。

4、企业发挥引领作用的途径。企业依法治理的重点是帮助企业提高防范法律风险的能力，推进企业依法建制、依法经营、依法管理、依法处理经济纠纷，突出诚信依法经营。

三、创建“依法治理示范单位”存在的问题

(一)创建活动发展不协调

一是有些地区示范单位有“泛化”现象。一些市、县 (区)命名表彰数量过高，少数地区机关创建率达到90%以上，个别地区中有些类型甚至全部创建为示范单位。二是类型之间创建活动发展不平衡。从创建的六种类型看，乡村、机关、学校、单位创建情况较好，社区和企业创建的比例偏低。而实际情况是社区和企业恰恰是基层依法治理的重点。企业目前局限于在国有大中型企业开展创建活动，需要重点加强的民企、中小企业创建数非常低。此外，两新组织、宗教场所等领域创建工作还是空白，还未受到足够的重视。

(二)制度设计存在缺陷

一是创建时限不清。“依法治理示范单位”从自治区、市、县三级均未设定时限，这意味着一旦被命名为示范单位，就成为长期先进。二是未建立动态管理监测评估体系。对于依法治理工作是否出现滑坡没有建立相应的监测评估体系。示范单位创建成功后缺乏巩固提高的长效机制，表率作用容易流于形式。三是创建工作未形成常态化。依法治理创建工作主要依靠命名表彰进行推动，检查监督不够，日常创建工作未形成常态化。

(三)示范单位的引领、辐射作用未充分发挥

一是示范单位在本地区、本行业、本领域依法治理工作中发挥引领、辐射作用，首要条件是在该单位依法治理工作成效显著，有值得推广的经验。实践中，一些单位对创建工作重视程度不够，从依法治理对推进单位整体工作的重要作用认识不到位，只把创建工作当作荣誉去争取，没有“量体裁衣”制定与单位职能工作相一致的依法治理创建工作目标，未形成可供推广的经验，与“依法治理示范单位”名称并不相符。二是示范单位发挥引领、辐射作用的主动性比较欠缺。目前主要通过各级依法治理领导机构从树立典型、推广典型的角度去推动，示范单位的积极性并不高。一些示范单位主动宣传本单位依法治理经验和成效的意识不强，对下属基层单位创建工作缺乏指导，主管部门指导行业依法治理的主动性不强。

四、深化依法治理创建工作的对策与建议

“六五”普法的工作重点从学习宣传法律转移到运用法律手段处理一切事务，保证法律的正确实施，依法治理的重要作用进一步凸显。依法治理的目标是树立“普治结合、以治促普”的新理念，通过依法治理推动法治建设进程。

(一)理顺思路，加强对创建工作的宏观指导

1、出台指导性意见。建议出台《深化全区依法治理创建工作的实施意见》，对深化提高阶段如何开展创建工作提出指导性意见。从具体措施上解决依法治理“治什么、怎么治、谁来治”的问题。

2、重新修订创建标准。根据机关、乡村、社区、学校、企业、单位、其他社会组织七种类型，重新修订创建标准。创建标准应立足各种类型的行业特点和职能优势，进一步增强创建活动的针对性和实效性。

3、建立创建工作考核评估体系。制定创建工作考核细则，量化创建目标和创建措施，科学评估创建工作取得的效果。重点考核创建单位是否结合本单位实际，结合群众关注的社会热点、难点问题，每年确定一个依法治理的重点，解决某一领域的突出问题，促使依法治理成为常态工作。

(二)及时跟进，重构创建工作的重要环节

1、设置创建表彰的时限。荣誉是对一个阶段工作的肯定与表彰，应科学设置创建工作时限，对创建主体一段时间内创建工作进行考核与表彰，建议以2～3个年度为宜。

2、建立层级递进式的评选表彰格局。规定县级先进的基础上推荐市级先进，市级先进基础上推荐自治区级先进，评选表彰的数量由高到低，形成县、市、区三级层级递进式的格局。

3、处理好两个关系。一是区分前后先进的关系。创建活动先进的评选表彰应继续以各单位申报为前提，过去曾命名表彰的“依法治理示范单位”均要重新申报，对照创建活动标准和考核细则接受重新评估，重新命名表彰。二是处理好基层与行业的关系。依法治理工作的重点在基层，难点也在基层。基层工作搞好了，依法治理就有了稳固的基础，根本的保证。创建活动要以基层为重点，突出行业主管部门的职能作用，倡导在各行业组织开展行业性的依法治理创建活动。

(三)健全机制，引导创建工作规范运行

1、进一步完善地方、行业依法治理的责任机制。按照“条块结合、以块为主”的依法治理原则，继续加强各级依法治理领导机构的组织领导。同时，深化行业依法治理的职能，将行业开展创建活动作为考核行业主管部门创建工作的必备条件，突出行业部门的主导作用，发挥行业的优势，推动行业依法治理。

2、进一步完善创建工作日常考核机制。将依法治理创建工作开展情况列入党委、政府年度效能考核和年度普法依法治理工作考核，加强创建工作的日常检查指导。年度考核成绩作为评选表彰先进的重要内容，列入考核细则。

3、进一步完善创建工作激励机制。进一步健全完善激励机制，将依法治理创建作为精神文明创建的前提条件，将表彰规格提升到党委政府表彰的规格。在表彰的形式上不断创新，扩大创建活动的社会影响力。

(四)加强宣传，扩大创建工作的社会知晓面

一是加大依法治理工作的宣传，主要解决对依法治理工作重要意义认识不到位，对依法治理工作重视不够的问题。二是加大依法治理创建活动的宣传，主要解决创建活动目标不清、任务不明等问题。三是加大对依法治理创建活动先进典型的宣传，主要解决依法治理治什么、如何治、谁来治的问题。要加强媒体宣传，大力宣传依法治理的理念，宣传创建工作的目标任务，宣传先进典型的经验，营造良好的舆论氛围。

课题主持人:宁夏司法厅党委书记、副厅长陈刚

课题组成员:宁夏司法厅法制宣传处崔爱东、李清范、陆春、赵家明

课题执笔人:陆春

(责任编辑 赵海鸥)