社区矫正规范化建设的几点思考——以浙江温州为例

■程鸿伟 (浙江省温州市司法局副局长)

■马群英 (浙江省温州市司法局)

社区矫正是非监禁型刑罚执行方式，是指将符合法定条件的罪犯放在社会上执行刑罚。近年来，随着《刑法》、《刑诉法》的修订，以及《社区矫正实施办法》的制定实施，社区矫正执法主体、管理主体已经明确，权、责已经清晰，如何将法律、历史赋予的社区矫正这一重大职责履行好，是摆在我们每个社区矫正工作人员面前的一项重要任务。社区矫正的刑罚执行属性，要求社区矫正工作人员要具备较强的管理能力和刑罚执行能力。但长期以来，由于受职能限制，基层司法行政部门主要从事普法、人民调解等服务性工作，缺乏执法特别是刑事执法经验，虽然经过试点以来的实践，已经取得了长足进步，但基层司法行政工作人员取证意识、取证能力不强，管理能力、执法能力不足等问题，在一定范围内还是普遍存在，严重影响和制约着社区矫正工作的长期健康发展，成为了当前社区矫正工作的一大短板和软肋。

提高社区矫正日常管理和执法质量，关键在于队伍，但队伍的能力和素质的提升，不是一朝一夕能解决的，在当前条件下，为基层提供一套操作方便、切实可行的基本规范和标准，先行解决日常管理、执法中“怎么做，如何做”的问题，让基层社区矫正工作人员有据可依，不失为一个解决当前社区矫正队伍执法、管理能力不足的好办法。为此，浙江省温州市司法局针对社区矫正队伍实际，对试点工作以来社区矫正工作中存在的问题进行了认真研究，总结成功的做法和经验，积极探索，大胆创新，以制度建设为抓手，以信息化建设为支撑，着力构建社区矫正工作新机制，努力提高社区矫正工作水平。

一、探索以重点对象的确定和管理为核心，实行分类管理，推进日常管理工作规范化

当前，温州市社区服刑人员已超过7000人，每年新入矫对象超过3000人，社区矫正任务繁重，而基层社区矫正工作人员严重不足 (司法所行政编制工作人员不足300人)，工作力量、技术力量薄弱，如何在现有基础上，实现基层社区矫正力量的科学配备，达到工作成效的最大化，是一大难题。对此，温州市司法局根据《社区矫正实施办法》精神，组织开展了认真的调研，定思路、定办法、定标准、定措施，建立和完善了分类管理制度，提升了科学管理能力。

(一)找准社区矫正的工作方向。工作任务繁重和工作力量薄弱之间的矛盾，将是社区矫正工作今后一个长期的矛盾。在人员力量一时无法大量增加的情况下，将现有有限的力量用于重要环节、重点人群，是做好社区矫正工作的关键。近年来，温州市司法局经过充分调研、详细论证，提出了将主要力量用于重点对象管理这一社区矫正工作新思路，明确了社区矫正工作实行分类管理分类考核的要求和目标，为在当前条件下开展好社区矫正工作明确了方向。

(二)明确社区矫正的工作重点。实行分类管理，关键在于重点对象的科学确定和有效管理。社区服刑人员数量庞大，犯罪类型、个性特点不一，如何在纷繁复杂的条件下，准确确定出重点对象，是难点，也是实行分类管理的关键。为此，温州市司法局认真总结社区矫正日常管理经验，在做好对社区服刑人员犯罪原因、犯罪类型、危害程度、悔罪表现、身体状况、生活条件和家庭及社会关系等情况以及再犯罪数据进行详细分析的基础上，充分借鉴公安等部门对高危人群的管理经验，理清分类标准，制定出台了《温州市社区服刑人员分类管理办法 (试行)》，将社区服刑人员分为严管类、普管类、宽管类 (包括二级宽管、一级宽管)等三个基本类别和一个特殊类进行管理，明确将7类对象确定为严管类进行管理，结合对象个体实际将9类对象确定为严管或普管类进行管理，从而使对严管、普管的分类和管理更加科学，更具操作性。

在科学分类的基础上，针对各类别的社区服刑人员，严格按照法律法规规定，从日常报到、电话报到、学习劳动、走访了解等方面进行了明确的要求，并结合请销假管理、手机定位等措施，对重点对象实行严管、严防、严控。对宽管对象，实行“明松暗紧”的管理模式，在减少日常报到频率的同时，增加了电话报到要求，规定一定时期 (不长于半个月一次)内通过固定电话向司法所报到，将社区服刑人员活动范围固定在辖区内，既体现了“宽”的特点，又达到了管理的要求，提升了管理效率。

(三)实现社区矫正预期管理目标。近年来，温州市探索开展了社区服刑人员分类管理比例的确定，按照10%、20%和70%左右的比例，确定了严管、普管、宽管类社区服刑人员 (也就是严管、普管等重点管理对象控制在30%左右，宽管对象控制在70%左右)。同时，以考核倒逼管理:在全市年度总的社区服刑人员再犯罪率不变的前提下，改变社区服刑人员再犯罪率统一计算的做法，实行分类管理分类考核，放宽严管、普管对象的再犯罪考核指标，大力收紧宽管对象的再犯罪考核指标，严管、普管、宽管对象的再犯罪率指标为10:4:1，引导基层按照倒3:7的比例分配社区矫正工作力量，将工作力量、管控措施向严管、普管对象倾斜，即引导基层将70%的力量，用于管理30%的严管、普管对象，将30%的力量，用于管理70%的宽管对象，实行基层工作力量的科学配备，努力降低再犯罪率和脱漏管率。

(四)突出社区矫正工作要求。实行分类管理分类考核，重点在于落实。为做好全市社区矫正工作，采取了项目化管理、区别化对待、多样化检查等措施，以全面抓好工作落实，提升工作成效。一是实行项目化管理。实现项目化、精细化管理和考核，将社区服刑人员管控维稳工作列为市、县两级司法行政系统年度重点项目，明确具体措施、具体指标，实行量化管理，使社区矫正工作成为全市司法行政工作的重中之重，确保领导重视到位、工作投入到位、管理措施到位。二是进行区别化对待。管控要求和考核要求正反互补。对社区服刑人员的管控要求，从严管、普管到宽管逐级递减，对于重点对象，实行重点检查，主要检查对象的筛选和甄别是否科学有效，管理措施是否落实到位;对于宽管对象，实行一般检查，主要检查对宽管对象活动和思想情况的掌握上。而对于考核要求，则从严管、普管到宽管逐级递增，除再犯罪率体现这一要求外，对于超出考核指标的扣分，一样体现这个要求，宽管对象再犯罪率超出指标的，从严扣分。这样设置，目的在于以考核倒逼工作落实，促进基层工作人员更好地了解社区服刑人员真实情况，切实将重点对象筛选好，管理好。三是开展多样化检查。以突击点验、实地检查、电话抽查、执法检查、年终考核相结合的形式，重点抓好严管、普管对象筛选及管控措施落实情况，抓好对违法、违规、违纪社区服刑人员的处置情况的监督检查，并组织情况通报，督促基层抓好年度社区矫正各项工作的全面落实。

二、探索以规范基层执法行为为目的，制定办案标准，积极推进执法能力建设

社区矫正执法环节涉及入矫、解矫、请销假、禁止令执行、迁居、司法奖惩等各个环节，相对于其他执法内容，唯有违规违纪及减刑 (假释)案件的办理，涵盖社区矫正执法各方面内容，是日常执法办案中的重点和难点，也是基层社区矫正工作人员最欠缺、最需要掌握的内容。具体到该类案件，分析办案中的各个流程，调查取证和程序性要求又是检验一个案件执法质量的主要评判标准，是案件办理中的关键点。据此，温州市司法局在认真调研和讨论的基础上，制定出台了《温州市办理社区服刑人员违规违纪及减刑案件的规范 (试行)》(下称《规范》)，《规范》在以下几方面进行了详细的规定:

(一)主要内容。该《规范》共33条，分总则、办理流程、调查取证、送达执行、组卷归档和附则六个部分。在口头警告、书面警告、提请治安处罚、提请撤销缓刑、提请撤销假释、提请收监执行和提请减刑案件等方面做了具体规定，对涉及办理程序、组卷归档等环节提出明确要求，形成了案件办理的封闭式流程。

(二)主要流程。一是明确成立办案小组。该类案件的办理，都与社区服刑人员的日常管理严格程度和人身自由有关，需经得起合法性检验。为此， 《规范》要求，办理该类案件，要成立由2名以上司法行政执法人员组成的办案小组，并要求办案人员原则上应相对固定，使得案件办理更加严谨。二是突出调查取证的重要性。执法案件办理的质量高低、成功与否，关键在于调查取证，在于调查取证是否合法、程序是否到位、是否能形成证据链、证据指向是否唯一。《规范》根据社区矫正执法实际，对可能需要调取的物证、书证、证人证言、被害人的陈诉、社区服刑人员的陈述与辩解等证据的固定工作进行了明确规定。对于物证，要求收集调取原物，或拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像并附说明;对于书证，要求加盖单位公章或由提供人签名、捺指印;对于证人证言、被害人的陈诉、社区服刑人员的陈述与辩解，主要通过询问和辨认的形式固定证据。针对社区矫正调查取证重点中的重点，《规范》共用了12条规定，对询问和辨认的要求、笔录制作的具体细节作了详细的规定。三是规定送达执行的方式。送达执行分为直接送达、留置送达和邮寄送达。根据相关规定，确定了法律文书送达后的执行要求和被决定收监执行社区服刑人员在逃后的处理要求。四是对组卷归档提出要求。按照社区矫正档案组卷要求和具体案件办理实际，明确了市、县司法局和司法所具体组卷归档内容和要求，确保了案件办理过程中形成的各类文书、资料能够按照档案管理要求及时入档保存。

(三)主要特点。一是明确了办案流程。针对不同案件，具体规定了工作流程、办理程序和要求，详细规定了提交的案卷中所应包含的具体材料，方便基层操作。二是细化了处罚内容。在社区矫正日常执法中，对轻微违反日常监督管理规定 (如不按规定参加教育学习、社区服务等活动)，法律规定“经教育仍不改正的”可以予以警告，但在实际操作中，教育工作一般口头进行，证据很难固定。为此，《规范》大胆突破，对《社区矫正实施办法》第二十三条进行细化，增加“口头警告”和责令其具结悔过等形式进行处罚，并且将“口头警告”书面化，通过对社区服刑人员的轻微违规行为及时介入谈话教育，责令其具结悔过等形式进行纠正，提升其遵纪守规意识，同时以笔录形式对其轻微违规行为进行证据固定，对于仍不改正的，及时予以处理，有效解决了法律法规规定的“经教育仍不改正的”取证问题。三是新增办案规定。要求通过出具结案报告，一方面将案件的基本情况、查处经过、证据情况、法律依据和处理意见等内容以结案报告的形式抄送给相关部门，便于下一步办理案件时全面、准确了解案情。另一方面通过结案报告形式，促使办案人员对案件进行有针对性的回顾总结，有利于办案人员发现案件办理过程中存在的问题，提高办案水平。四是强化办案责任意识。要求在询问笔录末页尾部，由询问人、记录人手写签名，做到责任到人，进一步固定案件证据。五是统一询问笔录，增加送达回证文书。明确询问笔录首页需要记录的具体事项和末页需要记录的具体内容，以及送达回证需要记录的有关事项，通过内容和形式的统一，进一步规范了社区矫正办案工作。

三、探索以规范信息化建设为突破口，强化工作落实，着力构建社区矫正执法管理新机制

把日常管理、执法的相关制度具体落实到日常工作，是做好社区矫正工作的关键。但日常管理、执法工作量巨大，依靠传统手段，无法一一监督，为此，温州市以信息化管理为突破口，借助信息化技术，强力推进社区矫正执法管理体系的落实，实现了社区矫正工作的“四化”建设。

(一)实现了日常管理电子化。在关键环节引入指纹+面部识别报到等系统，通过指纹+面部识别双重认证机制，实现日常报到、学习劳动等工作的电子化管理，所有数据实行系统提示、系统管理、系统判定，如日常报到中未按要求报到的，系统将自动向工作人员、社区服刑人员发出警示、自动判定违规情节、自动提示工作人员需要采取的措施，减少人工输入和人工干预，确保了法律规定的各项要求落到实处。

(二)实现了日常监管动态化。推广定位手机，建立声纹识别比对系统，定位手机逐步从严管、普管向宽管对象配备，同时，严格定位手机管理制度，对于违反管理规定，人机分离，恶意关机、欠费的，由系统提示进行打击处理，提高管控成效。建立电话报到系统，对社区服刑人员电话报到时间、内容进行全程记录，全程录音，有效强化对社区服刑人员的日常管理。

(三)实现了执法审批网络化。理清社区矫正日常工作环节，强化内部监督，设置法制部门审核把关环节，从审前调查、入矫、请销假、违规违纪处理，到解除矫正的所有执法活动，实行网上审核审批，实行阳光执法、公开审批，提高执法的规范化。

(四)实现了质量考核一体化。对所有执法管理的信息输入质量 (如社区服刑人员信息录入质量、案件录入质量)、日常工作的管理质量 (如日常报到、电话报到、学习劳动等)、社区矫正的执法质量 (如审前社会调查、违规违纪处理等)，市、县两级分级进行考核评定，强化日常监督，提高社区矫正日常工作质量。

温州市司法局在社区矫正执法管理工作中进行的有益探索，实现了规范执法与阳光管理的有机结合，有力推动了社区矫正工作的规范化发展。