加强河湖岸线管理 保障防洪工程安全

徐新华

（淮河水利委员会建设与管理处 蚌埠 233001）

加强河湖岸线管理 保障防洪工程安全

徐新华

（淮河水利委员会建设与管理处 蚌埠 233001）

通过对岸线利用及管理形势和现状问题分析，进一步阐述河湖岸线利用管理规划“四区两线”的重要意义，重点分析“四区两线”对目前河道开发利用及管理的指导和控制作用，优化岸线资源配置，避免重复、盲目投资建设，集中开发与重点整治建设结合，创新管理理念，打造城市人水和谐环境，让流域综合规划成为流域经济发展的倍增器，保证防洪工程安全，为流域经济发展提供良好的水环境。

岸线 利用 管理 防洪

岸线是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周边为加强岸线资源的保护和合理开发而划定的管理控制线。随着经济社会的不断发展和城市化进程的加快，江河、湖泊开发活动和临水建筑物日益增多，河湖泊岸线利用程度提高，建设项目对岸线资源的利用和管理提出更高的要求。在长江中下游、珠江三角洲等经济发达地区及淮河中下游城市河段，岸线开发利用程度普遍较高，港口码头、桥梁、取排水口、临河城市景观等项目密集。如珠江三角洲地区20世纪80年代初期有主要桥梁约60多座，至2000年已发展到200多座。淮河中游地区80年代仅有6座大桥，至2012年已建20座大桥，2座拦河闸，正在建设的有4座大桥。据预测，至2020年七大流域重点河段岸线利用长度将由现状的2430km增加到3188km，总计新增岸线利用长度758km，新增幅达到31.2%，经济发达的长江流域与珠江流域岸线利用增幅尤其明显。

涉河建筑物的大量增加和岸线的无序开发，再加上部分河段的人为设障等现象，显著影响河道行洪，降低河道泄洪能力，对防洪工程安全有不利影响，防洪形势不容乐观。一些桥梁多建在河道的狭窄处，河道行洪断面不断束窄，壅水影响明显，蓄泄关系变化突出，岸线、滩地的过量开发，对河势变化、供水、水生态环境有较大影响。因此，必须制定有效的控制管理措施，应对日益增长的岸线利用需求，落实岸线管理专项规划，规范岸线的开发利用和管理。

一、淮河流域岸线利用管理现状及问题

1.岸线利用管理体制不顺，缺乏有效的协调机制

岸线开发利用和管理涉及水利、国土、交通、航运、海事、市政、环保等多部门，受部门保护和行业利益驱动等影响，各部门都出台了相应的法律、法规，但存在着主次不分、权限不明、范围不清、权责不一、管理交叉、相互重叠、推诿扯皮等现象；管理法规、管理权限重叠，权责不对应，水行政主管部门作为统一管理河道的主管机关理应统筹岸线的使用与管理，事实却是由借水行舟的交通、航运部门对岸线进行许可管理，难以对防洪、供水、航运、水生态、环境保护等功能缺乏统筹和协调。由于流域管理和行政区域管理之间、部门间和行业间缺乏有效的沟通、协调机制，导致政出多头，各自为政，难以形成合力，管理效率低下。

2.岸线开发利用缺乏整体规划和有效管理

岸线开发利用多强调局部利益，不能统筹上下游、左右岸关系，缺乏统一规划及有效管理，主管部门各自为政，乱占滥用问题突出；个别项目挤占规划保留区或防洪工程用地，改变河势，影响防洪安全；一些河段取水口、排水口、港口码头犬牙交错，既相互影响，也不能发挥岸线功能，或造成岸线资源浪费；一些临水城市以经济发展为由，随意围垦河湖、占用河滩地，人水争地矛盾突出。岸线利用无功能分区，影响河湖水质，对后续项目建设产生功能性影响。

3.岸线开发利用不注意与防洪规划的协调，影响防洪工程安全

据统计，我国约有700多座临河城市，其中70座较大城市有防洪任务，由于多年未遭遇大洪水威胁，一些城市防洪意识淡漠，河道堤防的管理范围、临水控制线、外缘控制线长期得不到划定，随意占用河道、围垦河湖的现象时有发生，个别地方切堤建房，甚至直接在河道滩地进行房地产开发，不仅影响河道行洪，自身的安全也难以保障。在河道滩地内弃置或存放固体污染物，设置多种堆场，影响河道行洪，污染河水水质。

4.岸线利用效率低，资源配置不合理

部分项目从各自需求出发，缺乏与国民经济发展及其他相关行业规划的协调，常以单一功能进行岸线开发利用，造成岸线资源配置不够合理，存在多占少用和重复建设现象，岸线资源总体利用效率不高，不能充分发挥岸线资源的效能，造成岸线资源的浪费。部分河段建设项目过于集中，导致河道壅水相互叠加，其累加效应已影响到防洪安全和河势稳定。岸线利用配置不合理，部分小型工程大量占用岸线资源，把深水泊位按浅水泊位利用，或中小型码头占用较长的岸线，造成岸线资源浪费，一些先期建设的码头因管理等问题无力经营形成阻水障碍；一些省际边界河道，未能处理好上下游、左右岸之间的关系，各自为政，盲目竞相开发利用，挤占河道；河道、岸线滩地多用于经济开发，较少考虑水景观、水生态、水文化等公益性功能。

5.岸线利用项目的影响及补救措施研究滞后，不利于规范管理

岸线开发利用有助于经济发展，同时也压缩河道行洪断面，占用河道堤防管理和保护范围，影响河道行洪和河势稳定，对水生态环境也有一定影响。受多方面影响，目前就建设项目对河道行洪和河势稳定的影响，只注重单个项目影响，对多个项目的累加效应及影响机理研究不够，对项目建设前后河道冲刷、淤积和行洪能力的影响计算方法需进一步研究验证，对可能采取的补救、补偿措施效果，需进一步观察评价。与此同时，有关管理法规也相对滞后，对建设项目需采取的补救、补偿措施无权威的法规和技术规范依据。

二、淮河流域岸线利用管理规划主要内容及重要意义

2007年3 月，水利部《关于开展河道（湖泊）岸线利用管理规划工作的通知》（水利部水建管〔2007〕67号），在全国范围内启动了河道（湖泊）岸线利用管理专项规划，2013年3月，国务院批复了《淮河流域综合规划（2012-2030年）》，《淮河流域河道（湖泊）岸线利用管理专项规划》作为流域综合规划的一部分成为岸线利用管理的重要技术依据，对淮河流域规范岸线利用和管理有重要指导意义。

《淮河流域河道（湖泊）岸线利用管理专项规划》进一步明确了流域岸线利用管理，在外缘控制线和临水控制线之间的带状区域即为岸线，任何进入外缘控制线以内岸线区域的开发利用行为都必须符合岸线功能区划的规定及管理要求，且原则上不得逾越临水控制线，建设项目开发利用必须服从岸线控制线和岸线功能分区。岸线控制线是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周边为加强岸线资源的保护和合理开发而划定的管理控制线，岸线控制线分为临水控制线和外缘控制线。

临水控制线是指为稳定河势、保障河道行洪畅通和维护河流健康生命的基本要求，在河岸的临水一侧顺水流方向或湖泊沿岸周边临水一侧划定的管理控制线。

外缘控制线是岸线资源保护和管理的外缘边界线，一般以河（湖）堤防工程背水侧管理和保护范围的外边线作为外缘控制线，对无堤段河道以设计洪水位与岸边的交界线作为外缘控制线。

岸线功能区是根据岸线资源的自然和经济社会功能属性以及不同的要求，将岸线资源划分为不同类型的区段。岸线功能区界线与岸线控制线垂向或斜向相交。岸线功能区分为岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区四类。

岸线保护区是指对流域防洪安全、水资源保护、水生态保护、珍稀濒危物种保护及独特的自然人文景观保护等至关重要而禁止开发利用的岸线区。一般情况下是国家和省级保护区（自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园自然文化遗产等）、重要水源地等所在的河段，或因岸线开发利用对防洪和生态保护有重要影响的岸线区。

岸线保留区是指规划期内暂时不开发利用或者尚不具备开发利用条件的岸线区。对河道尚处于演变过程中，河势不稳、河槽冲淤变化明显、主流摆动频繁的河段，或有一定的生态保护或特定功能要求的岸线。

岸线控制利用区是指因开发利用岸线资源对防洪安全、河流生态保护存在一定风险，或开发利用程度已较高，进一步开发利用对防洪、供水和河流生态安全造成等一定影响，而需要控制开发利用程度的岸线区段。岸线控制利用区要加强对开发利用活动的指导和管理，有控制、有条件地合理适度开发。

岸线开发利用区是指河势基本稳定，无特殊生态保护要求或特定功能要求，岸线开发利用活动对河势稳定、防洪安全、供水安全及河流健康影响较小的岸线区，应按保障防洪安全、维护河流健康和支撑经济社会发展的要求，有计划、合理地开发利用。

三、河湖岸线利用管理的建议及对策

1.理顺河湖岸线管理体制与机制

河湖岸线应由有管辖权的河道主管机关统一管理，其他部门只能配合，避免政出多头。岸线开发利用直接影响河道行洪、河势稳定和河道安全管理，其开发利用与保护，应由流域管理机构按流域统一管理与行政区域管理相结合的原则统一规划和管理，交通、航运主管部门可负责航道水面的日常巡查，航运主管部门整治航道和水利主管部门整治河道应相互征求对方意见，不得影响河道行洪和河势稳定和河道管理。交通、航运以及其他部门凡占用河道岸线开发利用项目，其工程建设方案应编制防洪评价报告，按水行政许可程序将工程建设方案报经有管辖权的流域机构或水行政主管部门审查同意，工程施工应按《防洪法》要求，由河道主管机关对工程的位置和界限进行核准，施工过程中，实施施工监督，并对防洪影响处理工程进行验收。

2.开发与保护并重，严格分区管理

城市人民政府应组织水行政主管部门应组织编制本辖区内河道、湖泊保护规划并监督实施，勘定范围，按规范开展河道、湖泊巡查，工程占用河道、湖泊水域及行洪断面的应予以补救或补偿，保障防洪工程安全。依法加强河湖管理，严禁围垦河湖和人为设障，违法圈围应限期逐步清退。在河湖管理范围内建设各类桥梁、码头等建筑物，应对项目累加效应进行分析，制定补救、补偿措施，尽可能消除不利影响。开展水生态保护与修复试点工作，促进水生态系统良性循环。

3.岸线开发利用项目应注意与流域总体规划和防洪规划相协调

临河城市人民政府或规划主管部门编制城市总体规划时应征求有管辖权的流域管理机构意见，其中涉及河道岸线利用建设项目应按《防洪法》的规定履行水行政许可审查程序。

4.优化资源配置，合理利用岸线资源

城市总体规划中应注意涉河建设项目功能分区，与岸线利用管理规划功能区相一致，同时避免建设项目超过临水控制线和功能分区上相矛盾；岸线利用中应注意规模开发，集中使用和规划，避免岸线“深水浅用、长线短用”，影响城市水景观和河道行洪能力；综合配置城市多种资源，避免资源空置，经济开发与防洪安全并重；对岸线有偿使用制度深入研究，探讨通过经济手段调节配置岸线资源的可靠性。

5.加强涉河建设项目管理基础研究，完善管理法规和技术规范

目前涉河建设项目防洪评价多针对单个项目，没有对整个区域河段的建设项目造成的累积不利影响进行总体评价，有关部门应积极组织对岸线开发利用程度高的河段进行总体评价和研究，探讨影响规律。对涉河建设项目较集中的河段、重要险工及河势不稳定区域，可设置必要的观测设施，对工程实施前后河道行洪能力及河势变化进行研究性观测，对防洪影响处理工程补救措施进行验证研究，对计算分析方法进行验证分析；建立涉河建设项目技术审查标准，规划涉河建设项目许可和审查等。建立淮河流域岸线利用建设项目管理数据库，对各类岸线利用项目的工程特性及影响进行跟踪统计分析