淮河流域经济发展态势及综合治理

水利部淮河水利委员会副主任 顾 洪

淮河流域经济发展态势及综合治理

水利部淮河水利委员会副主任 顾 洪

淮河，蜿蜒千里，横贯中原腹地，绵延至黄海之滨，古代与江、河、济齐名，并称“四渎”。淮河流域地域广阔，气候适宜，土地肥沃，物产丰富，人杰地灵，是中华文明发祥地之一，在中国数千年文明发展史上始终占有极其重要的位置，素有“江淮熟，天下足”的美誉。当今淮河流域在我国经济社会发展全局中仍然占有十分重要的地位。新中国成立后，在历次流域综合规划指导下，按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，经过60余年持续治理，淮河流域水利建设取得了巨大成就，初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等流域水资源综合利用体系。随着流域经济社会快速发展和国家东部率先、中部崛起、中原经济区等国家战略的实施，淮河流域已经进入加快发展的重要时期，同时流域水资源状况、工程条件发生了较大变化，流域治理与开发面临新的形势和任务。

一、流域经济社会发展态势的基本认识

（一）淮河流域承载我国人口和经济活动的地位将更加重要

淮河流域地势平坦，大部分为平原地区，自然、气候适宜于人类生存，具有良好耕作和城市建设条件，适宜承载较多的人口和经济活动。流域总人口约1.7亿人、耕地1.9亿亩、GDP1.73万亿元，分别占全国的13%、11.7%、8.1%，城镇化率为33.3%。从未来的发展看，淮河流域的煤炭资源丰富，现代工业基础比较好，区位优势明显，吸引产业转移的条件较为优越，经济发展的资源约束较小，发展的潜力和空间大，淮河流域在承载我国人口和经济活动的地位将愈加重要。

（二）淮河流域粮食生产对保障国家粮食安全具有战略意义

我国人均耕地面积少，且呈逐年减少趋势，人地矛盾日益尖锐。按照《国家粮食安全中长期规划纲要》，到2020年我国粮食需求总量将达到5725亿kg，粮食供需将长期处于紧平衡状态。淮河流域是我国重要的粮食产区和商品粮生产基地，是《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》确定的粮食产能建设重点核心区，承担着新增329亿斤粮食产能的建设任务，占全国的32.9%，稳定和提高淮河流域粮食生产对国家粮食安全有着非常重要的意义。

（三）淮河流域仍将是国家能源安全的重要支撑

淮河流域煤炭资源丰富，全流域煤炭的探明储量约为700亿t，煤炭质地优良，分布集中、埋深较浅，易于大规模开采。全流域煤炭产量3.5亿t，约占全国煤炭总产量的16.4%，未来流域煤炭产量将适度扩大。流域内火电装机容量约5000万kW，且发展趋势不断加快。淮河流域接近主要的能源消费区域，输送距离短。淮河流域作为国家重要的能源基地，未来仍将为保障国家能源安全发挥重要支撑作用。

（四）淮河流域是国家重要的交通枢纽区域

淮河流域位于中原腹地，交通运输比较发达，是我国沟通南北、连接东西的交通枢纽区域。目前流域内交通干线密布，由京沪、京九、京广、陇海以及新石、新长、宁西等铁路，构成了覆盖全流域的铁路网络，京沪等高速铁路建成通车。公路网密集，分布有京沪、京珠、沪蓉、连霍、山深、同三、京台等高速公路，是国家重要的交通走廊。京杭大运河、淮河干流是国家重要的水上运输通道。流域内郑州、阜阳、蚌埠、徐州、连云港、济宁、菏泽等中心城市是国家重要的交通枢纽，具有很强的辐射作用。

（五）淮河流域将成为我国新兴的现代制造业基地

淮河流域与长三角、山东半岛相连，有较为丰富的农副产品资源、矿产资源、水土资源；劳动力充足，成本比较低；科技创新方面有一定的基础，较易获得技术和产业的转移，产生规模和集聚效应，具有发展现代制造业的良好条件。综合流域内资源优势、区位优势以及产业基础和发展趋势，淮河流域将成为我国新兴的现代制造业基地。

二、流域经济社会发展与水利的关系

（一）不同时期经济社会发展对水利需求的演变

据“水利发展阶段研究”成果，将社会公众对水利发展的需求划分为三种类型，通过分析我国宏观国情演变和水利发展需求变迁，对中国水利发展需求阶段性变迁划分为五个时期。

对水利需求的三种类型分为初级层次的“安全性需求”、中级层次的“经济性需求”和高级层次的“舒适性需求”。第一类“安全性需求”，是比较基本的生存性需求，特别是维护生命和财产安全的需要（如防灾减灾、饮水、灌溉用水等）；第二类“经济性需求”，是一种发展性需求，主要指经济增长对水利发展提出的支撑性需求（供水、水电、水运等）;第三类“舒适性需求”，是一种享受型需求，是在安全性需求得到较高程度保障以及经济性需求得到一定程度满足的基础上，社会由于对更高生活品质的追求而对水利发展提出的需求（水系景观、水休闲娱乐、高品质用水等）。水环境保护和水生态修复则是安全性需求和舒适性需求兼而有之。

1949～2050 年需求变迁的五个时期。第一时期（1949-1977年）是安全性需求占据主导地位的时期，以防洪和灌溉为代表的安全性需求是这一阶段水利发展的主要需求。第二时期（1978-1997年）是安全性需求继续增长、经济性需求快速增长的时期，这一时期对防洪减灾、农业灌溉和农村饮水安全等方面的安全性需求仍然很高，同时伴随着快速的经济增长，经济性需求快速增长。第三时期（1998-2010年）是安全性需求和经济性需求并重的时期。这一时期的经济性需求快速增长，安全性需求和经济性需求并重，同时舒适性需求开始涌现。第四时期（2011-2030年）是安全性需求、经济性需求和舒适性需求均持续增长的时期，这一时期用水需求仍将继续增长，水生态安全等舒适性需求将迅速提高。第五时期（2031-2050年）是舒适性需求快速增长的时期。这个时期防洪减灾等安全性需求基本得到较好满足，经济性需求将趋于稳定，水利发展的舒适性需求将会快速增长成为主要的的新增需求。

2.淮河流域水利发展需求的变迁和主要表现

回顾新中国60余年的治淮历程，“水利发展阶段研究”成果中提出的有关需求的变迁的阶段划分在淮河流域有较强的适应性。

从新中国成立之初开始，淮河流域相继经历1950年、1952年、1954年、1957年以及1968年流域性或区域性洪涝严重的年份，防洪除涝保安问题突出，同时为解决吃饭问题急需发展农业灌溉，因此解决洪涝旱问题成为20世纪80年代以前淮河流域水利发展的紧迫而首要的问题。

20世纪80年代以来，流域经济快速发展，期间虽然对防洪减灾、农业灌溉等方面的安全性需求仍然很高，但工业需水等经济性需求快速增长，从用水结构变化看，农业用水占总用水量的比重从80年代初期的90%左右降低到2000年70%略多。同时，流域水污染问题日趋严重，进入90年代水污染事故频发，水生态迅速恶化，水环境方面安全需求重要性日益显现。

进入本世纪的前十年，淮河流域又连续发生2003年、2007年洪水，对防洪保安等安全性需求不断提高；农村饮水不安全的问题十分突出；新一轮经济快速增长以及工业化和城镇化加速推进，使工业和城镇供水需求进一步增长、水资源供需矛盾加剧，水污染事故频繁发生。同时随着一些地区居民收入从小康走向富裕，对水生态安全、水景观建设等舒适性需求开始涌现。

未来一个时期，由于自然条件的差异性和区域经济社会发展的不均衡性，三个方面的需求其迫切性在流域不同地区或许有所侧重，但总体而言，淮河流域也将和全国一样，处在安全性需求、经济性需求和舒适性需求均持续增长的时期。主要体现在以下几个方面：

保障国民经济又好又快发展。随着流域内经济社会的快速发展，经济总量将进一步扩大，工农业生产、城乡生活用水都将进一步增长。目前，淮河流域水利发展相对滞后，水资源配置格局与经济发展布局不匹配，水环境承载力与经济发展方式不协调。流域经济社会发展要求进一步加快水利发展步伐，完善水利基础设施，提升水利保障能力，强化水利对区域协调发展的重要支撑作用；同时要求切实加强水资源统一管理，实行最严格的水资源管理制度，强化水资源配置与调控手段，充分发挥水资源管理在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境上的基础性、导向性作用，促进经济发展方式的转变。

保障和改善民生。水利发展与保障和改善民生息息相关。防汛抗洪关系人民生命安危，饮水安全关系人民身心健康，水环境改善关系社会和谐与人民安居乐业。当前淮河流域防洪减灾体系尚不完善，部分地区还存在不同程度的洪水威胁；水质污染、水资源短缺及供水设施不足，局部城乡居民饮水安全得不到必要保障；部分地区水土资源过度开发利用，水生态环境遭到不同程度的破坏。保障和改善民生要求把群众需求放在更加突出的位置，努力保障人民群众生命财产安全和用水安全，人人共享水利发展成果。

增强发展协调性。淮河流域水资源分布与流域人口和耕地分布、矿产和能源资源开发等生产力布局不协调，随着淮河流域工业化和城镇化进程加快，以及产业结构和空间布局的演进，水资源需求和用水结构必然发生变化，水资源供需矛盾更加突出。增强经济发展协调性，必须强化需水管理，实施最严格的水资源管理制度，积极推进节水型社会建设，提高水资源开发利用效率，使经济社会的发展与淮河流域水资源承载能力相适应，以维系良好的生态环境；必须统筹和兼顾区域均衡发展，用好当地水，适度增加外调水，优化水资源配置，为城市群的发展和产业规划的布局提供水资源保障。

基本公共服务均等化。流域各地自然条件和经济社会发展水平差别较大，水利发展水平很不均衡，水利公共服务的能力和水平不高，覆盖面也很低，城乡公共服务存在很大的差异，影响了流域经济社会协调可持续发展。推动区域协调发展、缩小区域发展差距，要求流域水利全面协调发展，提升水利公共服务能力，既要继续推进骨干河道治理和重点工程建设，也要加强流域面上水利的发展，加快低洼易涝地区和中小河流治理，特别要着力改善农村水利条件，提高农业抗御洪涝干旱灾害能力，为农业和农村经济的发展、农民致富创造坚实的水利条件。

保障粮食安全。淮河流域是我国粮食主产区，对保障我国粮食安全具有重要作用。但是淮河流域农业灌溉设施配套不足、灌溉率不高、农田除涝标准低，严重影响淮河流域粮食生产安全。因此，为保障国家粮食安全，在保有耕地和防洪安全的基础上，需进一步加强农村水利及农田水利基础设施建设，配套完善现有灌溉面积，进一步提高农田灌溉率和排水标准，改善粮食生产条件。同时，完善水资源配置格局，加强水资源应急调配能力，提高粮食生产的用水保障程度。

三、流域水利发展面临的挑战与对策

（一）主要问题

流域防洪安全要求不断提高，防洪减灾能力相对不足。淮河上游拦蓄能力不足。淮河中游行洪不畅，行蓄洪区数量多、启用标准低、进洪频繁，加之区内人口众多，行蓄洪水时社会影响大；行洪区的防洪控制设施不足，行蓄洪区建设滞后。淮河下游洪水出路不足。平原洼地排涝标准低，涝灾损失大。沂沭泗河水系的防洪体系仍需进一步巩固和完善。

经济社会快速发展，水资源供需矛盾将持续存在。淮河流域水资源总量少，人均水资源量不足500m3，水资源的时空分布不均和变化剧烈，使水资源短缺的形势更加突出。水土资源不匹配，山丘区水资源量相对丰富，而用水需求相对较小，平原地区人均和亩均水资源量小，调蓄条件差，但用水需求大。水资源配置体系尚不完善，流域蓄水、调水、引水等水资源配置骨干工程建设滞后，水资源配置工程体系尚不完善，水资源配置能力不足。用水效率和效益不高，节水型社会建设的任务艰巨。

工业和城市化进程加速，水资源和水环境保护压力倍增。目前淮河流域污染物入河排放量仍超过水功能区限制纳污能力，超过半数河流的水质尚未达到功能区水质目标要求，特别是淮北主要支流污染还相当严重。水污染使部分水体功能下降甚至丧失，进一步加剧了淮河流域水资源短缺矛盾。淮河流域河湖径流季节性变化大，水资源开发利用程度高，河湖生态用水难以保障。水土保持综合治理进展缓慢，水土流失威胁不可低估。山洪威胁人民生命财产安全等问题还较为突出。

社会管理和公共服务理念不断更新，流域综合管理亟待加强。流域综合管理理念尚需突破，体制机制有待创新，防洪管理体系有待健全和完善；水资源管理和保护的措施尚不完备；河湖水域岸线管理和水土保持监督管理工作尚需进一步加强；应急处置工作机制尚不健全；管理基础设施薄弱，综合管理能力建设滞后。

（二）对策

为应对流域水利发展面临的问题，近年开展了淮河流域综合规划修编工作。新一轮流域综合规划以科学发展观为指导，认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和中央水利工作会议精神，强调以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，继续贯彻“蓄泄兼筹”的治淮方针，全面规划、统筹兼顾、综合治理，重视水资源的合理开发、优化配置、高效利用、全面节约和有效保护，强化政府对水利的社会管理和公共服务职能，推动水利的发展和改革，提升水利服务于经济社会发展的综合能力，以水资源的可持利用保障经济社会的可持续发展。规划突出四个方面的原则，一是坚持以人为本、人与自然和谐相处。二是坚持水利与经济社会协调发展，重视水利的保障能力和约束作用。三是坚持全面规划、突出重点，统筹流域水利的全面发展。四是坚持综合管理，提高流域水管理与服务能力。规划提出了建立适应流域经济社会发展的完善的水利体系，保障淮河流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，协调人与自然的关系，实现人水和谐，支撑流域经济社会可持续发展的总体目标。规划拟定了建立、健全和完善防洪减灾、水资源保障、水资源和水生态保护、流域综合管理“四大体系”的主要任务。

健全防洪减灾体系。进一步控制山丘区洪水，上游山丘区建设出山店、前坪等大中型水库，增加拦蓄能力；完善中游蓄泄体系和功能，调整行洪区、整治河道，扩大中等洪水通道，实施蓄滞洪区建设，开展行蓄洪区及淮河滩区的居民迁建；巩固和扩大下游泄洪能力，整治入江水道、分淮入沂，加固洪泽湖大堤，建设淮河入海水道二期工程，扩大淮河下游洪水出路，降低洪泽湖洪水位。沂沭泗河水系在既有东调南下工程格局的基础上，进一步巩固完善防洪湖泊和骨干河道防洪工程体系，扩大南下工程的行洪规模；实施沿淮、淮北地区和里下河等低洼易涝地区的综合治理；合理安排重要支流治理和中小河流治理；加强城市防洪和海堤建设。

完善水资源保障体系。建设南水北调东线、中线和引江济淮、苏北引江工程等跨流域调水工程，完善水库、湖泊、闸坝等调蓄工程和沿黄、沿江引水工程，与淮河干流共同构建淮河流域“四纵一横多点”的水资源配置和开发利用工程格局。完善沿淮湖泊洼地及沂沭河洪水资源利用工程，加快大中型灌区节水改造，在水土资源较匹配的地区适度发展灌溉面积，提高城乡供水能力，保障城乡供水安全和粮食生产安全。全面解决农村饮水安全问题，改善农业灌排条件，整治农村水环境。加强全国内河高等级航道、区域性重要航道和一般航道网建设，完善港口体系。

构建水资源和水生态保护体系。构建以淮河干流、南水北调东线输水干线及城镇集中供水水源地为重点的“两线多点”的地表水资源保护格局。严格水功能区纳污总量控制管理和入河排污口管理。在水污染严重地区采取工程措施对水污染进行综合整治。加强地下水资源保护，禁采深层承压水，压减浅层地下水开采。强化城镇集中饮用水水源地保护和管理。开展生态用水调度，重点水域实施生态保护与修复工程。加强水土流失综合治理和预防保护，防治山洪灾害。

基本建立流域综合管理体系。完善流域管理法律法规体系，完善流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制与机制，初步形成协调、有效的涉水事务管理和公共服务体系。加强防洪抗旱减灾管理、水资源管理、水资源保护管理、河湖岸线及水利工程管理、水土保持管理，建立健全应急管理体系。加强流域综合管理能力建设，开展重大问题研究。

淮河是一条极其复杂难治的河流，流域治理开发与保护是一项长期而艰巨的任务，需要我们共同携手合作，攻坚克难，让淮河早日成为一条安澜之河、清澈之河、富庶之河，造福淮河两岸人民