科学谋划 绘就流域水利发展新蓝图

水利部淮河水利委员会副主任 刘玉年

科学谋划 绘就流域水利发展新蓝图

水利部淮河水利委员会副主任 刘玉年

2013年3 月，国务院以国函〔2013〕35号文批复了《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（以下简称《综合规划》）。《综合规划》的批复对指导未来一个时期流域治理、开发与保护工作，切实保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，全面提升水利服务经济社会的能力具有十分重要的意义。

一、规划编制的背景

淮河流域跨河南、安徽、江苏、山东、湖北五省，耕地面积占全国的12%，人口占全国的13%，粮食产量约占全国的1/6，是我国重要的粮食、能源和制造业基地，在我国经济发展中具有十分重要的地位。新中国成立以来，党和政府高度重视淮河治理工作，先后编制了四轮流域综合规划。经过60余年持续治理，淮河流域初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾兴利能力得到显著提高，在保障防洪安全和粮食安全、促进能源开发利用、推进工农业生产、提高人民生活水平等方面，充分显示出水利的基础地位和命脉作用。

淮河流域地处南北气候过渡带，气候复杂多变，人口密集，土地开发利用程度高，加之历史上受黄河长期夺淮的影响，洪涝旱灾害严重，防洪除涝与水资源利用等方面的关系十分复杂。特殊的地理气候因素、复杂的河流水系特征和特定的社会历史条件，决定了淮河治理的长期性、艰巨性和复杂性。近年来，随着流域经济社会的快速发展，流域治理与开发面临许多新情况、新挑战，一是随着东部率先发展、中部崛起国家战略及江苏沿海地区、中原经济区等区域发展规划的实施，淮河流域将进入加快发展的重要时期，未来将是我国承载人口和经济活动的重要地区，在保障国家粮食安全、支撑国家能源安全、实施国家交通安全战略等方面的作用和地位愈加显现，对流域水利发展提出了新的要求。二是随着流域防洪安全要求不断提高，防洪能力相对偏低。淮河上游拦蓄能力不足，淮河中游行洪不畅、行蓄洪区问题突出，淮河下游出路不足，平原洼地排涝标准低，涝灾损失大。三是随着城市化、工业化和农业现代化深入发展，水资源供需矛盾十分突出，水土资源不匹配，水资源配置体系不完善。四是水污染形势依然严峻，污染物入河排放量仍超过水功能区限制纳污能力，河湖生态用水难以保障，水土流失威胁仍较严重。五是社会管理与公共服务要求不断提高，流域综合管理有待加强。

为此，根据国务院要求和水利部部署，2007年起，淮委组织流域内湖北、河南、安徽、江苏、山东五省开展了淮河流域综合规划修编工作。经过历时七年的广泛调研、深入论证和多层次讨论、修改与协调，终获国务院批复，成为今后一个时期流域治理、开发与保护的纲领性文件。

二、规划指导思想、原则和目标

（一）指导思想

《综合规划》以科学发展观为统领，紧紧围绕全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的宏伟目标，按照建立资源节约型、环境友好型社会的总体要求，认真贯彻落实《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》、中央水利工作会议精神和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，坚持“蓄泄兼筹”的治淮方针，全面规划、统筹兼顾、综合治理，重视水资源的合理开发、优化配置、高效利用、全面节约、有效保护和科学管理，不断完善流域防洪除涝减灾、水资源配置和综合利用、水资源和水生态保护、流域综合管理等四大体系，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

（二）基本原则

《综合规划》坚持以人为本、人与自然和谐，优先解决人民群众最关心、最直接、最现实的防洪安全、饮水安全等问题，妥善处理开发与保护的关系，保障水资源可持续利用；坚持水利与经济社会协调发展，统筹考虑各地区、各行业对水利发展的需求，合理配置水资源，最大限度发挥水资源综合利用功能；坚持统筹兼顾、突出重点，以防洪除涝和水资源开发利用、节约与保护为重点，提高流域防洪除涝减灾、水资源保障、水资源和水生态保护能力，促进经济社会可持续发展；坚持改革创新、综合管理，加强政策、法规和管理制度建设，强化水利的社会管理和公共服务职能，提升流域管理能力和水平。

（三）规划目标

到2020年，建成较为完善的防洪除涝减灾体系，进一步控制山丘区洪水，完善中游蓄泄体系和功能，巩固和扩大下游泄洪能力，淮河干流中游淮北大堤、洪泽湖大堤和沂沭泗河中下游地区主要防洪保护区防洪标准达到国家规定的要求；防御100年一遇洪水时洪泽湖水位有效降低；行蓄洪区能够安全、及时、有效运用；重点平原洼地的除涝能力明显提高；重要支流得到进一步治理；重要城市、海堤防洪标准基本达到国家规定的要求。基本形成水资源配置和综合利用体系，形成较为完善的流域水资源配置格局，水资源调配能力和节水水平大为提高，城乡供水条件进一步改善，防旱抗旱综合能力明显增强，农村饮水安全问题得到解决，农业生产的水利条件有较大改善，初步建成干支衔接、通江达海、布局合理的航运网络。构建水资源和水生态保护体系，在实现限制排污总量意见要求的基础上，强化水资源合理调度，进一步提高水功能区水质达标率，集中式饮用水水源地水质全面达标，河湖水功能区主要污染物控制指标COD和NH3-N达标率提高到80%；重要河湖和湿地最小生态水量得到基本保障，水生态系统得到有效保护；农村水环境有较大改善；流域内水土流失治理程度60%以上，人为水土流失得到基本遏制。基本建立流域综合管理体系，流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制与机制协调有效，涉水事务管理能力和水平显著提高。

到2030年，建成适应流域经济社会可持续发展、维护良好水生态的整体协调的水利体系。建成完善的流域防洪除涝减灾体系，各类防洪保护区的防洪标准达到国家规定的要求，除涝能力进一步加强。建立合理开发、优化配置、全面节约、高效利用、有效保护、综合治理的水资源开发利用和保护体系，全面实现入河排污总量控制目标，基本实现河湖水功能区主要污染物控制指标达标，水土流失得到全面治理，水生态系统和生态功能恢复取得显著成效。流域水利基本实现现代化管理。

（四）控制性指标

为合理开发、高效利用和有效保护水资源，《综合规划》从用水总量、用水效率、水资源与水生态保护等方面研究提出9项流域控制指标，即流域用水总量，万元工业增加值用水量、灌溉水有效利用系数，水功能区水质达标率、主要污染物限制排污总量意见、重要河流控制断面最小生态流量、重要河流控制断面水质、重要湖泊最低生态水位、重要湖泊水质。到2030年，流域用水总量控制在641.6亿m3以内；万元工业增加值用水量降低到35m3以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.61以上；基本实现水功能区COD和NH3-N达标，重要河流控制断面和重要湖泊水质达Ⅲ类标准。

三、规划确定的主要任务

《综合规划》紧紧围绕健全防洪除涝减灾体系、完善水资源保障体系、构建水资源和水生态保护体系、基本建立流域综合管理体系等四大体系，提出今后一段时期主要任务。

（一）防洪除涝减灾

围绕健全防洪除涝减灾体系，上游山丘区建设出山店、前坪等大型水库，增加拦蓄能力。淮河中游调整行蓄洪区、整治河道，扩大中等洪水通道，实施蓄滞洪区建设，开展行蓄洪区及淮河滩区的居民迁建。整治入江水道、分淮入沂，加固洪泽湖大堤，建设淮河入海水道二期工程，扩大淮河下游洪水出路，降低洪泽湖洪水位。沂沭泗河水系在既有洪水东调南下工程格局的基础上，进一步巩固完善防洪湖泊和骨干河道防洪工程体系，扩大南下工程的行洪规模。实施沿淮、淮北平原和里下河等低洼易涝地区的综合治理；合理安排重要支流治理和中小河流治理；加强城市防洪和海堤建设。

（二）水资源配置和开发利用

以流域水资源开发利用现状为基础，建设南水北调东线、中线和引江济淮、苏北引江工程等跨流域调水工程，完善水库、湖泊、闸坝等调蓄工程和沿黄、沿江引水工程，与淮河干流共同构建淮河流域“四纵一横多点”的水资源配置和开发利用工程格局，完善沿淮湖泊洼地及沂沭河洪水资源利用工程，提高城乡供水能力，保障城乡供水安全和粮食生产安全。全面加强节水型社会建设；加强防旱抗旱能力建设。

（三）水资源保护

按照水功能区限制纳污红线的要求，构建以淮河干流、南水北调东线输水干线及城镇集中供水水源地为重点的“两线多点”的地表水资源保护格局；以淮北地区和沿海地区为重点，加强地下水资源保护。严格水功能区纳污总量控制管理和入河排污口管理，在水污染严重地区采取工程措施进行综合整治；强化城镇集中式饮用水水源地保护和管理，实施水源地污染综合整治、水源地隔离防护等安全保障工程；优化水资源配置，逐步开展生态用水调度，提高河道内生态用水保障程度，在洪泽湖等重点水域实施生态保护与修复工程；采取控制面源污染、限采和禁采地下水等措施加强地下水资源保护。

（四）水土保持

围绕构建“三山二丘二带一区”水土保持综合防护体系格局，加强植被良好区预防保护，对生态脆弱的地区实施生态修复。实施山丘区坡耕地和坡林地水土综合整治，以小流域为单元综合治理水土流失，在水库型水源地上游开展清洁型小流域建设；综合治理黄泛风沙区、废黄河故道和滨海沙土区风水复合侵蚀。采取工程和非工程措施防治山洪灾害。

（五）农村水利

基本解决农村的饮水安全问题；实施灌区的续建配套与节水改造、大型排灌泵站的更新改造等工程，完善面上农田配套排水体系，改善农业灌排条件；清淤通畅村镇周边的排水沟渠，整治农村水环境。

（六）航运

建立以“两纵两横”全国内河高等级航道、区域性重要航道等四级航道为骨干、一般航道为基础的航道网络，以及主要港口、重要港口为依托的港口体系。

（七）水力发电

结合防洪和灌溉等水利工程建设、农村电气化建设和小水电代燃料工程，合理开发水力资源，促进新农村建设。

（八）流域综合管理

逐步完善流域涉水法律法规体系，健全流域管理与行政区域管理相结合的流域综合管理体制。研究建立洪水风险管理机制，建立洪水调度方案体系、洪水管理公共服务体系，强化抗旱管理、行蓄洪区管理。实行最严格的水资源管理制度，严格用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制排污控制，加强取水许可和水资源论证，开展主要河流水量分配，加强节约用水管理和地下水开发利用管理。加强河道湖泊岸线利用管理、采砂和涉河建设项目管理，全面推进水利工程管理体制改革。建立健全水利应急管理组织体系、应急管理机制，完善预案体系。加强流域综合管理平台、综合管理支撑能力体系建设，构建与完善流域科技创新体系与平台，开展流域治理重大问题研究。

在以上八个主要方面的基础上，经过进一步梳理，确定了对完善流域水利体系、保障和支撑流域经济可持续发展具有重要作用六项重大工程。这六项重大工程是：一是淮河干流行蓄洪区调整工程，主要是结合淮河干流河道整治，对淮河干流现有行蓄洪区进行调整；二是淮河下游扩大和巩固工程，主要包括入海水道二期、入江水道整治、分淮入沂整治、洪泽湖大堤加固等工程；三是重点平原洼地治理工程，主要是对流域近6万平方千米低洼易涝地区采取工程和非工程措施进行治理，改善排涝条件，进一步提高除涝减灾能力；四是大型水库工程，规划确定修建10座大型水库，其中近期兴建出山店、前坪、庄里、江巷等大型水库；五是跨流域调水工程，主要是南水北调东线、中线以及引江济淮、苏北引江等工程；六是管理能力建设工程，主要是在现有设施基础上，建设流域综合管理、科技与基础工作平台。

四、规划实施安排意见

《综合规划》实施安排坚持远近结合、突出重点，统筹考虑防洪减灾、水资源开发利用与保护，优先安排支持和保障流域经济社会发展和人民生命财产安全的重大项目，如淮河干流行蓄洪区调整工程、淮河下游扩大和巩固工程、大型水库兴建工程等。优先安排与人民群众生活、生产密切相关的民生水利工程，如淮河蓄滞洪区安全建设及居民迁建、重点平原洼地治理工程、农村饮水安全工程、大中型灌区续建配套与节水改造等。优先安排改善重点地区水生态环境的项目，如淮河上游水土保持工程、水资源保护和配置工程等。

近期以《国务院办公厅转发国家发展改革委、水利部〈关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见〉》（国办发〔2011〕15号）确定的进一步治理淮河建设任务和中小河流治理、大中型病险水库（闸）加固、农村饮水安全、灌区配套与节水改造等流域防洪重点薄弱环节和民生水利工程为重点，兼顾水资源开发利用和保护、水土保持等工程建设，加强流域综合管理能力建设

（注：本文转载自《中国水利》2013年第13期）