长江流域片贯彻实施水工程建设规划同意书制度的实践与思考

刘联兵，沈燕舟

（水利部长江水利委员会规划计划局，430010，武汉）

为维护江河流域规划的权威性，加强对水工程建设的规划管理，保障水工程建设符合流域综合规划和防洪规划的要求，水利部依据水法、防洪法和行政许可法的相关规定，于2007年出台了《水工程建设规划同意书制度管理办法 （试行）》（水利部令第 31号，以下简称《办法》），全面实施水工程建设规划同意书制度。《办法》颁布以来，水利部长江水利委员会（以下简称长江委）严格执行规划同意书制度，统筹流域片水工程建设中各方利益关系，加强水工程建设监督管理，促进了长江流域片水利事业可持续发展。

一、制度的重要意义

1.建立规划同意书制度，是法律赋予的职责

水工程建设规划同意书制度的建立，具有充分的法律依据。我国水法规规定：①水工程建设应当符合流域综合规划。水法第十九条规定：“在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。”②水工程建设应当符合防洪规划。防洪法第十七条第二款规定：“防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。”因此，《办法》及相关实施细则的出台，是对水法、防洪法中所确立的水工程建设规划同意书制度的具体细化，维护了水法规体系的统一与完整。

2.实施规划同意书制度，是经济社会发展的现实要求

水工程是国民经济的重要基础设施，它对促进经济社会发展具有重要作用，但同时也会对江河流域治理、开发与保护产生一定影响。随着我国经济社会的发展，水工程建设力度越来越大。现实中不遵守流域（区域）规划、“跑马圈水”、无序开发水资源、未经批准擅自进行水工程建设的现象屡见不鲜，这些水工程不仅阻碍了河道行洪，而且对其他水工程开发利用和流域水资源综合利用造成了不利影响，这些问题需要从制度层面进行破解，从而建立起合理、有序开发利用流域水资源和规范水工程建设管理的新秩序。

3.贯彻规划同意书制度，是加强水利规划管理的一项重要举措

水法明确规定了全国、流域、区域三级，综合规划和专业规划两类的水利规划体系框架，江河流域规划一经批准即具法律效力。但是在当前水利规划管理中，存在着约束性、指导性、权威性不足等问题，影响了流域和区域规划的正常实施，需要通过全面落实规划同意书制度，加强对水工程建设的规划管理，保障流域（区域）规划的顺利执行。

二、贯彻实施《办法》所做的主要工作

1.制定《办法》实施细则

按照《办法》和水利部《关于明确由长江水利委员会负责审查并签署水工程建设规划同意书的河流 （河段）湖泊名录和范围（试行）的通知》要求，结合长江流域片的特点，长江委在充分征求各地方水行政主管部门和有关单位意见的基础上，于2010年制定了《水利部长江水利委员会水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）实施细则》共17条，对长江流域片水工程建设规划同意书的适用范围、受理条件、办理程序、时限要求、信息报送、责权义务等方面进行了细化，为全面执行规划同意书制度奠定了基础。

2.加大宣传贯彻力度

一是利用各类媒体资源，广泛宣传实施规划同意书制度的必要性和重要性。长江委推出了“水工程建设规划同意书制度”专题宣传栏，自2011年起，在长江水利网上连续组织了13期规划同意书制度专题知识问答活动，页面浏览量达30万人次。二是将规划同意书制度相关的法律法规、制度及管理办法和实施细则等汇编成普法宣传册。三是坚持“送法上门”。长江委在开展水政综合执法和规划同意书制度专项检查时，主动将普法书籍送给有关责任主体和管理部门。这些举措有效地扩大了该项制度的知晓面和认可程度，为制度的贯彻落实营造了良好的社会舆论氛围。

3.严格审查依法许可

长江委在事权范围内及时开展水工程建设规划同意书行政许可技术审查及签署工作。首先，专门制定了《水工程建设规划同意书》办事指南；其次，在审查过程中，高度关注水工程建设对社会公共利益及第三方水事权益的影响，召集规划、防洪、水资源管理等部门和特邀专家认真审议论证报告；最后，严格按照满足规划、综合利用要求和减小相关影响及采取可靠补救措施等规定签署规划同意书，并在意见中明确建设及运行中的具体要求和应接受监督管理的事项。据统计，2008年—2012年年底，长江流域片共受理水工程建设规划同意书申请324项。其中，已完成审查签署的305项，论证报告已上报等待审查签署的水工程建设规划同意书19项。在已经审查签署的305项水工程中，按所在流域划分，长江流域272项，澜沧江流域17项，怒江、伊洛瓦底江流域10项，雅鲁藏布江流域6项；按水工程建设类别划分，水库、水电站工程类273项，引水、供水、灌溉工程15项，水闸及堤防工程1项，河道整治工程6项；按签署的机关划分，长江委签署了61项，长江流域片内18个省（自治区、直辖市）共签署了244项。

4.加强督察管理

《办法》第十四条规定，“审查签署机关应当对其审查签署水工程建设规划同意书的水工程的建设情况进行监督管理”。为切实履行职责，长江委及时开展定期和不定期的监督检查，全面调查和掌握流域片水工程建设规划同意书制度执行情况，并以新一轮机构“三定”方案制定为契机，在规划计划局增设了规划实施监督管理处，具体负责落实规划实施监督管理职能。2012年下半年，长江委对湖南、云南、贵州、四川、重庆等5个省（直辖市）境内2008年以来新建、改建、扩建的水工程进行了规划同意书制度执行情况专项执法检查。检查工作采取实地查看工程现场、审阅工程建设和验收资料、与各级水行政主管部门及项目法人单位座谈交流等方式，在普遍调查的基础上，选择典型工程项目对照签署的规划同意书的意见和要求进行检查。此外，长江委还将规划同意书制度执行情况检查作为水政综合执法工作的重要内容之一，先后组织对洞庭湖、鄱阳湖、三峡库区、丹江口库区、汉江、岷江等地进行了实地检查，对检查中发现的问题印发了整改通知，要求责任单位落实并反馈整改结果。

5.强化信息报送

根据《办法》第十三条要求，“省级人民政府水行政主管部门应当在每年的3月1日前，向流域管理机构报送本行政区域内上一年度水工程建设规划同意书审查签署情况”。长江委及时联系长江流域片内各省（自治区、直辖市）水行政主管部门了解上一年度水工程规划同意书制度执行情况。流域片内共涉及19个省（自治区、直辖市），截至2012年年底，有18个省（自治区、直辖市）均向长江委报送了规划同意书审查签署情况，长江委将流域片的情况向水利部上报。通过逐级报送，有利于全面掌握流域片规划同意书审查签署情况，从而进一步加强监督管理。

三、实施效果及存在的问题

1.实施效果

长江委历次执法检查和调研情况表明，《办法》颁布以来，长江流域片规划同意书制度的实施效果总体良好，体现在三个方面：一是社会公众对该项制度的知晓程度不断扩大，流域各级水行政主管部门和建设项目法人单位的相关人员对制度重要性的认识不断增强，重视程度明显提高；二是签署的规划同意书较好地规范和约束了水工程建设项目责任主体的行为，在一定程度上遏制了对水资源的无序开发，基本达到了预期目的；三是通过实施规划同意书制度有效维护了水利规划的法定地位和权威性，检验了水行政主管部门依法行政的能力与水平。

案例一：景洪水电站规划同意书于2008年5月签署，是长江委审查签署的第一份规划同意书。规划同意书明确要求建设业主方确保库区思茅港及思茅经济开发区的防洪安全，满足景洪市城市供水要求，保证通航安全。2012年长江委组织的规划同意书专项执法检查证实，项目建设方华能澜沧江水电有限公司落实了规划同意书提出的要求，在思茅港及思茅经济开发区修筑了防洪堤，兴建了排涝泵站，扩建了码头泊位；兴建了取水口和输水管道，为景洪市提供15万m3/d的城市供水量；安排了电站最小下泄流量，保证水位变幅每小时不超过1m等措施保障通航安全等。

案例二：湘江长沙综合枢纽工程规划同意书于2009年9月签署。规划同意书要求研究加大枢纽泄洪能力，尽量减少对长沙市防洪的不利影响；同步实施库区堤防加高加固、护岸、排涝、浸没治理及坝下游冲刷防护等工程。2010年1月，长江委发现项目法人还没有完全落实规划同意书提出的意见，即于当年2月发函要求其按照规划同意书对工程建设、运行提出的一些具体意见逐条落实。2012年11月，长江委组织专项执法检查时了解到项目法人已较好地进行了整改。在枢纽布置上，左汊增加了一孔泄洪闸和排沙闸，右汊上游削挖矶头增加宽度，扩大了枢纽泄洪能力；编制了专项报告，正在同步实施库区堤防加高加固、护岸、排涝、浸没治理及坝下游冲刷防护等工程。

2.存在的主要问题

一是宣传贯彻力度不够。据调查反映，部分行政事业单位、施工企业和建设项目业主，尤其是一些基层的单位或个人，对该项制度的熟悉程度远不如对水资源论证、防洪影响评价和水土保持方案审批等制度。

二是规划依据较为欠缺。流域综合规划和防洪规划是水工程建设规划同意书审批的重要依据，但是目前流域规划体系尚不完善，流域内还有很多河流尚未编制流域综合规划和防洪规划；或已经编制的综合规划、防洪规划距今久远，时效性不强，不适应经济社会发展要求；或一些流域规划已经编制完成，但由于审批时间过长，到目前尚未批复，这些问题都影响了规划同意书制度的贯彻实施。

三是配套制度相对滞后。水工程建设规划同意书论证报告是建设单位向审查签署机关提交的主要材料，也是审查签署机关做出批准与否决定的重要技术依据。但是《水工程建设规划同意书论证报告编制导则》至今尚未颁布，论证报告编制内容和深度缺乏统一要求。

四、几点建议

①有关部门应按照《水利规划管理办法》的要求，加快水利规划编制工作步伐，尽快完善水利规划体系。

②水利部尽快出台规划同意书论证报告编制导则，规范论证报告的编制、审查签署工作；同时，建议根据水工程的取水流量、装机容量、省界河流等划分各级水行政主管部门的管理权限，细化分级管理办法细则。

③进一步完善《办法》的可操作性，简化办事程序。根据水工程是否有规划依据以及对第三方的影响等因素，来确定是否编制规划符合性论证报告和召开专家论证会进行审查签署。对一些规划内的小型项目，建议简化规划同意书办理手续，只填报水工程建设规划同意书申请表，不编制论证报告，不进行会议审查，直接签署。如中小河流治理项目、小微型水库除险加固等项目，因开发任务相对单一，建设规模也较小，办理规划同意书时可以采取简化程序。

④各地水行政主管部门应当加强水工程建设规划同意书制度实施情况的监督检查，坚决制止未申请签署水工程建设规划同意书擅自开工建设水工程或不按签署的规划同意书建设水工程的行为。

⑤进一步加大《办法》的宣传贯彻力度，利用报纸、杂志和网络等媒体，进行专题介绍和报道，不仅要在水利系统内部，而且要向非水利系统的水电站（含航运水电枢纽工程）建设单位及其主管部门进行普法和宣传。

五、结 语

党的十八大把水利放在生态文明建设的突出位置，提出新要求，进行新部署，水利规划事业发展也面临新考验，迎来新机遇。我们应当进一步加强水利规划编制工作，完善水利规划体系，进一步健全水工程建设规划同意书制度，规范水工程建设行为，进一步强化水利规划实施监督管理，维护江河流域规划的权威，不断推进流域片水利改革发展，为流域片经济社会可持续发展提供有力的支撑和保障。

[1]吴强，周智伟，郭东阳.我国水利规划近年总体进展及要重点把握的几个问题[J].中国水利，2013（9）.

[2]赵鹏敏.水工程建设规划同意书制度探析[J].东北水利水电，2010（12）.