超大水利工程集群资金管理的问题与对策研究

乔祥利，曾雪婷

(1.水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038;2.华北电力大学资源与环境研究院，北京 102296)

超大水利工程集群是国家为了缓解水资源短缺和生态环境恶化、促进水资源优化配置而主导投资建设的大型基础设施工程，其资金管理的安全与效益直接影响到工程的进展及质量，一方面安全是项目得以顺利进行的保障，另一方面资金的使用效率则是项目质量的重要指标体现。政府通过项目资金管理，随时准确掌握各部门或单位的资金流向，提高资金利用效率，降低资金使用成本，有效规避资金使用中带来的各种风险。

1 超大水利工程集群项目资金管理背景

1.1 超大水利工程集群的特点

超大水利工程集群一般具有工程工期集中、资金量大、资金组成复杂、周期长、工程涉及地域广阔、施工单位层次多、管理体制复杂等特点，资金管理难度不同于一般水利工程，资金的安全和效益，将影响到整个工程的顺利实施。

1.2 资金的特殊性

超大水利工程集群建设资金主要由财政资金、基金和银行贷款等组成。由于其工程期限长、资金量大等特点，各部分资金组成比例在做概算、计划时，都应做出明确的规划;由于其工程覆盖面大，施工单位多，受自然、气候等各类客观条件影响，工程各阶段进度往往难以控制，预期进展快的施工段可能由于客观原因导致进度缓慢，致使该段资金产生巨大结余;而预期进展慢的施工段由于各种原因可能进度较快，又造成工程资金不到位。在资金管理上，往往是资金的计划赶不上工程的变化，工程资金的使用经常不能满足工程进展的需要。

1.3 项目管理制度分析

超大水利工程集群均由项目法人对工程进行管理，项目法人对工程筹资、建设、运营管理、还贷、资产保值增值全过程负责，同时，还承担工程建设中的社会责任和义务。在建设期间，主体工程的项目法人对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责，有利于超大集群项目的实际运营与操作。

项目法人对项目资金的管理主要是有三种模式:直管、委托和代建制。项目法人享有对项目的主要控制权，代建单位相当于项目的PMC(项目管理承包)，而不是项目的“代业主”。按照该代建合同约定，项目法人的责任和风险转移给了代建单位，不论是投资、质量还是工期达不到要求，都有可能从履约保函中扣除罚款，如果履约保函金额不足，则相应地扣减项目代建费;如代建费不足，还要求代建单位从自有资金中支付。

2 超大水利工程集群资金管理中存在的问题

2.1 超大水利工程集群资金管理的特点

与其他建设工程相比，超大水利工程集群相对更加复杂，因此，由其自身特点引起了诸多资金管理方面的问题，具体表现如下:

(1)战线长，投资规模大，建设工程项目分散，管理层次多，资金管理工作繁复、复杂。

(2)建设管理体制特殊，项目法人对众多分散的设计单元工程实行直管制与委托管理、代建管理相结合的管理模式，使其资金管理模式也存在多种形式，以适应建设管理体制的要求。

(3)各设计单元工程的开工时间间隔较长，容易造成不必要的工程时滞和浪费等。

2.2 超大水利工程集群资金管理的问题

(1)超大水利工程集群庞大，往往项目概 (预)算不够精细，容易造成建设项目概算超估算 (计划)、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，同时，“三超”现象可能导致建设项目越建资金缺口越大，形成欲建不能、欲罢不得的局面，容易扩大投资规模，提高项目档次，造成资金浪费。

(2)由于建设周期长，有关公共性费用分摊、先期完工的工程资产管理、设计单元工程竣工决算编制等方面制度制定的滞后，容易影响工程项目成本核算和已建成工程竣工财务决算的编制。

(3)由于层级多、涉及地区多，报销程序难以统一，会计基础就会有漏洞，影响了会计监督作用的发挥。

(4)由于建设周期长，先期的项目概算中独立费用核定标准会滞后，带来后期管理费不足，给费用控制带来困难。由于核定标准时与现行实际情况相差较大，导致监理费和建设单位管理费严重不足，在实际工作中难以执行。

3 超大水利工程集群资金管理的建议与对策

(1)严格执行政府程序，加强投资控制。在严格执行政府程序的同时，细化投资控制，做到“计划跟概算、项目跟计划、资金跟项目、监督紧盯项目和资金”，无论大小，每一个基本假设项目都做到有一个明确的概算、细致的计划、完整的资金预算及成本控制计划。同时，要加强投资控制，进一步规范政府投资项目管理，加大工程预、结 (决)算审查力度，有效地节减财政开支，提高财政资金使用效益。

(2)支付手段及支付程序的改进与完善。首先，对于财政性资金，要建立准国库支付程序，监控财政性资金的使用;其次，工程建设资金按来源和支出性质，设置专户管理;第三，要加强银行结算的风险控制和管理，建立银团备案程序;第四，要规范工程价款结算，严格资金支付程序。

(3)关注工程建设动态，做好建设资金需求分析。工程建设，质量安全是根本，资金供给是保障。从资金运转情况来看，优化细致的资金需求分析，既能确保工程建设资金需要，又能适当地延后贷款时间，降低融资成本，为下阶段银行贷款资金的需求分析、筹措投放探讨可行的方法。

(4)必须做好工程式项目成本的测算评估，推行目标责任成本管理。建立工程项目成本预测评估制度，科学合理地确定各项目标成本指标，是现代施工企业成本管理的又一特征。根据项目测算评估指标，对项目工期、质量、安全、利润、银行上交款、科研项目、现场及队伍管理等按项目工期、年度进行分解，建立纵向到底、横向到位的目标成本管理体系，将优胜劣汰的市场竞争机制引入企业成本管理之中，真正形成全员、全方位、全过程的立体式动态成本管理，不断提高成本效益，实现资本的保值增值。

(5)工程建设应重视专家听证会及社会舆论相结合。首先要加强专家库建设，建立一个完善的专家库体系，发挥专家对超大水利工程集群的监督及建议作用;其次是要加大宣传力度，畅通舆论渠道，加强社会舆论对超大水利工程集群的监督。社会监督和群众监督、舆论监督和民主监督，是社会主义监督体制的基础，是反腐保廉、遏制腐败的可靠保证。舆论监督尽管不像行政、司法监督那样具有法规的强制性，但是，由于它的特殊作用和监督方式，决定了它在社会运行过程中具有显著的功能。

(6)针对资金的安全管理，建立一套完善的风险控制机制。做好资金的监督管理工作，保证资金能够按照预算及时到位。对项目的实施和专项资金的拨付进行事前、事中跟踪监督。财政专项资金下达后，应抄送监管部门备案，由监管部门实施监督检查。同时，建立一套科学高效的成本控制体系，以推动资金管理的效率。建立科学有效的内部资金、成本管理运行机制，努力形成责、权、利相统一，决策、运行、控制机制相配套的成本制衡机制。依靠科技创新实现降低成本提高效益的目标，随着科学技术的发展，成本管理正从经验型管理走向精密管理，降低成本的根本出路在于科技创新。

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