亡羊补牢对财政大监督的启示

●蒋万强

亡羊补牢，是一个大家都很熟悉的成语。在课题“财政大监督的构建”方面，笔者以“亡羊补牢”为例，在财政范畴中，“羊”是财政资金，“牢”即“羊圈”，是财政管理所涉及的各个方面，以此分析现有财政监督体系，直观地探讨这一问题。

一、羊圈破损的原因

分析“羊圈”破损，在时间上可分为保质期以内和保质期过后两个阶段。

（一）保质期以内的破损，最主要的原因是质量问题

质量不高的原因，一是供给的资金不足，所以只能使用质次价廉的原材料来建造“羊圈”，影响了“羊圈”的质量和使用寿命；二是虽然资金有保证，但建造者采购了质次价高的材料，客观上造成“羊圈”的质量问题；三是供给的资金被建造者挪用或者侵吞，购买材料的资金不足，只能以次充好，质量问题不可避免；四是建造者的技术问题，虽然有好的材料却没有建造出符合要求的 “羊圈”； 五是由于设计错误造成“羊圈”的质量缺陷。

（二）保质期过后的破损，必须提前预防

造成这一问题的主要原因，一是无人对羊圈的牢固情况进行检查，已经出现的破损没有人发现；二是有人进行了检查，但检查马虎，或者水平不够，尚未发现存在的隐形问题；三是检查发现了问题，但没有及时通知其他人员进行维修，或者通知后没有人进行及时的维修。

当然，无论在什么时间地点，都有可能存在不可预见和不可控制的原因，如地震、洪水等天灾或者是人为破坏，都有可能造成羊圈的非正常破损。

二、补羊圈，晚抑或未晚

大部分情况下，人们引用“亡羊补牢”这句成语时，都是为了表达为时已晚的意思。然而古人的原意是“见兔而顾犬，未为晚也；亡羊而补牢，未为迟也”。

成语典故中的补牢，其前提是亡羊；针对补牢的晚抑或未晚，仁者见仁智者见智。有悲观的，也有乐观的，因此就有了“为时已晚”和“犹未为晚”二种感叹。说"为时已晚"，意思是把羊圈补上也不可能把已经丢失的羊圈住。说“犹未为晚”，意思是羊圈中还有很多羊，把羊圈补上，可以防止更多的羊走失。很难说谁对谁错。“为时已晚”不能消极的理解为补“牢”已经无济于事，更多的应是对“亡羊”这一结果的惋惜。同时，“犹未为晚”固然能防止更多的羊走失，但这绝对不能成为掩盖“亡羊”这一事实的托词，更不能成为其借以总结成绩的理由。

三、筑牢“羊圈”，防止“亡羊”

亡羊补牢无论如何都不是一件值得庆幸的事情。如何筑牢“羊圈”，防止“亡羊”事件的发生，才是我们的根本出发点。

（一）愿望总是美好的

在现代社会环境中，“羊圈”建造的规模、各项要求与古代扎篱笆的概念完全不同。不是一个人能完成的事，而是需要有一群人来共同进行；也就有了分工的概念，有设计、预决算编制、施工、执行等。

在构筑财政管理这个“羊圈”的时候，要有忧患意识，要事先周密地考虑到各种会发生的可能性，特别是要预见可能存在的漏洞，不能心存侥幸，认为一切都很美好。

如果一切以美好的假设为前提：假设每位资金使用者都有很高的思想觉悟和崇高的精神境界，假设每位领导都有正确的决策水平和很高的业务能力，假设监督管理中各方面的信息充分对称，假设各级政府有完善的制度，假设每位工作人员都有充分落实政策制度的执行力，那么，根本就不会发生亡羊事件。由此可见，一个过于乐观的假设在残酷的现实面前根本行不通。现实和假设终究存在很大差距。亡羊事件在所难免，所以任何时刻都不能放松思想警惕。

（二）谁都难辞其咎

那么，这到底是谁的责任呢？ 以建造“羊圈”所需的资金能得到充分保证并且能按时收到所需资金为前提，在传统的概念中，出现“羊圈”破损和羊丢失事件，肯定是监督部门疏于监督的原因。监督部门固然难辞其咎，但是“羊圈”的破损原因有许多种。对于有些问题而言，如果相关的职能部门能在平时的工作中，认真地履行自身所具有的那一部分监督职能，问题也许早就在源头处得到了解决，用不着监督部门出手了。所以，从这个角度去认识，其他部门也就必须担负相应的责任。

（三）自私的人与无私的制度

人都是自私的，并且具有天然的逐利本性。为了解决这一问题，保证“羊圈”的质量，现代制度要求施工单位引入质检员机制，还要求有工程监理和质量监督部门，目的就是希望通过制度的建立，来约束人的自私行为。这里的施工单位、监理单位、质监部门是相互独立的，各自的立场不同。

如果把施工方理解为管理的话，那其配备质检员，就是为了防止出现一味只顾施工进度，而置质量于不顾的情况，是自我质量控制和预防的一种监督行为；而监理和质监通过工程监控和完工监督，不仅能约束施工方自觉把好质量关，还可以做到及时发现问题，及时纠正，防止事后返工而造成更大损失。并且能够从查找问题的原因中，吸取教训，为下一个“羊圈”的建造提供经验，降低问题出现的几率，所以从这一角度理解，那么监督也就是管理。

施工、监理、质监构成了“羊圈”建造及质量保证的三个重要环节，缺一不可，三者之间形成一种相互制约、相互促进的关系。

四、关于财政大监督的思考

现实生活中有许多大监督的体系。比如，大到一个地区，在党委政府建立了专门的纪检监察部门，各部门还要建立相应的纪检监察内设机构。而财政大监督的概念又不同于一般意义上的大监督，其不仅包括财政与单位同时加强财政资金监管这一基本要求，而且还包含财政内部的相互监督问题。

（一）职能要明晰

预算编制的基本职能就是分配财政资金，保证分配的过程透明、合理、公正；预算执行的基本职能是拨付财政资金，保证拨付的内容真实、及时、有效；预算监督的基本职能是监督财政资金使用，保证监督过程能发现问题和及时纠正问题。只有明确各个环节的职能，才能防止职能的混淆。

按照加强预算编制、预算执行和确立财政龙头地位的需要，预算编制和执行部门，不可能将可用的财政资金一分或一拨了事，还要解决预算合理性问题，需要精编、细编预算，需要确立项目的绩效目标。因此就有了预算监督行为，如在预算实施过程中要不断了解实际支出的内容是否真实；是否有重复申报的内容；或者申报的内容在现实条件下，是否有实施的必要；实际内容是否能如预期的那样起到作用；是否存在弄虚作假的情况等等。然后根据这些情况的综合，确定是否需要主动地进行预算调整； 预算执行则是在资金拨付过程中，了解申报内容的进度与实际支出的进度相符性，从而为改进预算管理服务； 这些很大程度上是一种自觉行为，是为预算编制自身服务的。预算监督不仅仅局限于各项支出是否按制度规定，要在纠正违纪行为的同时，结合绩效目标细化和绩效运行跟踪监控、绩效评价等措施，评判预算的合理性问题，为提高预算编制的准确性服务。这是监督对管理的制约作用，但监督的质量如何，能否为管理环节所采用，其实就是管理对监督的制约。

管理即是监督，并不是直接替代监督；监督即是管理，也不是以监督之名越俎代庖；否则就会出现职责不清，或为权力大包大揽，或为责任相互推诿；食品安全管理上的“九龙治水”就是对此的最生动写照。九个部门（卫生、工商、农业、食品药品监督管理、商务、质检、公安、工信、食品安全委员会）管不好老百姓桌上的“盘中餐”，最大的问题就是人为地将监督职能按食品的流转环节进行分割，混淆了管理与监督的关系，不仅造成监督力量的分散，而且造成各流转环节之间的扯皮，特别是一些边缘地带，更成为监督的盲区和死角。

2011年4月，发生了震惊全国的新闻事件：“辽宁沈阳查获40 吨毒豆芽，各监管部门均称不归我管”。令人震惊的不仅是黑加工点老板的利欲熏心，更是各部门面对事件时候的表态。工商部门表示：在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。质监部门表示：如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。农委部门表示：按照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。这就是职能混淆的最好例证。

因此财政大监督的构建，必须吸取这方面的教训，正确定位管理与监督之间的关系，防止运动员与裁判员界线不清的情况。管理部门所从事的监督行为，更多的是一种预警和自我完善；相关的处理和处罚职能应统一归口一个部门。

（二）财政大监督要在“三位一体”框架中构建

首先，正如亡羊补牢，财政部门各个环节要统一思想，充分认识构建财政大监督的实质，自觉把监督当做自身工作的一部分，贯穿于财政管理工作的全过程，人人都有责任为财政资金的绩效当好监督员。

其次，无论哪个环节、哪个科室，都代表财政行使职能，目标只有一个，就是合理分配、使用资金，并发挥好资金的绩效。因此在履行各自职责时，都必须自觉维护好财政部门的整体形象，担负起补台的职责和业务； 对外的财政监督计划要统一，防止重复检查；财政监督的结果要相互通报，财政监督专职机构要掌握全部的监督检查信息。要整合力量，如财政监督、绩效评价、会计监督、预决算审核等以加强财政资金监管为主导的各方面力量，要进行有效整合，形成合力，发挥资源效率的最大化。

构建财政大监督体系，相当于收入一个笼子、支出一个口子，还需要监督的一根绳子。这里的一个绳子，是执行法律这一根准绳，做到依据的标准一致。象征着财政内部要拧成一股绳，形成监督合力；更象征着财政资金拨付后，不能离开财政管理的视线，监督是拴住羊的绳子。

最后，财政大监督要按照财政三位一体的要求，形成相互制约的机制。这是一种与预算监督地位相适应、与部门预算编制、国库集中支付龙头地位相对应的以预决算监督为龙头的预算监督机制。这是再监督的行为，但这种再监督具有强制约束力。正如组织部是管理人事考察、任免的机关，政府各部门是人事执行机关，纪检监察部门是人事监督机关，人事任免前需经纪检监察部门审查，任免后纪检监察机关发现问题并查处后，组织部必须按规定进行人事调整。■