发达地区城市社会救助的实践和创新——以杭州为例

□ 阮 雯

社会救助(social assistance)是国家和社会对遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质或精神帮助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助作为一项基础性的社会保障制度，是指向性强，花钱最少，而政治效果最大的一项社会保障制度。

1601年英国颁布了历史上有名的“伊丽莎白济贫法”(Poor Law)，这是世界上最早的社会救助立法，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。

目前在西方国家，政府非常重视社会救助。艾德雷认为:发达国家通常要为那些缺少充足收入的市民提供最低收入保障。这种形式的保护经常被称为“安全网”，它应该容纳所有人。

正如毛雷尔所说:“为保证社会公平，保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预。……‘排除危险’仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴等任务而得到补充。”①[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第17页。

章剑生认为如果个人的生存风险不能通过制度获得转移、消解，那么个人因生存本能而对风险的抵御，极有可能是以危及社会秩序为代价②章剑生:《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第5页。。

当下中国已进入风险社会，需要国家事先或事后提供有效的社会救助以稳定社会秩序。在中国，以1999年国务院《城市居民最低生活保障条例》(国发[1999]271号)的颁布实施为标志，政府(国家)的责任主体地位得以彰显和确立③崔恒展:由国家辅助到政府负责——社会救助方针演变视角下的社会救助发展，济南大学学报(社会科学版)，2010年03月。，现代意义的社会救助制度在中国诞生。就政府的职责而言，新中国社会救助方针经历了由国家辅助到政府负责的转变，经过十余年的实践探索，一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养、灾害紧急救济、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法救助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的、完整的社会救助体系框架已在中国初步确立，这是一个以生活救助为主体的综合型社会救助体系。[1]

但是，我国现行的社会救助从内容到形式具有明显的补缺性、济贫性及消极性特征，对于培养被救助者自我发展的精神、增强“自助”信念、提升其改变现状的能力，尚存在着不少制度性缺陷。主要表现为:

一是救助主体“非多元化”，过于依赖政府。[2]二是救助水平的“低层次性”，影响救助的理念转变。三是社会救助形式的“单一性”与“被动性”，受助者没有积极的回应性。四是社会救助的制度性缺陷，如单一物质性、非灵活性和非自助性缺陷等。

一、杭州社会救助体系的现状和有益探索

(一)门类齐全、覆盖面广、运行规范的社会救助体系基本形成

杭州市从1996年实施城乡一体的低保制度以来，逐步形成了由基本生活救助、专项救助、临时应急救助以及补充社会救助的社会救助体系(如表1)。该救助体系具备门类齐全、覆盖面广、运行规范等特点。

表1 杭州市社会救助体系

(二)以低保为核心的分层救助消除了对低保边缘户的制度排斥

为解决低保边缘户的生活问题，满足困难群体复杂多样的需求，2003年杭州市在全省率先建立了“市、区、街道(乡镇)、社区(村)四级救助圈”，对不同困难程度的家庭实行分层救助。城市困难家庭可以根据自身家庭的具体情况，申请相应级别的救助:低保家庭以及家庭人均收入在低保标准120%以下的，申请市级救助;在120－150%之间的，申请区级救助;在150－180%之间的，申请街道(乡镇)级救助;其他贫困但未纳入以上三级的，纳入社区(村)级困难。杭州市萧山、余杭区及五县市则建立了三级救助圈对困难家庭进行分层救济。截止2011年第四季度，杭州市主城区(不含萧山、余杭区)共有32286人享受各级救助，杭州市萧山、余杭区及五县市共有146229人享受各级救助。

3、救助或优惠政策相结合实现从生存到生活需要的跨越

在城乡低保、农村五保、城市三无等基本生活救助的基础上，出台《杭州市区廉租住房管理实施细则》、《杭州市城镇困难人员医疗救助办法》、《浙江省法律援助条例》、《杭州市“春风行动”助学援助管理办法》等救助条例，完善了医疗、教育、住房、司法、就业等专项救助。根据杭州市汇总的救助或优惠政策，市级困难持证家庭可以享受7类援助20余项优惠政策(见表3)，涵盖了日常生活、文化生活、教育援助、医疗援助、法律援助、参保援助等各个方面，实现了从满足“生存需要”到满足“生活需要”的跨越上，有效改善了困难家庭的生活。

表2 杭州市级困难持证家庭享受的优惠及福利政策

优惠类别 序号 优惠或救助标准(2)文化生活援助11 每户二折价订阅《杭州日报》一份12 免收有线电视安装费(300元)和有线电视视听维护费(每户每月21元)13 免费办理公园IC卡(每卡每年40元)(3)教育救助14 慈善助学:小学生600元、初中生800元、高中生1000元、大学生1500元15 农村家庭资助爱心营养餐每生每年350元16 低保A(4)医疗救助证临时医疗救助17 在市级及以下进行因从事饮食服务等职业需要的健康体检，免收体检费18 享受“十免十减半五减免”政策、“爱心门诊”、“惠民病床”19(5)住房救助可申请廉租房20危旧房改造减免21法律援助(6)法律援助 22民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益收到侵害而提起诉讼的当事人，市和区两级人民法院免受诉讼费(7)参保援助 23免缴医疗保险

4、部门联动信息协查平台建立以科学核定低收入家庭收入

为解决城市“夹心层”住房难问题，2010年杭州市出台了《杭州市城市低收入家庭认定实施办法(试行)》，不仅困难家庭可以凭“低收入家庭认定证明”申请生活救助、教育救助，“夹心层”也可以凭证明申请廉租房甚至今后的经济适用房。杭州市的低收入认定工作在以下三个方面做了创新探索。一是明确四大核查重点:收入(含工商营业收入)、房产(已有住房面积、家庭成员住房交易情况)、金融财产(含存款、股票、债券等)以及车产(机动车拥有、交易情况)，同时根据杭州市上一年的人均收入情况规定了收入、财产的拥有标准，具有较强的科学性、可操作性和动态调整性。二是建立了部门联动信息协查平台。根据认定实施办法，与劳动、房管、公安、工商、税务等部门的信息系统实现了及时对接，当民政部门对申请家庭进行认定时，电脑信息系统可以及时从以上各个部门将该家庭的人口结构、家庭成员就业、就学、收入、社会保险、公积金、住房、机动车、工商营业等资料提供出来，供工作人员逐一对照判断。三是注重信息保密。信息协查平台设置级别权限，给予街道(镇)、区两级审核人员权限，社区(村)工作人员只负责基本信息录入，防范泄密风险，有效维护居民信息安全。

5、社会救助力度加大、社会救助组织网络基本形成

杭州市各级以财政投入为主渠道，广泛募集社会资金，为社会救助工作提供了有力的资金保障，确保了各项帮扶救助政策真正落到实处。“十一五期间”，据不完全统计，共发放救助金逾28亿元，救助各类困难人群逾100万人次。

杭州市成立了再就业和帮扶工作领导小组，全面协调全市社会救助工作。加强部门联动，有效整合了劳动、房管、教育、司法、公安、工会、机关工委等部门力量。完善了帮扶救助网络建设。据统计，市和13个区、县(市)的民政部门成立了帮扶救助服务中心，所有乡镇(街道)、社区建立了帮扶救助服务站，老城区行政村也建立了帮扶救助服务站，基本实现了机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”，形成“横向到边、纵向到底”的社会救助组织网络。

二、杭州市社会救助体系中存在的问题

杭州市社会救助工作虽然取得较好的成绩，但也存在不少问题，有待进一步完善。

(一)救助理念滞后亟待更新

一是存在施恩与受恩心理。根据我国宪法，接受社会救助是公民的一项基本权利。但受传统思想和观念的影响，有人认为社会救助是对贫困人群的一种施舍和恩赐，容易让困难群众在感恩戴德的心态下，丧失自尊、自强、自立、自主和精神。二是停留在“被动救助”层面。目前社会救助是对贫困后果的事后补救，属于被动型、应急型救助，关注是一种“下游补救”方式，在这种理念支配下，容易导致救助的高成本、低效率，欠缺在贫困预防上的就业指导。三是停留在“收入维持”层面。随着经济社会的快速发展，人们承受更多精神和心理上的压力，而目前救助理念依然为实物和货币救助为主，忽视了“扶心”工程，在心理疏导等方面比较欠缺。

(二)联动机制、监督机制不够健全

一是难以形成统一监督决策机制。杭州市成立再就业和帮扶工作领导小组，负责对全市救助工作的统筹协调和组织推动。但由于其并非是常设性的实体机构，而民政作为社会救助牵头部门，依靠其下设的帮扶救助中心统筹全市救助工作，缺乏法律层面的统一、明确的界定，加上民政部门的相对弱势地位，在统筹全市社会救助工作过程中难免陷入有心无力的尴尬境地，难以发挥真正的主管或牵头职能。二是政出多头。目前救助的大体格局是，民政部门负责城乡低保、低收入认定、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等;劳动保障部门负责就业援助;卫生部门落实医疗救助政策;建设部门负责廉租房救助;工会开展困难职工帮困;残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助;在一些交叉性的社会救助方面，如医疗救助方面，实行民政主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在本市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助，这种自行其是、政出多头的执行机制，增加了救助环节和运行成本。三是难以实施有效监督。目前对社会救助实行监督和约束的主体繁多。市财政局、审计局负责救助资金的管理和监督检查。市总工会牵头，联合妇联、残联等组织，发挥群众团体、专业人士和社会知名人士的作用，对全市社会救助工作进行社会化监督。监督主体过多反而造成了职责不明、群龙无首的弊端，加强目前社会救助过于分散，缺乏健全有效的责任管理和绩效考核机制，无法对部门救助工作做出科学有效的绩效评估。

(三)收入核查难度仍然很大且惩戒力度不足

1.3 统计学分析 采用SPSS 21.0软件进行数据处理，用率表示乳腺超声光散射成像与血清CA153、CEA联合检测对乳腺肿瘤的诊断结果与病理诊断结果对比、乳腺超声光散射成像与血清CA153、CEA单独和联合检测对乳腺肿瘤的诊断价值等计数资料，用χ2检验；用均数±标准差表示两组患者的MHC测定值、血清CA153、CEA水平等计量资料，用t检验，检验水准α=0.05。

虽然杭州市建立了低收入家庭核定信息核查平台，但在收入核查上仍存在一些困难和问题。一是金融资产核查难。鉴于我国尚未建立起与社会主义市场经济体制相适应的金融信用体制，金融资产不公开不透明，杭州市为保障低收入核定工作，与人民银行达成协议:当已经认定为低收入的家庭受到群众检举揭发，质疑其金融存款时，各银行应配合民政进行核查。但这一条款带有明显的滞后约束性质，不利于收入核定。二是缺乏完善的居民征信系统和相应的惩处措施。目前社会救助申请基本靠居民自觉，但因为没有一个统一、完善的居民征信系统，居民通过瞒报收入、财产骗取救助之后，也得不到任何处罚，民政部门甚至无法追回救助金，只是被动退保，导致公共资源的流失和浪费。三是没有建立科学测定贫困的系统指标。贫困的测定实际上包含收入和支出两个部分，目前我们在实际操作中往往侧重对收入状况的核查，忽略支出部分。对申请者的家庭财产和收人水平在目前缺少信用体制支撑的情况下，收入核查包含了更多的主观判定和非理性因素，调查缺乏客观性与准确性，最终导致家庭收入核查结果的可信度和有效性大大降低。

(四)分类救助标准粗糙、难以体现差异性

在我国，分类救助政策的发展时间相对较短，还存在着种种不足，其中之一就是作为实施分类救助的前提和基础的分类标准尚很粗糙，难以体现特殊困难群体内部的细致差别，甚至采取直接依附低保标准的方法。[3]如《杭州市区廉租住房保障实施细则(试行)》规定，采取实物配租的，“对持有《救助证》、《低收入证明》的申请家庭按照减免后的租金标准收取租金”;采取货币补贴的，“对持有《救助证》的申请家庭按补贴金额标准全额发放货币补贴;对持有《低收入证明》的申请家庭按补贴金额标准的60%发放货币补贴。”也就是说一旦获得低保证，就可以在其他部门的稍加认证下，享受相应的专项救助。这种简单划一的标准，一方面容易形成“低保身份化”问题，叠加享受各种救助和优惠政策之后，收入远远高于临界于低保边缘的家庭收入。另一方面导致分类救助的针对性不足，欠缺对个人需求的调查，比如一些因病致贫的低保家庭，或许不需要住房、教育、参保等方面的救助，导致在政策宣传、在救助实施的针对性不足，形成一些人力、物力的浪费。

(五)社会救助资金筹集渠道、单一

随着社会救助工作的快速发展，社会救助范围进一步扩大，救助项目和涉及的相关部门也随之增多。面对现实存在的庞大的需要救助的群体，虽然杭州市在救助资金拨款数额上有了较快增长，但与社会救助对象的迫切需求比较起来，还是杯水车薪。新的贫困人群不断涌现，而杭州的社会救助体系明显向城镇困难群体倾斜，对农村困难群体尤其是外来困难群体的救助力度不够。[4]虽然这是全国的普遍现象，但作为发达的东部地区，杭州应该有所突破。

此外，救助资金来源主要依赖于财政投入，来自社会的救助资金比例非常低。虽然政府已经逐步加大了对社会救助资金的投入，但是这部分资金只能基本满足最低生活保障资金需要，在临时救济、农村“五保”供养和医疗救助等方面资金还存在很大的缺口。[5]同时，有限的财政投入又分散在各政府部门，零散的救助资源由于得不到集中利用，导致覆盖面窄，救助标准偏低，无法使救助对象的生活得到真正改善。因此，如何采取有效的激励机制引导民间和社会机构加入社会救助体系，拓宽社会救助筹资渠道意义十分重大。

三、杭州社会救助体系的完善和创新

(一)宣传和行动并举，转变社会救助的理念

1、转变救助理念，促进社会融合

一是实现从被动救助到主动回应的转变。要改变过去以应急、事后补救为特点的被动救助理念，树立预防贫困的主动回应救助理念。[6]政府在决策的时候，要主动发现社会问题的变化，分析社会问题的特征，减少贫困风险，防患于未然，将干预机制提前，形成对贫困群体的社会保护;建立与促进就业相关联的动态调整机制，根据生命周期理论，针对不同年龄段的特点，采取不同的激励措施，鼓励濒临困难人群就业，及时做好事前预防和提倡贫困的“上游干预”，在上游消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。

二是实现从收入维持到生活援助的转变。在保障救助对象维持收入的基础上，进一步加强生活援助的理念，主动发现救助对象的各种需要，在这些家庭陷入绝对贫困，面临社会排斥风险之前就采取有效的制度干预，从多方位、多角度、立体式的角度，回应困难群众的需要。

可以在具体的分类救助措施中强化个案管理，因为越来越多的困难个体所面临的通常是多重的困难或问题，且他们又往往无力使用或接触到各种社会资源，通过个案管理，评估困难个人及其家庭的多样化需要，链接、动用各种社会资源，开展组织机构间的合作，为同时遭遇多重问题的困难人群提供一揽子服务。

三是实现从维持基本生存到促进社会融合的转变。困难家庭容易从最初的经济贫困发展到心理上的社会排斥，形成与社会的格格不入，引发一些社会矛盾。新的救助理念，应由原来的生活救助，上升到心灵救助，增强救助对象的自我增值和自我发展能力，重塑他们自信和平和心态，实现促进社会融合的目标

具体到实际工作中，首先，适当丰富救助项目，要拓展有助于受助者社会参与程度和社会竞争能力提高的服务项目，比如建立灵活多样的就业和培训机制、建立职业介绍和职业指导制度、大力倡导志愿者服务等。其次，鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务，并不断提高其服务意识，促进现代社会救助的价值建设，培养被救助者的自尊、自强、自立意识，建立现代社会制度和秩序。

(二)整合部门职能、建立统一的社会救助监管体制

按照“决策、执行、监督”三位一体的“大部制”改革思路，逐步对当前分布于各个部门单位的社会救助工作进行剥离、整合。[7]在市级层面，设立实体性质的社会救助工作委员会，负责全市社会救助工作的决策和监督管理。民政相关部门在社会救助工作委员会的统一领导下，建立专门的业务经办机构，提供专业化的社会救助指导和服务，切实履行牵头职责。各相关部门作为参与执行主体，配合民政部门推动社会救助政策的组织实施。

杭州在实施社会救助的过程中，有关部门要对实施机制进行严格监督，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督，等等。对骗取社会救助资金的，依法追缴所骗取的社会救助资金，并把不良行为记录在案，作为批准救助对象从事其他社会经济活动的参考依据，以此增强救助对象的诚信意识。对责任者和提供虚假证明单位进行严厉处罚，维护法律的严肃性。

(三)规范救助对象的认定，提高救助的指向性

杭州在救助对象的认定上，可以采取以下办法。

一是加强信息化建设，植入智能审核元素。在已有的网上审批和低收入协查平台基础上，加大软件开发力度，植入智能元素，探索计算机系统的自动分析，甚至对申请人困难程度进行排序、提供优选救助方案等智能审核功能，降低救助审批的成本，提高目标定位的瞄准率，实现救助的公平性和效率性的统一。

二是兼顾人道、科学，强化金融资产审核。在收入核定过程中，坚持人道主义原则，尤其是在入户调查和信息公示上，要适当平衡救助的公开透明与维护居民隐私权的关系，尽量保障救助对象的人格尊严。[8]同时，建议国家出台相应的法律法规，授予民政部门相应的权力，可以向金融、证券部门调查救助申请人及其家庭的储蓄存款、银行账户变更、证券交易等情况，或者将这一工作授权给具有法律权威的第三方代为执行。[9]

三是探索日常消费和支出状况的生活方式调查。加强个人或家庭的消费支出调查，弥补目前收入核查的单向调查方式，也可以借鉴其他地区采用的变通标准，如高消费倾向调查等方式，综合个人收入、家庭财产、消费支出来确定救助对象、救助方式。

(四)科学制定分类标准、扩大社会救助覆盖面

在全国范围来讲，要动态提高城乡低保和社会救助水平。完善城乡低保标准的科学制定机制和动态调整机制，争取城乡低保标准年均增幅达到10%，农村五保供养标准达到当地农村居民平均生活水平。推行城乡低保分类施保，提高老年人、残疾人、未成年人和重病患者的救助水平。[10]到2015年，全国城乡低保人数占总人口的比例达到6%左右，实现应保尽保。逐步降低或者取消医疗救助起付线，推广医疗救助诊疗费用结算“一站式”服务模式。修改《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，全面建立临时救助制度。

杭州市作为全国发达地区之一，要进一步扩大社会救助的覆盖率，率先实现城乡低保人数占总人口的比例，并逐年提高救助标准。要建立社会救助资金的自然增长机制，每年社会救助资金的增长幅度应略高于财政收入增长的幅度。

(五)公私协力创新社会救助新路径

传统意义上强调“国家责任”的社会救助制度是以单方的行政行为为核心的，费用为“公的负担”，并没有满足受救助者基于人性尊严的选择权。基于责任与执行的分离，在社会救助中公私协力、行政行为与契约并用来保障生存权，不但是解决实际财政问题的需要，更符合宪法上作为具体权利的生存权无缺漏保障的真正实现。

从现实情况来看，杭州可以建立健全以政府投入为主，以社会募集和捐赠为辅，以社会互助，对口帮扶为补充，分级负责的多元化社会救助资金筹集机制，确保社会救助资金投入不断增加，提高社会救助资源的配置效率。可以建立社会帮扶制度，动员社会各界共同参与，扶持帮助救助对象发展生产、摆脱困境。在城市与农村、富裕地区与贫困地区之间建立稳定的对口支援、协作关系，积极倡导机关、企事业单位、社区、个人开展扶贫济困送温暖及社会服务活动。建立县(市、区)、街道、社区三级社会捐助服务网络，实现社会捐助服务网络全覆盖。政府发行的福利彩票所筹集的公益金，每年也要提取一定比例用于城乡社会救助。对捐赠、资助社会救助事业的企事业单位，社会公益组织及个人，在税收上进一步给予优惠。

社会救助领域中杭州市政府可以通过行政委托、购买服务、核发抵用券、税收优惠、补助与服务等方式，进一步深化社会救助中的公私协力，以推动杭州社会救助体系的完善和创新。

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