政策网络结构优化的实证研究——以杭州市“开放式决策”为例

□ 周 盛

政策网络(Policy Network)是将社会学的网络分析框架引入公共政策领域，用于描述和解释动态政策过程的一种研究方法。由于其真实地刻画了政策过程中政府部门、利益相关组织及其他行动者复杂博弈的现实图景，自20世纪70年代兴起以来，“政策网络理论已逐渐成为美国、英国以及欧洲其他国家政治学和政策分析领域的主流话语和研究范式”。[1](P2)这一“西方学界对公共决策现象进行重新概念化的重要理论成果”[2](PP25－29)在中国的现实情境中是否具有同样不可比拟的解释力和预测力?能否有效回应我国市场化改革中多元利益主体参与公共决策过程的现实，并用于解决基层治理中的政策执行阻滞问题?浙江省杭州市2007年开始实施的“开放式决策”制度为上述问题的解答提供了一个良好的样本。本文将在对政策网络适用性进行理论分析的基础上，尝试运用这一理论方法对“开放式决策”的实施过程和成效加以实证分析，以阐释政策网络理论在中国的适用性前景以及对优化地方政府决策体制的启示。

一、政策网络理论及其在中国的适用性

一般认为，政策网络是指“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或若干群组织的联合体”。[3](PP137－176)相应地，政策网络理论就是基于资源相互依赖解读政府与各个利益团体的权力互赖关系，进而构建不同的网络结构类型来解释甚至预测政策结果的研究途径。以美国为代表的微观层面研究流派、以英国为代表的中观层面研究流派与以德国、荷兰为代表的宏观层面研究流派殊途同归，其核心观点均是“政策网络的结构是影响政策过程、政策内容以及政策执行成效的关键变量”。讨论这一理论的中国适用性就是要回答两个问题:一是适用的必要性问题，即“政策网络理论在中国的适用能发挥怎样的作用”且“这种作用是否是其他现有理论无法达致的”;二是适用的可能性问题，即“中国的现实情境是否能满足政策网络理论适用的边界条件”。

(一)适用的必要性分析

从政策网络理论兴起的现实背景看，其回应的是欧美国家“政策主体结构出现碎片化、部门化与分权化趋势，而整个社会中心缺失的趋势也日益显现”[4](P17)的现实困境。横向比较之下，我国的公共决策“中心”依然非常明确，各级政府依然在决策的制定和执行过程中发挥着主导作用，似乎尚无用网络框架加以分析的必要。但从我国决策体制的历史演进分析来看，随着改革开放的进一步深化，我国的经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都发生了深刻且显著的变化，越来越多的利益主体有要求也有机会参与到公共决策过程之中，政府完全垄断公共决策制定执行全过程的格局正发生着细微但不容忽视的变化。同时，公共决策面向日益复杂的问题和情境，政策的制定和执行越来越多地依赖政府外的行动者的配合，即使在政府内部，政策的制定也日趋专业化和分权化，过去那种“封闭式的决策体制和依靠单方面自上而下动员的决策实施方式已经难以为继”。[5]近年来，在房价宏观调控、农村税费改革、保障性住房建设等重大政策实施过程中出现的“上有政策，下有对策”的中央与地方非合作博弈，进而造成中央政府宏观政策出现“执行阻滞”的现象，就充分暴露了现有决策体制的弊端以及对其加以优化的迫切性。

在解释和解决上述我国公共决策现实困境的理论研究中，基于传统“功能—过程”范式的研究失之过于宏观，其对公共政策阶段的粗线条划分难以解释经历了相同阶段和程序的决策何以在实施成效上大相径庭，更重要的是政策过程理论将各级政府视为偏好一致且完全理性的假设前提也经不起现实的考验;借鉴经济学领域的博弈论等行为主义的研究又失之过于微观，其对行动者个体策略的过分关注或对利益团体的简单划分均使其难以客观展现公共决策中利益博弈的真实图景，“经济人”的假设前提也难以适用于对公共政策的解读。政策网络理论的出现，一方面摒弃了阶段论序列式的理性逻辑，使公共决策走出单一官僚途径下的“政府失灵”成为可能;另一方面它将行动者“嵌入”到相应的社会网络中，运用网络的分析框架使利益博弈的复杂现实“可视化”，避免了公共决策体制矫枉过正从而陷入“市场失灵”的可能。此外，“作为一个关系型社会，中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网，政府过程中的人格化结构比较明显”，[6]政策网络理论在中国的适用将具有特殊的意义。

(二)适用的可能性分析

关于政策网络理论适用的可能性，新制度主义认为这一理论的“优点在于政策共同体概念在威权政体或民主政体中都适用”，[7]其适用性与政治体制的相关性不大，因此具有广泛性。也有学者认为，“由于发展中国家并没有像北美和西欧那样出现高度组织化的利益集团，所以公共决策仍然只是政府间互动的产物”，[8]无法适用欧美学者的“政策网络”概念。那么政策网络的分析框架是否适用中国的现实情境呢?判断“是”还是“否”的过程，实质就是将政策网络理论的假设前提与当代中国决策体制、政策执行现状进行比对的过程。

主流观点认为，政策网络理论包含以下几个重要的假设前提:(1)任何组织因资源而相互依赖。(2)为了实现组织目标，组织之间必须进行资源交换。(3)尽管组织决策受到其他组织的制约，但主导联盟(dominant coalition)拥有一定的自由裁量权来决定交换哪些资源。(4)主导联盟在已知的游戏规则环境下自由采取行动策略进行资源交换。(5)自由裁量权差异是互动组织目标与潜在相对权力的产物，而潜在相对权力则是组织资源、游戏规则与组织交换的产物。[9](PP10－12)简言之，政策网络理论的适用以政策网络的真实存在为前提，而这种网络的存在必须具备利益的分化和资源的多元化配置两大条件，并不以高度组织化的利益集团或成熟的公民社会为必要条件。

对照我国的现状，由于改革的过程本身就是利益结构的调整过程，这种调整势必造成不同群体之间利益的此消彼长;市场化取向的改革又客观上强化了社会的异质性，原先被包含在国家利益之中的各种群体利益和私人利益逐渐被释放出来。因此，在经历了30余年的变革之后，“原有的利益分化较小的、由工人阶级、农民阶级、干部和知识分子组成的简单阶层结构，已经转化成利益分化较大的、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构”。[10]即使在行政系统内部，纵向府际关系的调整和横向部门间权力配置的变化都使得政府不再是利益诉求一致的同质体，中央政府与地方政府之间、各级政府的各个部门之间不再只是为了实现统一的公共利益目标的合作关系，而在一定程度上存在着为了自身的部门利益、地区利益互相博弈的竞争关系。这种利益上的分歧使得政策过程的参与者在价值目标的追求上产生了差异，而以市场为主导的资源配置体制的初步建立使得这些各异的利益诉求有了相应的政治、经济、文化资源的支持，能够有效地“输入”决策体制，影响决策的进程与内容，政府主导的单一决策体制自此裂变成了多元利益主体共同参与的复杂网络。

二、“开放式决策”与政策网络重构

自1999年开通国内首个“12345”市长公开电话、2000年建立人民建议征集办公室以来，杭州市政府一直致力于探索“公开、透明、参与、互动”的决策制度，直至2008年4月2日第一次邀请市民代表参加市政府常务会议，2009年8月6日出台《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》，“开放式决策”被正式确立为杭州市政府及所辖13个区、县(市)政府行政决策的重要制度。该制度要求，杭州市政府重大行政事项从决策议题的确定、草案起草、审议到决策实施及评估等全过程向市民和媒体开放，并组织市民以列席市政府常务会议、通过互联网视频连线或电话发言以及在会议直播论坛上发表意见和建议等方式有序参与公共决策。运用政策网络的分析框架，我们发现“开放式决策”制度通过吸纳政府外的决策主体和变更决策程序显著地改变了政策网络的结构，而这也正是其在实施过程中有效提高决策绩效和政策执行力的原因所在。

(一)权力结构的重塑

杭州市“开放式决策”制度对政府外主体的吸纳经历了一个循序渐进的过程，从2007年11月14日市政府第17次会议邀请6位市人大代表和政协委员列席会议到2008年4月2日市民代表第一次参加市长常务会议，“开放式决策”的参与主体囊括了行政机关、咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关主体和人民团体等组织的代表以及市人大代表、市政协委员、专家和其他公民等个人代表。从实施初期的邀请主流媒体参会并开通网络视频直播，到2008年5月19日市政府第28次常务会议增加市长与市民通过网络连线进行视频对话的互动环节，再到2009年1月21日市政府第41次常务会议首次进行电视直播，“开放式决策”的边界从有限的市民代表扩展到了广大网民和电视受众，“开放”的内涵从单向度的政务信息公开扩展到了双向互动的公民参与。至此，在实施“开放式决策”的重大行政事项中，政策网络已由政府垄断、对外封闭的政策共同体(Policy Community)开始向开放多元的议题网络(Issue Network)转变。与各地流于形式的听证不同，这种网络结构的转变在实质上改变了政策的内容和实施。2008年12月10日市政府第39次常务会议讨论审议《杭州市个人信用信息征集和使用管理办法》，因为市民代表和在线网民对个人信用信息征集范围和使用、征信中介机构设立管理等方面的质疑反对，会议最后决定暂不通过相关规定，交由有关部门再做深入调研。这一案例充分说明相关网络结构的转变，不仅创设了政府外主体参与到决策过程中的有效渠道，且使政府有关部门与市民代表、普通网民的平等互动成为可能，政策的内容不再是政府单方主导的结果，而真正成为了多方利益博弈的结果。

(二)决策资源的整合

政策网络理论集大成者罗兹(Rhodes)认为，“政策网络中的资源一般包括以下几种:权威、资金、合法性、信息与组织”。[9](PP10－11)政策网络的形成就是基于不同行动者之间这些资源的互赖与共享，因此通过改变资源的配置可以有效地增减决策参与主体的议价能力(Bargaining Power)，使多元主体之间的关系网络更趋平衡。杭州“开放式决策”的制度设计注重决策各阶段的信息共享，从决策前决策事项草案及起草说明的公示，到决策中审议过程通过政府门户网站、广播电视、无线通信等方式的直播，再到决策后议决结果的发布以及实施阶段决策事项执行情况评估结果的公开，信息的公开贯穿了决策过程的始终，有效增强了政府外主体对信息资源的占有度，减少了因一方信息垄断造成单方操控决策结果的可能。另一方面，政府及其相关部门也在“开放式决策”的过程中获取了更多的合法性资源。从决策内容看，除了政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政报告等常规决策外，“开放式决策”主要适用于涉及人民群众切身利益的重要改革方案和公共政策等重大民生问题，议题的设置注重对民众诉求的回应。从参与主体看，“开放式决策”最初吸纳市人大代表和市政协委员，盘活了体制内已有的合法性资源;继而拓展到市民代表和广大网民，为普通市民参与公共决策以争取、实现和维护自身利益提供了可能。这种对民众诉求的及时回应和参与决策可能性的存在是公民对决策合法性认可的重要条件。实践中的数据也充分印证了“开放式决策”对提高政府合法性的显著作用:据杭州市纪委监察局效能监察室统计，“开放式决策”实施后行政投诉率下降了11.9%;而学者的问卷调查显示，高达99%的调查对象认为“开放式决策”改善了政府形象，提升了政府公信力(其中64%的调查对象表示完全赞同，35%的调查对象表示基本赞同)。[11]诚如政治学家阿尔蒙德所言，“当公民和精英人物都相信权威的合法性时，要使人们遵守法规就容易得多”。[12](P36)合法性资源的整合很好地解释了“开放式决策”事项在执行中较少遇到阻滞，且群众满意率较高的现象(《杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告》显示，2008年以来调查对象对杭州市过去一年改善民生方面总体成效的满意率均在90%以上①详见杭州考评网(http://kpb.hz.gov.cn))。

(三)博弈规则的变更

以荷兰公共管理学家克林(Erik－Hans Klijn)为代表的学者们认为，“政策网络是一种共同治理和谈判活动，在这种组织间的关系框架中，规则的作用在于促成不同目标的行动者行为的相互调适”。[13]换言之，这种规则不再是适用于组织内部、与行政官僚层级相匹配的行为规范，而应是提供互动和合作的机会，促成多元决策主体一致行动的制度安排。杭州市决策制度的变迁就突出体现了博弈规则的变化。1999年5月14日出台的《关于建立全市经济和社会发展重大事项行政决策程序和规范的通知》(杭政[1999]8号)仅将决策民主化作为基本原则，没有配套的制度设计，决策完全是行政体系内部博弈的结果。2007年4月16日出台的《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》(杭政[2007]6号)在原则规定的基础上，规定了在决策准备阶段广泛征求市民群众的意见，以及在必要时邀请人大代表、政协委员、专家学者、人民群众参加会议审议。但因为没有具体的程序设计和对政府外主体的赋权规定，市民参与并没有成为决策有效性的必备要件，决策依然是政府单方推动的结果，即使有协商的具体要求，也限于政府的相关部门之间。2009年出台的《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》(市政府令[2009]252号)以及配套文件，在决策的每一个环节都就政府外主体参与公共决策的程序和权利作出了具体的规定，决策的启动、草案的论证、方案的审议以及执行情况的评估都是政府各相关部门与咨询机构、行业协会、中介组织、市民代表、媒体和广大市民合作治理的过程，特别是在关键的议决环节，市民代表的出席和发言是会议进行中不能省略的“刚性”议程。从上述杭州市决策制度相关文本的比较分析，我们可以清晰地看到博弈规则的调适“固化”了政策网络结构重塑的结果，使相关议题的决策均能在制度化的网络结构中运行。从实施成效看，以合作博弈为导向的规则设计较大地激发了政府外主体参与决策的积极性，从2007年11月14日至2009年12月，杭州市政府常务会议先后邀请了238位人大代表、政协委员和市民代表列席，通过网上视频直接接入110位市民与市长互动交流，在“中国杭州”政府门户网站的直播论坛共有38.5万人(次)点击参与。[14]

(四)治理工具的转变

与政策网络的发展相匹配，以强制性、单向度为特征的第一代治理工具已逐渐被包括激励、沟通、契约在内的第二代治理工具所取代。以杭州市背街小巷改善工程为例，在历时数年的工程实施过程中，杭州市政府没有采用依赖政治权威单方制定决策，并通过强制性命令硬性下派任务的方式;而是在决策中用“问情于民”落实知情权、用“问需于民”落实选择权、用“问计于民”落实参与权、用“问绩于民”落实监督权，通过与相关利益主体的反复沟通协商，让市民自己决定改不改、改什么、怎么改以及改得好不好的问题。决策实施期间，共有160多名专家、33550位市民直接参与了改善工程，市民提出的各类建议和意见5300余条，被采纳4100余条，3400多位市民自愿担任工程志愿者，2200多人自愿担任义务监督员。市统计局的调查进一步显示，改善工程涉及的市民中有94%的人提出过改善工程的意见建议，市民对工程项目的满意度达到了92%以上。[15]以上事实证明，在这类重大民生政策中使用强调自愿性和自主治理的第二代治理工具，有效规避了强制管理手段引发的执行成本过高甚至阳奉阴违的非合作博弈等弊端，有利于在多元决策主体之间建立合作协商的伙伴关系，能够更有效地解决公共问题。

当然，杭州市“开放式决策”重构的政策网络也并非完美无瑕，其问题主要存在于以下几个方面。一是决策开放程度在决策各环节的分布不均，尤其是在议题设置和方案设计阶段，行政主导色彩依然浓厚，议题网络的开放性和互动性不足。二是市民代表等参与主体的遴选标准和程序不明确，参会代表的选择随意性较大，致使其代表性和议决能力存在较大的疑问，一定程度上影响了网络主体间的有效互动。三是缺少对强势利益团体在决策中合谋的禁止性规定和举措，现实中的政策网络易发生结构失衡。

三、我国地方政府政策网络结构的优化策略

政策网络的理论视角之下，公共决策的制定和执行实际上是在“一个由宏观层面的正式政治结构、中观层面的网络结构和微观层面的非正式结构连接在一起的多层结构”[16]中完成的。虽然这一分析框架并非无懈可击，但越来越多的学者认为它对政策过程中的许多现实问题具有比传统政策分析路径更强的解释力。通过对政策网络理论在中国适用性的理论解读和杭州市“开放式决策”的实证分析，笔者发现这一理论不仅是一种描述和解释中国现实的工具，而且对提高我国决策绩效和政策执行力也具有明显的规范意义。在这一理论的指导下，我国地方政府决策体制的优化可以从调整现有网络的外部边界、内部关系和治理过程等三方面入手。

(一)议题导向的结构型塑

总的来说，政策网络的结构与政策的后果之间具有高度的相关性，但这种关联是复杂的、互动的。以政策的变迁为例，一般认为封闭的政策网络结构往往会排斥新成员的加入，即使有政策变化也是渐进式的，而开放松散的网络结构更倾向于主动的、范式性的政策创新。但也有学者通过实证研究得出相反的结论，即结构较为松散的议题网络也倾向于政策稳定、抵制改革和创新。[17]此外，公共决策与企业决策的重要区别在于前者的价值目标是多元的，议题的不同决定了公共决策多元目标的优先顺序不同。因此，在我国基层政府型塑政策网络结构的过程中，不存在一个简单的理想模式，网络的结构必须与政策的议题相匹配。在推进决策民主化的原则指导下，政府应从政策议题的需要而非自身的喜好出发，充分借鉴杭州市“开放式决策”的实施经验，通过创设公众参与的渠道、调整决策资源配置的规则，将政府外的主体有序且有效地吸纳到政策网络之中，努力使公众参与决策的广泛度、政府内外主体互动的频率与政策议题和公众利益关联的直接性、公众对政策议题的认知程度和治理能力等因素成正比。

(二)利益结盟的制度规范

在界定了政策网络的外部边界后，网络内部结构，也就是决策主体之间的关系模式就成了影响政策后果的另一个重要因素。在我国社会转型期的现实背景下，要实现决策的良性运行必须有公正的利益调节与整合机制，通过对利益结盟的制度规范，防止公共决策沦为政府与强势利益集团合谋的工具。首先，要规范和限制地方政府的谋利行为，确保地方政府在决策中的中立性和公共性，分化其与强势利益集团的利益联结程度，从根源上遏制政府被赎买的可能。第二，要通过健全政府工作人员的回避制度、财产申报制度、经商兼职等行为限制制度，加大对决策过程中腐败行为的查处力度，规避地方政府与强势利益集团的非规范性合作。第三，通过完善参与主体的遴选标准、投票规则、表决程序等制度，加大弱势群体对决策的影响力，降低强势利益集团将其意志强加于公共决策的风险。

(三)集体行动的柔性治理

政策网络有效运转的基础是相互依赖的网络主体通过集体行为的互动进而实现共同认同的结果，实现这种合作博弈的机制不是传统官僚体制内的单方强制，而是包括“信任机制、协调机制、学习机制”[18]在内的合作互动。与此相匹配，基于政策网络的政策形成过程和执行过程，也不应一味采用强制性的治理工具。杭州市“开放式决策”中运用协商、谈判等非强制性的柔性治理手段，在降低执行成本的同时，提高了公共决策的可接受性。这一经验也提示我们，地方政府在政策网络动态运行的过程中，要根据网络结构的开放性和松散性等特征，适当选择强调激励、互动、契约的柔性治理工具，充分调动各决策主体参与的积极性和行为的一致性，促成网络成员理性的集体行动。

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