坚定不移而又积极稳妥地推进政治体制改革

□ 李良栋

中国共产党第十八次代表大会工作报告中在论及社会主义政治建设时又一次强调，“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。这充分表明，随着全面建成小康生活步伐的加快，政治体制改革问题又一次被提上日程。

一

改革开放30多年来，党领导人民在推进物质文明和精神文明建设的同时，从我国实际情况出发，积极稳妥地通过政治体制改革来促进社会主义政治发展，使社会主义政治建设有了一定的进步。但是也必须看到，与建立和发展社会主义市场经济的新的历史进程相比，与构建社会主义和谐社会的客观需要相比，我们的政治建设还存在着一些不很适应和不很协调的地方，需要深入推进政治体制改革来解决。

首先，深入推进政治体制改革是进一步适应经济发展方式转换和发展社会主义市场经济的客观需要。当前影响和制约经济持续健康发展的主要瓶颈是发展方式粗放、产业结构不合理，缺乏新的驱动力，所以，必须将转变经济发展方式、加快产业结构调整，推动科技创新、制度创新提上日程。要实现这个目标，仅仅依靠政府的宏观调控和有效引导还是不行的，必须获得亿万人民群众的拥护和支持，才能真正落实。经济发展方式的转变和产业结构的调整关系到广大人民群众的长远利益和根本利益，不能没有人民群众的参与。在这个过程中，重大问题的决策、重要资金的使用、重大项目的去留，必须而且应该尊重人民的意志，倾听人民的声音。所以，为了实现经济发展方式转变和产业结构调整，推进政治体制改革势在必行。同时，进一步发展社会主义市场经济也内在地要求深入推进政治体制改革。社会主义市场经济的最大特征是在追求社会公平正义的目标下，通过以市场作为资源配给基础获得最大经济效率。目前，我国市场经济体系还不健全、发展水平还未到位的原因固然十分复杂，但是与政治体制改革没有到位不无关系。由于我国现行的政府职能转换远未完成，政府管理体制和机制仍然带有很大的计划经济体制管理色彩，还很不适应发展社会主义市场经济的客观需要。所以，深入推进政治体制改革，尽快转换政府职能和推进行政管理体制改革，建设公共服务型政府和现代法治政府，切实提高政府能力和履行政府责任，才能为经济社会文化事业提供有效地服务。同时，建立和发展社会主义市场经济以来，以公有制为主体多种经济成分共同发展的经济格局，客观地使社会阶级和阶层结构发生新的变化。在这种情况下，每个不同的利益群体势必有着自己的经济利益要求，而这种经济利益要求必然通过政治要求进行表达和协调。民主就是协调利益矛盾和传统的较好形式。以上都充分说明，发展社会主义市场经济内在要求深入推进政治体制改革。

其次，深入推进政治体制改革是破解当前矛盾加快构建和谐社会的迫切需要。改革开放三十多年来，我国社会生产力不断发展，综合国力显著增强，人民生活水平日益提高，这是不争的事实。但是，改革的确是一场深刻的革命。从计划经济向市场经济的体制转型，一方面是社会不断发展与进步;另一方面也不可避免引发社会的一些深层次矛盾，在社会生活中出现某些方面和某种程度的震荡、失衡或错位，造成一系列社会问题。譬如走向共同富裕过程中阶段性的贫富差别过大问题、由于改革没有到位而存在的严重腐败问题、受市场经济负面影响出现的道德滑坡社会失信问题等等。凡此种种，都给中国的改革罩上阴影，设置障碍，影响和阻碍改革健康深入发展。对此，社会给予高度关注和严重不满是可以理解的。应该看到，这些问题的存在并不是改革本身带来的，而恰恰是改革没有完全到位才导致的。所以，必须坚定不移地排除来自各方面的干扰和阻力，坚定推进改革的决心和信心，用深化改革来解决改革中出现的问题。解决上述突出问题不仅需要经济体制改革和社会管理体制改革，同样需要政治体制改革。缩小贫富差别关系到亿万人民群众的切身利益，没有广泛的群众政治参与是无法实现的。人民群众特别是社会弱势群体应该在制订缩小贫富差别的政策过程中享有知情权、发言权、参与权，才能保证这些政策符合最广大人民群众的利益和愿望。当前的腐败现象之所以如此猖獗，原因固然很多，但权力缺乏制约是其主要原因。建立健全合理有效的权力制约和监督机制不仅需要党和政府的有效作为，更需要人民群众的广泛参与，只有人人起来负责，对权力的制约和监督才能落到实处;解决政府公信力下降与社会诚信流失也绝不是党和政府一家的事情，必须动员全社会的力量才能解决，这同样需要广大公众的民主参与。上述种种，都与深入推进政治体制改革分不开。

二

党的十八大之后，我国政治体制改革将会有一个较大的进展。党的十八大指出，“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”到2020年，通过一连串的政治体制改革，这个目标将会实现。

(一)进一步通过改革完善社会主义民主制度

通过改革进一步完善社会主义民主制度，是我国政治体制改革的主要任务。

第一，完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是社会主义民主的根本体现，通过改革进一步完善人民代表大会制度建设，充分发挥人民代表大会制度的功能，是政治体制改革的首当其冲。党的十八大提出，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”

通过改革完善人民代表大会制度，要从两个方面着手。一是加强人民代表大会制度自身建设。要提高选举质量，进一步维护人民的选举权利;加强人民代表大会及其常委会自身建设，真正依法履行国家权力机关职能;在不断实践的基础上探索人民代表大会自身建设的某些规律，改革和完善人民代表大会开会和闭会期间的活动规范;加强人大专门委员会的建设，依照法律维护人民代表大会及其常委会的权威;加强人民代表大会的立法和监督工作，强化人民代表大会及其常委会对宪法和法律实施情况的监督，切实规范违宪审查制度。”二是要逐步改革和完善党的领导方式、执政方式适应人民代表大会建设的需要。党的十八大报告指出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家;”坚持党的领导、人民当家做主和依法办事的有机统一，关键在于不断改革和完善党的领导方式与执政方式。中国的社会主义政治建设必须坚持党的领导，但坚持党对国家政权的领导不能把党领导人民管理国家与党直接管理国家混同起来，也不能把党支持人民当家作主与党代替人民当家作主等同起来。中国共产党是国家政权的领导核心，但不是国家权力机关。党对国家事务的领导主要是政治领导，包括政治原则、政治方向的领导以及向国家政权机关推荐重要干部。党制定符合人民利益的路线、方针、政策，并且把这种路线、方针、政策作为建议向人大或人大常委会提出，由人大按照民主机制通过法定程序上升为法律，变为国家意志。党领导人民制定法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。党通过各级党组织的正确活动、党员先锋模范作用带领广大人民群众执行人大及其常委会的决定，具体实践和落实党的政治领导。因此，党对国家生活的领导，不是直接管理国家生活。当然，党作为执政党，在宪法和法律的范围内实行依法执政，又不能超越国家政权和离开国家政权。未来十年，通过政治体制改革，将会找到中国共产党与人民代表大会之间关系的制度化规范化的结合点，并且用宪法和法律加以确认。

第二，健全社会主义协商民主制度。选举民主与协商民主是我国民主建设的两种重要形式。党的十八大指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”健全社会主义协商民主制度，首先要通过改革完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党领导的多党合作和政治协商制度在协商民主政治建设中占有重要的位置，需要不断通过改革充分发挥它的功能，真正体现这个制度在国家层面协商民主主渠道作用。完善共产党领导的多党合作与政治协商制度主要任务是:在实践中不断扩大民主党派和民主人士参政议政的渠道，并且从制度上保证民主党派和民主人士参政议政能够得到充分体现;将政治协商的范围、内容、方式切实实现制度化、规范化、程序化，真正将政治协商纳入决策的全过程;进一步建立健全民主党派和民主人士在政治生活中的民主监督长效机制，在我国政治生活中真正实现各党派互相合作、互相监督的。与此同时，还要在国家政权活动中、在处理党派关系、各种政治组织之间关系上广泛开展协商民主活动，推动和促进选举民主的发展。改革开放以来地方和基层党的组织与人民群众在实践中创造的丰富多彩的基层协商民主协商形式，譬如浙江温岭的“民主恳谈会”、一些地方实行的重大决策“听证会”等等，应该抓紧总结经验，把握规律，适当推广。同时，各地应该从实际出发，积极探索协商民主的新形式、新途径、新方法。

第三，完善基层民主制度。党的十八大指出，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。进一步完善基础群众自治制度。”

基层民主是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督的最有效、最广泛的途径，是发展社会主义民主政治的基础性工程。改革开放以来，我国的基层民主建设有了很大的发展，农村的村民自治、城市的社区自治等都是其中的有效形式。同时，随着社会主义市场经济的不断发展，要切实维护企业职工的合法权益，保障职工的民主权利。发展基层民主，应当进一步加强各级党组织的领导，将这项任务提上日程，统筹规划，不断推进。要在实践中积极探索发展基层民主具体形式，掌握规律，进一步推进基层民主制度，从制度化、规范化、程序化，保证基层民主健康顺利的发展。

(二)抓紧解决影响经济社会发展进步的突出问题

在目前经济和社会发展进步的进程中，存在一些影响经济和社会发展进步的推出问题，需要通过政治体制改革抓紧解决。譬如，为了适应社会主义市场经济的深入发展和构建和谐社会的客观需要，必须深化行政体制改革。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”只有深入推进行政体制改革，切实转变政府职能，社会主义市场经济才能深入发展，社会主义和谐社会才能不断推进。

还譬如，加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行的环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利，是防治权力腐败的有效途径。党的十八大再次指出，“建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”让权力在阳光下运行，首先就要实现重大决策、重大事项公开透明，为人民群众知情权创造条件。其次，切实用制度和法律充分保障人民群众享有参与权、表达权、监督权。实行对权力的制约和监督，关键终于要有一整套严密规范的制度。要通过政治体制改革进一步健全和完善权力制约和监督制度。改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职、述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。把监督贯穿于权力设置、运用和发生结果的全过程，保证权力在运行过程中始终能够健康运行。同时，还必须扩大民主监督的地位和作用，积极探索社会主义民主监督包括新闻监督在内的合理形式，保证民主监督落到实处，真正体现贯彻人民主权。

三

中国的政治体制改革是在共产党的领导下自上而下启动的，因此，政治体制改革能否成功、顺利，在很大程度上取决于党领导社会主义政治建设能力的提高。

第一，执政党对政治体制改革要善于统筹全局、合理规划。在中国推进政治体制改革，是一个错综复杂的系统工程，执政党作为政治领导核心，应当善于统筹全局、合理制定发展目标和实施规划，才能保证政治体制改革顺利和成功。政治体制改革是一个循序渐进、逐步发展的过程，所以，应当有一个渐进性的发展规划，对于近期的任务、中长期的目标、具体的方法和步骤等等，都需要在深入研究的基础上，科学思考、合理确定。对于改革和完善党的领导方式和执政方式、完善人民代表大会制度和共产党的多党合作与政治协商制度等重大问题，应当积极组织有关人员进行研究，在把握客观规律、真正深思熟虑的基础上，逐渐提出改革的措施。对于目前影响现实政治生活中的主要矛盾和主要矛盾方面，则应该抓紧进行，不失时机地推出改革措施。

第二，善于正确处理政治发展发展与维护稳定的关系。在中国这样经济文化不很发达的国家实行经济起飞，需要稳定的社会环境。一般地说，高度发展的政治民主最终有利于社会稳定。但是，政治作为上层建筑，它总是涉及一些敏感的问题。如果在推进政治体制的过程中操作不慎，就有可能影响社会稳定。这是因为:一是新旧政治体制转换时期的矛盾容易引发不稳定因素。政治体制改革是政治权力运行机制上的推陈出新，在政治体制改革进程中，新旧体制的因素同时存在，原有政治体制的因素并不会轻易地退出历史舞台，而新体制的因素要求进入政治社会并且发生作用，两种因素不可避免地引发某些冲突和矛盾，诱发不稳定因素。二是政治参与过当容易引发不稳定因素。政治民主化的一个重要标志就是政治参与的扩大，而政治参与不当也会引发不稳定因素。社会主义现代化是一场及其广泛的社会动员过程，它把亿万人民群众引导到这场深刻的社会变革中来。在这场变革中，社会成员有着自己的利益要求，但是，人们预期要求又不可能都得到实现，于是一部分社会成员难免产生社会挫折感，形成不同的利益要求和政治参与要求。譬如与坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的经济制度和实行以按劳分配为主体、其他分配形式作补充的分配制度相联系的经济多样化必然导致利益实现的差别，从而产生政治上的多元要求。正当的政治要求有利于政治发展，而不正当、非理性的政治要求则会带来问题。尤其是在在我国社会主义民主法治建设还没有得到高度发展，政治组织系统和政治勾通渠道还不可能十分完善情况下，现有政治系统的容纳能力与非理性的过当要求之间就容易发生矛盾，引发社会冲突和震荡，影响社会的稳定。这种错综复杂的情况，要求执政党必须能够提高领导水平，增强执政能力，在领导人民推进政治体制改革的进程中既要解放思想，大胆突破;又要实事求是，谨慎从事，坚持政治体制改革有计划、有步骤地循序渐进进行，真正实现改革、发展与稳定的有机统一。