网络民意在我国政策议程中的独特作用及其影响路径研究

□ 刘明厚

一、问题的提出

自民主政治滥觞以来，我们无法回避的一个事实就是民意在公共政策制定中扮演着至关重要的作用。然而，仍有很多学者尤其是精英主义者对于民意的实际作用持怀疑态度。李普曼就认为，民意往往是不可能的，也是不可靠的。一些观点则认为作为个人的公众，往往由于知识有限而处于理性无知状态，并且也无暇关注公共事务;群体心理学的研究则表明:作为群体的公众，由于沉默螺旋、群体极化等群体心理作用造成群体无理智，使得公众往往是乌合之众[1－3]。另外，美国学者托马斯·戴伊在《自上而下的政策制定》一书中更是旗帜鲜明地指出，即使在美国这样的民主政体下，“公共政策也是自上而下制定的”[4](P1)。因而，普通公众对政策制定的影响微乎其微，被视之为“群氓”的公众是在精英引导下来实现对于国家的治理的，公众的意愿往往无法在公共政策中得以体现。

就我国而言，我们也往往可以看到精英主义的影子。在我国古代，官员被民众称为“父母官”，而民众常被视为需要“父母官”替他们做主的“子民”，国家治理也通常被认为是“肉食者谋之”的事情，“莫谈国事”也成为众多人的人生信条。而在当今中国，长期以来，我国政策议题多由党和政府来体察和认定，政策问题呈现出较为明显的“内部输入”特征[5]，公众既无法看到也无法参与到这个过程之中。

然而，由于时代因素，关于民意与公共政策关系的传统研究中，往往没有考虑到互联网这一新兴媒介的影响。如今，网络作为一种民意的新载体，使得网络民意相对传统民意而言呈现出了许多新特征。尤其是进入到Web 2.0阶段后的互联网，赋予了网络民意影响公共政策的强大力量。就现实来看，从2003年的“孙志刚事件”开始，网络民意的强大作用就开始越来越凸显。网络民意正在当今中国的公共政策议程中发挥着其越来越独特的作用。也正因此，笔者认为，精英主义者笔下的“群氓”在一定程度上而言已实现突围。那么，他们又是如何突破阻隔，实现突围的呢?这一问题构成了本文的主要研究旨趣。

二、网络民意在我国政策议程中的独特作用

(一)网络民意与政策议程:相关概念界定

如果要界定网络民意的内涵，首先必须明白民意的内涵。关于民意的定义，由于关注角度的不同，不同学者的定义存在较大差异①关于民意的不同定义，可以详见余致力著《民意与公共政策》，台湾:五南图书出版股份有限公司2002年版，第36－37页;以及国家统计局社情民意调查网，《民意的概念》，原文地址 http://bbs.ppgis.com.cn/dispbbs.asp?boardid=7＆Id=28，转引自http://my12340.com/article.aspx?ID=782。。基于对公众理解的不同，笔者曾把学界有关“民意”的概念界定大致分为三种:多数民意论、“全体意志论”以及“多元民意论”或“综合民意论”，并指出第一种理解往往容易忽视“少数人意见也是民意组成部分”这一事实，而第二种理解则把民意的定义绝对化，将其内容范围缩小了，第三种理解则相对更加全面些。[6]因而，本文将继续采用第三种定义，“‘多元主体和类型下的民意’，是指一个或一个以上的自然人、法人或非法人组织针对特定时间内的特定议题的主观意愿和态度。”[7]它不仅可以包括前两种定义中的民意，也可以包括少数民意、个体民意乃至自然人民意、法人民意、非法人组织民意等诸多种类。

在此基础上，本文将网络民意界定为以网络媒介(网络视频、新闻跟帖、BBS、聊天工具、微博客、贴吧、电子邮件等)为载体，一人或一人以上的自然人、法人或非法人组织，对于特定时间内的社会问题、现象、公共事务所公开发表的意见和看法的总和。网络民意往往具备以下几个特征:参与主体的多元性和脱地域性、意见表达的直接性和真实性、涵盖内容的多元性和广泛性以及传播速度的即时性和广泛性。这些特征的存在使得网络民意往往能够发挥出传统民意所无法展现的作用。

至于“政策议程”，则是公共政策学科的一个重要概念。如果说公共政策就是“政府选择做与选择不做的事情”的话[4](P1)，那么政策议程则往往是政府选择做哪些事情的风向标，它是“罗列了一些主题或问题的清单，这些问题或主题是政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在任何给定时期内十分关注的问题。在官员应该关注的众多问题中，它们实际上真正认真解决的问题只是其中的一些问题而不是另一些问题。因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程”[8](P181)，是将“不同社会群体的需求转化为(议程上的)项目，以及争夺公共官员注意力的过程。”[8](P180)可见，政策议程是政策过程的首要环节，它往往决定了哪些问题才有可能转化为政府行动。一项公众高度关注的社会问题如果没有列入执政党和政府的议事日程当中，那么它被解决的可能性仍然很小。因而，政策议程也被美国学者拉雷·N.格斯顿视为“政策决策的焦点”。[9](P52)

正是鉴于政策议程在公共政策过程当中的重要作用，国内外大批学者都非常重视对政策议程的研究，围绕着政策议程的分类、政策议程设置的激发机制以及主要途径等内容产生了诸多经典成果②参见(美)拉雷·N.格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文译.重庆出版社，2001.22 ～50、65 ～70、70 ～75;(美)约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社，2004;(美)保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程理论[M].生活·读书·新知三联书店，2006;(美)迈克尔·豪利特、M.拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统[M].生活·读书·新知三联书店，2006.194～197;王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].开放时代，2008(2)等。。本文将在这些成果的基础上，展开网络民意对于我国公共政策议程的影响及其主要路径的讨论。

(二)“大众麦克风时代”:Web 2.0及其变革性影响

随着网络技术的不断发展，当今网络早已进入到Web 2.0时代，它带来的影响是颠覆性的。“在Web 1.0时代，我们所能做的，就是各处瞎逛，并美其名曰——冲浪(即 Web浏览)。Web 2.0带给我们的，是一个可以读写的互联网，Blog、Wiki等是其中的代表。”[10]Web 2.0 的兴起，颠覆了传统的媒体中心理念，模糊了编辑与读者的角色。正如喻国明所说的，“Web 2.0时代的到来，使互联网就像是刚刚脱离了模仿阶段的孩童，正用彩色画笔描绘着属于他时代的图画——互联网找到了基于自身技术的最大优势发挥的场域:全民出版，全民分享”。[11]在这样的环境下，用户不仅是网站内容的阅读者，而且是网站内容的制造者，每个人都可以是网站内容的提供者，因而有人惊呼，网络已进入“大众麦克风时代”。[12]

在Web 1.0时代，用户仅仅是被动地接受信息，讨论少数网站编辑所提供的话题，而这些话题或因网站编辑自身价值观或因其迫于政府管制等外界压力而可能把民众真正关注的议题加以屏蔽，使得很多议题无法进入公众议程的视野。而在Web 2.0环境下，每个用户面前都有一个“麦克风”，每个人都能够发起议题的讨论，发出自己的声音，这无疑在一定程度上赋予了普通用户尤其是草根阶层新的话语权。“网络的虚拟性，可以让民众放心地说出现实中想说而不敢或不能说的话;网络的扁平性，又能扩大信息的影响面和影响力，进一步激发民众表达意见的积极性”;[13]网络的即时性，则使信息能够在短时间内传播非常广泛。正是这三个方面的特性，网络在无形之中为社会普通用户尤其是草根阶层提供了一个表达民意的有效便捷场所。

另外，随着Web 2.0的继续发展，使得综合了博客、即时通信、手机传播优势的微博客应用正在获得越来越多网民的青睐。互动性强、使用门槛低、更新便捷的特性使微博客用户对内容的更新比传统博客更为活跃，[14]微博客在信息的传递、网络民意的形成和传播过程中正发挥着越来越重要的作用①关于微博客在网络信息传播和形成民意中的作用，很多人给予了很高评价。一个人发布的微博，经过粉丝的转载，可以瞬间传递到很广的范围。笔者认为微博等正逐步超过以前的网络社区、BBS论坛等，在传播信息、汇聚网络民意上发挥越来越重要的作用。国内通过宜黄拆迁等事件我们就可以初步见识到其威力，很多网友围观团就是通过微博组织起来的。因而，很多人都认为微博客正推动着中国的进步。。公众借助网络这个平台往往可以在参与成本极低的情况下，发起讨论自身关注的议题，反映自身的利益诉求，通过赢得其他用户的支持，由此汇聚成强大的网络民意，使议题进入公众议程的视野。

(三)网络民意在我国政策议程中的独特作用

随着我国网络的普及，网民数量的飙升，公民权利意识的增强，公众越来越多地通过网络这个平台不断将自身关注的议题汇聚成强大的网络民意，掀起了一阵阵网络问政的浪潮。从2003年的“孙志刚事件”，2007年的重庆“最牛钉子户”、厦门“PX事件”，2008年的“瓮安事件”、周久耕“香烟门”，一直到2009年的“躲猫猫”、“邓玉娇事件”、“开胸验肺”以及“上海钓鱼执法案”等，无不凸显了网络民意的强大作用。在这些网络事件中，网络民意取得了累累硕果。另外，众多网民对医疗、房价以及就业等民生热点问题的持续关注，也直接促使政府不得不越来越重视对民生问题的解决。

从前几年的网络事件中可以看出，网络民意在很大程度上改变了当今中国政府政策议程的关注点，并且正在不断地转变和改造着我国政府政策议程的设置模式。早在1962年，美国政治学家彼得·巴克鲁克(Peter Bachrach)和默顿·巴拉兹(Morton Baratz)就曾指出“权力的两方面”:能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响政策议程的设置则是权力更重要的一面。[15]因而，某种意义上而言，网络民意获得了一定的政策议程设置的虚拟权力。网络民意在我国的政策议程中正发挥着其独特作用，它为政府议程提供了新的问题来源，弥补了原先政策问题形成中系统议程薄弱的环节;并有效地加速了社会问题上升为公共问题的进程，推动了公众议程向政府议程的快速过渡;缩短了政策议程建立过程，从而在一定程度上重塑了政府的政策议程。[16]

面对网络民意作用的凸显，政府也不得不越来越重视对网络民意的搜集与回应，如何处理好网络民意已成为政府面临的一个全新课题。2004年9月举行的中共十六届四中全会就指出，要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响。为此，除了高层领导亲自上网了解民意外，中央和国务院有关部门工作人员每天都会从网上搜集重要信息，以供领导人参考。[17]重视网络民意，支持鼓励网络问政甚至被写入了地方政府工作报告②在2010年1月25日的地方两会中，湖南省将“网络民意”写入政府工作报告，同一天，安徽省也首次将“网络问政”写入工作报告中。参见地方两会直面网络民意:网民议政渐成趋势[EB/OL].http://www.cnr.cn/allnews/201002/t20100203_505981428.html，2010 －02 －23 以及“网络问政”首次写入安徽省政府工作报告[EB/OL]http://ah.anhuinews.com/system/2010/01/25/002610025.shtml，2010－01－25.。可见，网络民意在我国政策议程中的独特作用越来越明显。

三、“群氓”的“突围”之路:

网络民意是如何影响政策议程的?

从前面的分析可以看出，网络民意在当今中国政策议程中的独特作用已经得到显现。因而，在一定程度上可以说，被精英主义者视为“群氓”的民众已经实现突围，影响到了政府的政策议程与决策。根据网络民意影响政府决策是否通过体制内代言人以及依赖程度的高低，本文把网民民意发挥作用的途径分为两大类:

(一)内推途径

内推途径类似于政策议程设立中的内部推动模式，它主要指网络民意通过不断影响体制内民意代言人等，借助体制内渠道将网络民意持续反馈到政策议程之中，最终为政策制定者所采纳的一种推动模式。体制内民意代言人主要指部分热衷于反映民意的人大代表、政协委员等，这部分人通过开博客、公布电子邮件、QQ和微博来了解民生热点，征集民情、广纳民意，然后通过提交议案、直接呼吁等方式使问题迅速反映到决策中枢。[18]

成立于2001年的“肝胆相照”论坛的维权行动可谓是网络民意通过内推途径影响政策议程的一个典范。自2003年以来，该论坛首先为“周一超案”而奔走，之后成功地发起了数十起反乙肝歧视诉讼案，包括被称为“中国乙肝歧视第一案”的“张先著案”，引起广大媒体和有关国家部委的关注。同时从2003年起，该论坛将维权工作的重点转移到对“两会”代表和政协委员的游说上来，通过给数十名全国两会代表寄送大量的游说材料，包括文字材料与刻录光盘，最终获得了良好的社会效果。在该论坛网友努力下，通过体制内代言人的作用，网络民意受到了自上而下各个层面的关注，并且逐步影响着政府的政策议程，成为网络民意通过内推途径影响政策议程的典范①2004年8月28日，全国人大常委会第十一次会议表决通过了经修订的传染病防治法，规定不得歧视传染病病原携带者。2005年1月20日，人事部、卫生部联合颁布实施的《公务员录用体检通用标准(试行)》明确规定，乙肝病原携带者是合格的。2006年8月9日，卫生部与最高人民法院、劳动部等部委协商后，用整整4页纸的篇幅，对包括周洪宇在内77位全国人大代表的《乙肝病原携带者权益保护条例》的建议进行答复。2007年5月18日，劳动和社会保障部和卫生部联合发出《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》，要求任职体检不得强行检查乙肝病毒。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《就业促进法》，明确规定“用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用。”2010年2月10日，人力资源和社会保障部、教育部、卫生部三部门进一步明确取消入学就业乙肝检测项目，成为该论坛网友推动政策议程新的里程碑。。

总体来看，内推途径试图通过走正规途径，遵循体制提供的程序步骤，一步步往前推进来达到最终目的，因而，该途径的主要优点在于，它对现有体制和行政秩序造成的冲击较小，政府往往有充足的时间和精力与诉求者进行互动，并在这个过程当中学会乃至熟悉如何去有效应对这些诉求，因而这种相对温和的举措更加容易被政府当局所接受。不过，也正是由于这点，网络民意影响政策议程的内推途径往往也会出现见效慢乃至诉求“石沉大海”的弊端。并且，这条路径要能够发挥作用，取得体制内代言人的关注和支持是关键。而这就对诉求者(或行动者)的社会资源与人脉网络，或者运作与宣传议题吸引体制内代言人以及媒体注意力的行动能力提出了很高的要求，而这些并非所有人都具备。

(二)外压途径

此处的外压途径类似于政策议程设置中的重大事件激发模式，主要指网络民意借助网络“焦点事件”，通过持续的舆论压力，开启“政策窗口”，从外部而非体制内部直接激发政府政策议程吸纳网络民意的一种推动模式。这种途径与内推模式的最大区别在于它对体制内人员的依赖程度远没有后者高，并没有如内推模式那样明显地通过不断游说代表、委员，争取他们的支持从而达到目标，而更多的是通过焦点事件引发持续的网络舆论压力，迫使政府决策者短时间内改变旧议程，接受新议程。另外，这种模式及途径与香港中文大学学者王绍光所提出的“外压模式”中的所谓“焦点事件”模式相近。按照其在《中国公共政策议程设置的模式》一文的观点，一般情况下，外压模式具备三个方面的特点(如初始阶段议案倡导者可以确定;多数人关心的政策议题;难以确定影响议程的最终方式)。但除了这些基本特点以外，该模式也存在一类较为特殊的情形，即突然出现的所谓“焦点事件”——一系列的“坏事”引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。[19]本文的外压模式确切而言，应该属于此种。

在外压途径下，焦点事件发生之前，社会上可能已经出现了对该议题的关注和讨论，但是由于关注人数和讨论范围有限，并没有对政策制定者产生足够的压力，决策者或是无暇顾及或是认为对该议题没有采取行动的必要性和紧迫性，使得该议题并没有被政策议程采纳。但是，一旦焦点事件发生，关注和讨论该议题的人数飙升，“广大网民通过新闻跟贴、论坛发贴、网上签名等方式在网上迅速形成舆论，甚至进而产生巨大的舆论压力，达到任何部门、机构甚至公众人物都无法忽视的地步”。[20]面对强劲的网络舆论压力，决策者不得不及时回应，在短时间内就把该议题纳入政策议程，采取紧急行动。“孙志刚事件”可谓是网络民意通过外压途径影响政策议程的典型案例①在“孙志刚事件”之前，就有相关人士在关注收容遣送这一议题，但并没有被提上政策议程。有学者做过统计，在该事件发生之前，仅在2000年至2001年两年间，广州地区的报纸就有6则关于“收容遣送事件”的调查性或揭露性报道，但没有引发太大反响。2003年3月20日，“孙志刚事件”发生，3月底在网上被公布，4月25日见报，6月20日，实行20多年的“收容遣送制度”被废止，同时惠及千百万人口的《城市生活无着者流浪乞讨人员救济管理办法》出台。为何“孙志刚事件”就能够在短时间内引发政府关注，短短两个多月就废止了一部旧法，催生了一部新法?有人就指出，“如果没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样很快风平浪静。然而，借助网络的威力，这个事件导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣送制度。”。类似的案例还有成都和江苏东海的拆迁户自焚案，借助于这些焦点事件，在网络民意和学者的推动下，国务院法制办加紧了对拆迁条例的修改，现行拆迁条例也被废除。[21]网络民意再一次通过外压途径显示了其在我国政策议程中的独特作用。网络民意通过外压途径影响政策议程的现象表明，我国政策议程的传统“内部输入”模式正在很大程度上逐步得以转变，公共政策不再仅仅是“肉食者”的事了。“借助网络‘舆论场’，网民可以绕过传统大众传媒，实现与政府的非直接较量。”[22](P48)

可见，相对于内推途径而言，外压途径的主要优点在于其效应的快速性上，强烈的外部压力往往使得网络民意诉求能够在短期内得到回应，对政策议程产生明显影响。而其缺陷恰恰在于，由于焦点事件的突发性及其产生的密集舆论压力，致使政府不管是否具有处理此类事务的相关经验，都必须在短时间内进行有效应对，这也对现行体制和行政秩序造成了一定冲击。政府往往也可能会在匆忙应对当中出现不该有的失误，导致事态的恶化，2011年的动车追尾事故中铁道部新闻发言人王勇平的表现就是如此，他的发言不但没有平息舆论压力，反而因为“至于你信不信，我反正信了”之类的话而引发了新一轮众怒。因而，外压途径的运用往往会引起政府相应的警惕，一旦运用不当，事态发展出现或者让政府感到有过头趋势，往往会适得其反。由此，外压途径也对行动者的把控能力提出了一定的挑战。另外，该途径发挥作用的关键在于是否有突发焦点事件的出现，以及相关行动者是否擅于抓住机会并果断及时加以推动。而这个机会的出现，行动者往往无法提前预测，只能在机会出现之前进行等待，机会出现之时也可能因为行动不及时而错失良机。因而，内推途径和外压途径可谓各有千秋，都有着自身的优缺点和适用情形。

四、余论

需要指出的是，现实的很多案例中，都夹杂着内推和外压两种途径，网络民意影响政策议程的路径并没有如本文所区分的那样泾渭分明，有时候甚至还无法分清到底是哪种途径发挥了关键性作用。

并且，很多时候，网络民意之所以能够发挥独特作用，往往与其他因素的互动密切相关。毕竟“网络舆情如果仅仅局限于网上，其辐射范围始终局限在‘虚拟世界’，产生的社会影响力和对政府决策的冲击力是有限的。”[18](P26)而一旦网络民意与传统媒体和体制内民意代言人产生互动，通过网上网下的交互作用，借助内推和外压的联合效应，往往能够形成更加强大的舆论浪潮，对政策制定者形成更强烈的冲击，影响政策议程的可能性也将会随之成倍放大。

另外，正如美国著名学者约翰·W.金登指出的那样，政策议程的设立以及政策问题的解决往往是问题溪流、政策溪流以及政治溪流三个溪流“相遇”激发的[23](PP113－224)，缺乏任何一个都可能导致政策问题解决机会的丧失。因而，如果没有事先存在的“政策原汤”，没有“政策企业家”在网下的积极活动，没有其他因素的多方作用，我国网络民意对于政策议程的独特作用也将难以发挥。例如本文提及的孙志刚事件当中，就有8位法学学者就孙志刚案件向全国人大常委会递交建议书，申请改变或撤销收容遣送办法中限制公民人身自由的规定，并就收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序②2003年5月14日三名法学博士俞江、腾彪、许志永向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定，与中国宪法和有关法律相抵触，应予以改变或撤销。同年5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。参见百度百科“孙志刚事件”词条[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/5799464.htm.。这些学者的行动对于政府之后的行动是否产生以及产生多大影响，我们尚不得而知。因而，本文的一大不足就是对于网络民意自身的作用有所放大，而对于网络民意之外的影响因素可能关注不足，这都有待于在未来的研究当中进一步搜集与挖掘材料加以弥补。

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[8][美]迈克尔·豪利特、M.拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统[M].北京:生活·读书·新知三联书店，2006.

[9][美]拉雷·N.格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].重庆:重庆出版社，2001.

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[11]喻国明.关注 Web 2.0:新传播时代的实践图景[J].新闻与写作，2007(1).

[12]“我们已进入大众麦克风时代”[EB/OL].http://www.gd.xinhuanet. com/dishi/2009 － 12/29/content_18630259.htm，2009 －12 －29.

[13]张卫东.网络民意的崛起与中国政治生态的嬗变[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/31783.html，2010－02－20.

[14]中国互联网络信息中心(CNNIC).第25次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/pdf/2010/1/15/101600.pdf，2010 － 01 －15.34.

[15]转引自张海波、童星.高风险社会中的公共政策[J].南京师范大学学报(社会科学版)，2009(6).

[16]参见刘祖华.网络民意与公共决策[J].党政论坛，2007(5).

[17]林双川.中央领导高度重视网络舆论，民意汇入中南海[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2006 －04/10/content_4404242.htm，2006－04－10.

[18]郭昭如.网络舆情对公共政策的影响——以公共维权为视角的分析[D].上海:复旦大学，2008.

[19]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].开放时代，2008(2).

[20]杜欣、张彬.尊重网络民意:政府决策的一个有益弥合[J].产业与科技论坛，2007(6).

[21]国务院法制办就拆迁条例听取专家意见，将抓紧修改条例[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009－12/16/content_12657941.htm，2009－12－16;国务院法制办:现行拆迁条例将废除[EB/OL].http://news.163.com/09/1216/21/5QMDPCPL000120GU.html，2009 －12 －17.

[22]李永刚.我们的防火墙[M].桂林:广西师范大学出版社，2009.

[23][美]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社，2004.