领导者网络执政能力建设——以网络谣言处置为例

□ 王彬彬

胡锦涛总书记在纪念中国共产党成立90周年大会上的讲话中，明确将“能力不足的危险”作为党所面临的四大危险之一。加强公务员尤其是领导者的执政能力建设，已成为关系党的科学执政能力、政府依法行政水平的关键要素。随着“数字化”生存方式的到来，社会利益格局、权力体系以及权威结构遭受到网络浪潮的猛烈冲击，进一步增加了执政环境中的风险要素。正是在此背景下，是否具备以“掌握网络操作技能、分析引导网络舆情、有效处置网络危机、在线供给公共服务、理性回应网络监督”等为构成要件的网络执政能力，已成为检验领导者现代执政能力的重要标准。网络谣言(Internet Rumors)是网络参与过程中道德失范与技术风险、社会矛盾交织作用而发生共振、扩散的产物，特别是涉及公共权力、利益分配、特殊人群等敏感话题的政治谣言，以及以诽谤他人、制造冲突、谋取眼球收益等为目标的恶意谣言，已成为对领导者网络执政能力的一大挑战。因而，面对虚拟空间的网络谣言所引发的执政风险，领导者必须深刻认识技术发展所隐含的风险因素，积极探寻有效防范和处置网络谣言的工作机制，以确保网络参与在道德、法制的框架内规范运行。

一、网络谣言及其社会危害

据《2012年中国信息化进程报告》显示，截至2012年6月底，我国网民数量已达5.38亿，互联网普及率达39.9%，有21个省区市的互联网普及率超过30.2%的世界平均水平。互联网在全球范围内的普及，在有力地促进经济发展、社会变革和生活进步的同时，也使得谣言似乎找到了最佳的孵化器和生存地，为谣言的爆炸式发生、滚动式传播提供了契机和空间。

网络谣言是指利用网络为媒介进行传播的一种缺乏真实根据，或未经证实、公众一时难以辨别真伪的信息，具有“传播主体和客体身份的两重性、传播速度快且影响面大、传播目的多元化、传播内容的自我消亡性”等特征。在网络世界，谣言传播显示出比其他大众传播渠道更为迅捷的特点，可以说，网络为谣言的传播“插上了翅膀”，“在常见的门户网站、聊天室、贴吧、电子邮件、手机短信等即时通讯工具辅助下，出现了跨国、跨洲、跨语言和种族的超大规模传播奇景”[1]。在2003年“非典”时期，甚至出现了“网络空间流言纷飞，报纸电视稳定人心”的情形。总体观之，网络谣言及其恶意传播对网络空间的秩序、对实体社会的稳定产生了极大威胁，以至于国外有学者把网络谣言、黑客(Hackers)和讽刺、模仿攻击性的网站 (Spoof，Copy－cat or Attack Sires)并称为三大网络危机。

第一，侵害公众权益，加剧道德风险。近年来，由于网络信息来源的多样化与谣言伪装度、迷惑度的提升，民众对谣言识别能力的不足，以及政府职能部门信息公开的滞后，使得网络谣言在虚拟空间横行无忌。以QQ、微博为主要载体的网络谣言传播也随之出现了三个趋势:微博化、组织化、时政化。如2008年“蛆橘谣言”在网上传播后，导致了我国第二大水果柑橘的严重滞销。仅湖北省一省，近七成柑橘无人问津，损失或达15亿元;在山东济南，有商贩为了证明自己的橘子无虫，一天要吃6至7斤“示众”。这一谣言无异于给全国的橘农带来了一场经济灾难，经济利益受到严重损害。尽管上述谣言最终真相大白，但在传播过程中，大量网友沉浸在道德优越感中，却极少有人反思事件本身是否真实，以及由此给当事者所带来的损害。正是伴随着互联网的迅猛发展，传统的社会道德体系在网络空间面临约束力弱化的境遇，部分网民在参与网络并行使表达权时，弱化了自身应当承担的道德责任，有意或随波逐流地传播虚假信息，从而加剧了网络空间的道德失范。

第二，引发心理恐慌，侵蚀政府权威。网络谣言在传播过程中，经过传播者的增添、删减、夸张等处理，演化出丰富多彩的版本，导致谣言本身比个体记忆更标准、更同化，也使其更具有欺骗性，极易侵蚀主流权威，并引发社会心理恐慌。2011年2月10日凌晨，江苏响水县有人传言“某化工园区企业要发生爆炸”，谣言随即通过短信、网络等渠道疯狂传播，导致附近群众陆续产生恐慌情绪并有部分人“外逃”，途中引发多起车祸，造成4人死亡、多人受伤的严重安全事故。同样在2011年受日本核泄漏事故的影响，一条围绕“盐慌”传闻爆发的网络谣言，短短几天内在中国演变成为让各级政府高度重视的公共危机事件，“这场波澜壮阔的抢购，让还在抢险中的日本核辐射震区倒显得有些平静了”[2]。事后，尽管相关政府部门积极采取了发布事实真相、惩处责任人等补救措施，但仍因其信息发布滞后、事件处置呆板而受到各界的指责。近年来的实践表明，当网络谣言“来袭”时，即便政府和主流媒体对谣言进行澄清，一部分受众反而在“网络民粹主义”的席卷下，丧失了对信息真实性进行理性判断的耐心，不仅不信任政府或主流媒体的澄清，甚至从反面进行解读，进一步扩大了网络谣言的扩散及其危害。

第三，破坏阶层互信，扩大矛盾冲突。网络谣言作为未经证实的信息传播，其背后往往隐藏着一定的社会群体情绪，成为社会环境中各种复杂因素的表征。当前，一旦网络空间的公共议题涉及到学者精英、先富阶层、党政官员等特殊人群或贪污腐败、分配不公、公权滥用等敏感现象时，往往会“引爆”网络场域，成为引发阶层冲突的“导火索”。根据“信念偏见效应理论”，“如果某个信息与受众对该问题的认知和态度较为对应的时候，受众倾向于接受这个信息并进一步强化原有态度”[3]。网络谣言的制造者和恶意传播者，往往会利用网民的这种极端心理，捏造、夸大、扭曲相关事件，达到操纵舆论、误导公众、制造仇恨的效果。例如，前几年出现的哈尔滨“宝马撞人案”、杭州“富家子飙车案”，以及近年来发生的“药家鑫案”、“李刚门”等热点事件，无不在网上盛传着“当事人系高干亲属”、“存在权钱交易”等谣言，从而与社会上已存在的“仇富”、“仇贪”心态相融合，进一步引发了公众对政府的质疑、对先富阶层的仇视。当前，我国社会尚处于转型时期，阶层分化和利益冲突呈加剧之势，这一领域既是网络谣言滋生和传播的“沃土”，也应当成为政府和领导者防范和处置网络谣言的一个着力点。

第四，诱致突发事件，危害社会秩序。在当前的现实社会之中，网络谣言及其传播已经成为诱致突发公共事件的重要“导火索”之一。在网络谣言影响下，由于恐慌心理在事件经历者与相关者中漫溢，而政府职能部门权威信息发布、事件真相解读的不及时，就会导致正常的官方信息渠道被阻塞，谣言便成了唯一的信息来源。值得注意的是，一些以非政治形态甚至看似以娱乐形态出现的谣言，如果具有很强的煽动性、蛊惑性，也很容易引爆民众的不满心理。此类谣言在传播之初可能是网民非理性的随意涂鸦，但由于在传播过程中挟带了传播者的情绪、怨恨、希冀，遇到合适的政治温床，最终有可能导致群体性的政治动员行动”[4]。以2008年贵州瓮安群体性事件为例，其直接诱因是女中学生的死因争议，而在事件的发展升级过程中，之所以“元凶是当地干部的亲属”的谣言甚嚣尘上，在于当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，政府侵犯群众利益的事情屡有发生。正是这种官民之间的互不信任与对立情绪的政治生态，成为了谣言充斥于民间和网络、并最终引发群体性冲突事件的温床。因此，政府和领导者必须保持对网络谣言的高度警醒，尤其是要加强对恶意谣言的监测，以免其与敏感议题、热点事件“链接”后产生“蝴蝶效应”，从而引起严重的社会问题和剧烈的社会动荡。

二、网络谣言滋生的深层根源

网络谣言是一种新技术条件下的集群化舆论传播现象，既具有谣言的一般特征，又具有其特殊的产生和传播规律。对网络谣言的剖析不应仅局限于社会群体心理、传播行为等微观视角的观察，而需要更广阔的理论视角，更加重视技术风险、社会背景等对网络谣言所产生的影响。

第一，网络参与的虚拟特性弱化了制造和传播谣言的道德约束。信息网络技术兼具的实时互动与异步传输特质，将网络空间建构成为一种尊重个性、崇尚自由的传播媒体，正如美国学者约翰·布洛克曼(John Brockman)所言，“因特网把所有人都变成了出版发行人……这是革命性的转变”[5](P108)。加之网络空间的互联共通性，看似荒诞的“蝴蝶扇动翅膀引发海啸”的说法，在网络上变成了现实。由于网络匿名和虚拟的特性，网络谣言的制造者、传播者可以淹没于网络群体之中，呈现出隐形状态，这使查找网络谣言的最初来源和清理传播路径变得非常困难。因此，技术的发展提升了制造和传播网络谣言的“安全系数”。正是由于这种“安全系数”，降低了少数网民对其言行应当承担的道德责任的认知，自觉或不自觉地“投身于”制造或传播网络谣言的行动中。正如学者所言:“随着计算机和通讯网络成为我们工作和生活中快速增长的一方面，计算机在支持合法行为的同时，也在日益扶持非法行为，这已成为大家习以为常的事情。”[6](PP196－197)

第二，网络传播的群体极化现象加大了谣言传播和扩散的效率。所谓群体极化(Group Polarization)通常是指在群体中进行决策时，群体成员更愿意拿组织资源去冒险，向某一个极端偏斜，从而往往背离最佳决策，带来灾难性的后果。在网络参与中，“群体极化”理论得到了更为充分的实践。[7]以上文所述的“盐慌”风波和网上一些在谣言作用下出现的“人肉”现象为例，很多网民之所以成为网络谣言的传播者和网络暴力的实施者，很大程度上是由于其在吸收和消化信息时因“从众心理”而带有强烈的情感依赖，他们从手机短信或网络信息中获知谣言后随波逐流地加入到传播中去，在群体意识作用下丧失了个人的判断力。更为严重的是，当一些人通过操纵网络舆论制造和传播网络谣言时，甚至可能造成一个国家或地区大规模的思想混乱和秩序动荡。例如近年来发生在中亚、北非等国家的“颜色革命”导致了一系列国家的政权易帜，这其中，网络谣言的传播对于迅速开展政治动员、颠覆所在国政权发挥了重要作用。因此，审慎认知群体极化现象在传播网络谣言中的作用，有效发挥政府权威话语对网络舆论的正面引导作用，是对领导者网络执政能力的一大考验。

第三，网络管理法制建设滞后难以为追责和惩治提供有力支撑。美国司法部门在十几年前就已开始关注网上造谣案，通过一系列判例严惩网上造谣违法行为，且惩治力度有加重的趋势。例如，在去年的“桑兰诉讼案”审理过程中，15名网民被列为“网络诽谤案”的被告，原因是他们“发表不实言论、咒骂、侮辱原告本人以及对支持桑兰的公民进行人身攻击”，在社会上引起了广泛影响。进入21世纪之后，日本相继制定了《规范互联网服务商责任法》、《青少年安全上网环境整备法》和《规范电子邮件法》等法规，有效遏制了网上犯罪和违法等有害信息。随着互联网在我国成为真正意义上的大众媒体，网络谣言也开始对社会形成全方位的影响，但我国的相关法制建设仍显零散、薄弱，无法为网络谣言处置提供强有力支撑。

第四，实体社会的深层矛盾和利益冲突是许多谣言的直接诱因。当前，我国正处于矛盾的凸显期和社会风险高发期。在阶层利益格局不断分割、重组、整合的背景下，社会各阶层之间、普通民众与政府之间的矛盾与冲突不断加剧，特别是当弱势群体的发展遭遇体制性的“排斥”与“壁垒”时，就会选择一定方式实现对不满情绪的宣泄。于是，当网络谣言能够作为一种廉价的、效果显著的传播方式出现时，就能够迅速满足弱势群体的发泄、报复心理，让政府和社会意识到他们的存在和力量并赢得舆论的支持。近年来发生的一系列因网络谣言诱发或推动的重大群体性事件中，都可以在其背后找到阶层矛盾和利益冲突的影子。例如，2008年的云南孟连事件，实质上是当地群众合理利益诉求长期得不到解决、利益分配纠纷逐渐激化所引发的一起社会安全突发事件;2009年的湖北石首事件，反映了地方政府在基层治理中，群众的知情权、参与权、表达权和监督权无法保障，从而导致谣言占领了话语主阵地并对事件恶化起到了发酵作用。

三、网络谣言处置的基本策略

尽管宪法赋予了公民言论自由的权利，但这并不意味着人们的言论无所约束。美国乔治·华盛顿大学法学教授丹尼尔·索洛夫(Daniel Solove)于2007年出版了著作《未来的声誉:关于互联网上的流言、谣言和隐私》，他在书中指出，政府对网络传播既不能全面监管也不能放任自流，应在捍卫言论自由和保障个人隐私权的“两难境地”中找到新的平衡。鉴于网络谣言(特别是政治谣言、恶意谣言)对公民权益、政府权威、阶层互信、社会秩序所产生的危害，及其诱发的社会公共事件对政府执政合法性的挑战，政府和领导者必须结合我国国情，在加强理论研究的基础上，积极借鉴国外有益经验，通过推动公民政治社会化、加快网络管理法制化、构建网络谣言应对机制、培育公务员网络参与能力等努力，构建有效防范和处置网络谣言的工作机制。

第一，推动公民政治社会化进程，提升公民网络参与素养。“政治社会化”这一术语最早出现于20世纪50年代的美国，是指社会个体通过学习和实践获得有关政治体系的知识、价值、规则和规范，转变为具有一定政治认知、政治情感、政治态度和政治倾向的成熟社会政治人的过程。网络素养(Media Literacy)是指公民网络环境中独立的学习能力、创新意识、批判精神及社会责任感，它更强调公众对传播伦理的遵守以及合法利用网络解决问题的能力。新加坡高度重视通过网络实施政治社会化教育。1991年，新加坡国会审议并批准了政府提出的《共同价值观白皮书》，着力在全民中塑造在具有主导意义的价值观体系——共同价值观。在此指导下，新加坡大力加强网络空间文化建设，并于2009年成立了网络健康指导联合委员会(The Inter－Ministry Cyber Wellness Steering Committee)，专司网络健康教育的实施和推广。在我国，可以以深入实施公民道德建设工程为契机，开展网络素养教育，推动公民政治社会化，在网络空间中营造见贤思齐、崇德向善的道德风尚，把既有的传统道德原则引入教育领域并加以丰富，提升公众对个人言行在网络参与中的责任意识、对网络信息的筛选和判别能力，从而有效抵御网络谣言的蛊惑。

第二，加快网络管理法制化步伐，加大造谣传谣的惩治力度。谣言止于智者，更止于法制。政府应继续完善和强化网络法制，建立起严格的网络谣言制造和传播问责制度，发挥法制建设对互联网秩序的支撑作用。德国是国际上首个发布网络成文法的国家，于1997年实行了《信息与通讯服务法》来解决经由网络传输的违法内容，严格规范了违法和不道德信息传播的法律责任。随后，美国也相继建立了《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法规，制止和惩罚网络谣言传播行为。新加坡则以详尽并具操作性的法律条文对网络参与进行引导和规范，早在1996年，新加坡就颁布了《广播法》和《互联网操作规则》这两部互联网管理的基础性法规。除了设立专门法律管控网络谣言外，新加坡原有的《诽谤法》、《煽动法》、《维护宗教融合法》、《刑法》等相关内容也适用于网络管理。各国上述法规的制定和实施，对恶意制造和传播网络谣言行为形成了有效的法律威慑。近年来，我国也出台了一系列网络管理法规，但这些法规对解决现实问题的针对性不强，难以适应迅猛发展的网络社会的实际，尚需进一步细化法律条文，增强对网络参与行为管理的适用性和可操作性。此外，还需要出台专门规章，加强对政府职能部门网络管理职权的清理、界定，既要解决职能重叠又要避免管理真空。最后，要完善针对网络传媒的专门立法，提高网络传媒担任信息“守门员”的责任意识，积极打造网络传播的“钢铁长城”。

第三，构建网络谣言应急处置机制，规避突发性网络公共事件。政府和领导者应在多学科理论的指导下，积极构建网络谣言应急处置机制，从而有效防范网络突发事件的发生。一要加强对网络信息安全的监测，及时发现和处置谣言信息源。网络谣言作为一种舆论，“本身也有‘核心凝聚力’，其形成往往源自集体情绪或群体行为，因此，面对网络谣言危机，要善于从舆论中察觉问题所在，对症下药，避免漠视舆论从而引发更加严重的后果”[8]。对此，我国一些地方政府也已经采取相应举措，如截至2012年7月，北京市公安机关已对239家在京重点网站的交互式平台建立了首都网警执法账户，初步实现了虚拟社会公开执法的有效覆盖。二要建立健全网络管理机构，依法履行网络谣言处置职能。美国国防部、国土安全部、联邦调查局等部门均设有网络安全监管机构，奥巴马担任总统后，成立了白宫网络安全办公室;美国联邦政府多个部门则通过设立社交网络监控中心等措施，对网络进行常规监控。我国也要加强这一领域的制度建设，通过进一步明确网络管理机构，并赋予边界清晰的权能职责，来达到对网络谣言的有效管控。三要加大权威信息的公开力度，为及时澄清事实提供舆论支持。传播学家和危机管理学者都有一个共识，即“谣言止于公开”。当信息渠道封闭、信息交流不畅时，人们出于对信息缺乏的恐慌，就容易编造、传播谣言，以缓解、表达自己的不安情绪。因此，要进一步加强政府网站、政务微博等信息平台建设，规范政务信息发布机制，保障公众对信息的合理需求，维护政府在网络空间中的话语权威。

第四，加强公务员网络执政能力教育，引导公民有序参与网络。广大公务员既是处置网络谣言的工作者，又是网络信息传播的参与者，尤其是作为社会道德的引领者，广大公务员本身也承担着加强网络执政能力建设、提高网络参与素养的责任。加强公务员网络执政能力教育，一要深度挖掘并尊重网络民意，转换传统治理理念。广大公务员尤其是领导者必须转变观念，以战略眼光和发展的视野审视网络谣言，透视其背后所存在的社会现象与问题，并及时采取应对措施。二要加强公务员网络参与道德自律，发挥网络道德引领示范作用。广大公务员既是网络规范的实际创造者和制定者，又是网络道德实践、道德行为的主体，要自觉践行《文明上网自律公约》，通过道德实践培养起独立自觉的判断、选择能力，正确分析、理性地对待网上信息，破除“只见律他，不见他律，只知律人，不知律已”的不良心态，将网络社会的外部制裁与自我道德约束相结合，自觉接受公众的网络监督。三要发挥公务员教育培训机构作用，强化公务员网络谣言处置能力培训。公务员教育培训机构要以应急管理培训为抓手，更新培训理念、创新培训方法，以国内外最新的网络谣言处置案例、法制建设为培训内容，切实发挥教育培训在提升公务员网络谣言处置能力中的主渠道、主阵地作用。

四、结 语

实践证明，网络空间的和谐对于巩固执政基础、挖掘公共资源以实现社会整体和谐发挥着越来越重要的作用。网络谣言犹如互联网上的一颗“毒瘤”，不仅损害了公民权益，扰乱了社会秩序，引发了公众恐慌，而且破坏了政府公信力，损害了政府形象，并加剧了政府的执政风险。消除网络谣言这一“毒瘤”，需要网民、传媒的道德自觉，需要政府、领导者的有力监管，更需要法律、制度的强力约束。目前，针对网络谣言的研究，还主要是针对某一传播模式开展的初步探索，或针对个别事件进行的孤立评析。在未来，还应当从社会学、传播学和心理学的多学科交叉视角，对网络谣言及其传播进行更深入的探讨，并努力建构多元社会主体良性互动的网络治理体系，实现政府与传统媒体、网络社区及公民社会的协作互动，为有效防范和处置网络谣言构建长效机制。

[1]孙志叶，杨西锋.网络谣言浅析[J].才智，2010(17).

[2]轩欣.“盐慌”OR“言谎”——网络时代谣言引发的公共危机事件形成过程分析[J].前沿，2011(17).

[3]白树亮.网络谣言成因及治理对策研究[J].新闻界，2010(4).

[4]张雷.论网络政治谣言及其社会控制[J].政治学研究，2007(2).

[5][美]约翰·布洛克曼.未来英雄——33位网络时代精英预言未来文明的物质[M].海口:海南出版社，1998.

[6][美]埃瑟·戴森.2.0版·数字化时代的生活设计[M].海口:海南出版社，1998.

[7]蒋东旭，严功军.微博问政与公共领域建构[J].新闻研究导刊，2010(4).

[8]孙燕.网络谣言的传播学分析——以“日本地震”和“温州动车事故”为例[J].新闻界.2012(2).