流动人口社会保障：中央政府与地方政府激励机制的错位

刘娟凤

流动人口社会保障：中央政府与地方政府激励机制的错位

刘娟凤

21世纪初期，中国政府开始重视现代社会保障体系的建立，无法被传统体制直接吸纳的流动人口成为建立社会保障体系中非常重要的部分。现有社会保障体系已经可以吸纳流动人口，但针对流动人口的社会保障体系仍然存在着碎片化、便携性差和保障水平低的问题。中央政府与地方政府在流动人口的社会保障问题上存在明显的激励错位。中央政府重视流动人口社会保障问题的主要动机是社会管理与政治合法性的需求;地方政府则是财政与官员晋升的动机。激励机制的错位导致中央倾向于统合社会保障体系，而地方则倾向于保持差异，减少衔接。

流动人口;社会保障;省级统筹;户籍制度;统账结合

一、建立流动人口社会保障体系的背景

第六次全国人口普查的数据表明，2010年，全国流动人口数量已经达到22142万人，占全国总人口的16.16%。〔1〕极其庞大的人口流动显示了中国市场经济的活力与城市化进程的迅速发展，但同时它也给社会管理带来了巨大的挑战。在这个过程中，流动人口的社会保障问题日趋凸显，并且随着人口和经济的发展变化而变得日益紧迫。1997年亚洲金融危机之后，中国政府就开始强调拉动国内需求，扩大国内市场。在第十一个五年计划 (2006～2010年)中，中国正式提出要建立基本的社会保险和社会保障网络。在“十二五”规划中，社会保障被列为建立健全基本公共服务体系的重要组成部分。中国政府在进一步推进经济发展的过程中认识到建立一个综合和系统的福利保障体系的重要性。随着中国致力于建立全国社会保障体系，流动人口的社会保障问题成为除了城镇与农村二元社会保障体系之外的第三个重大问题。

中国建立全国性的社会保障体系时面临一个特殊的状况，即计划经济体制时代遗留的城乡区别待遇和户籍制度。前者表现为城镇地区建立全面的福利保障，而农村地区则没有。因而，这也意味着城镇户籍身份是获得社会保障的先决条件。在当代中国社会，户籍身份成为资源和权力有差别分配的合法化标准和依据，一个人在某一地区如果没有当地户口，就不能享有其他人同等的居住、就业、受教育以及政治参与的权利。〔2〕在计划经济时期，这种制度设计虽然导致了巨大的城乡差异，但它适应计划经济的模式和社会管理需求。当改革开放与市场经济逐渐展开并快速发展时，传统的管理制度都受到了挑战。对于社会整体而言，市场经济体制需要政府的干预，解决社会保障、教育和医疗等社会保护的问题。在中国，这不只是从无到有建立一个新的保障体系的问题，而是改革一个旧的体制，并且确立一个新的原则。

流动人口的社会保障是各种矛盾和问题的集中点。对于传统的体制而言，流动人口是一群特殊并且无法被既有体制直接容纳的群体。随着中国政府逐渐认识到建立社会保障体系的重要性，并逐步地采取具体措施建立一个全国性的体系，针对流动人口的社会保障正在发生变化。

二、当前流动人口社会保障体系的特征

2006年以来，中央政府通过《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等一系列重要文件提出了针对流动人口社会保障的指导思想，即“低费率、广覆盖和可转移”。在解决中国极其庞大的流动人口的社会保障问题上，中央政府提供了指导性的意见和行政规定，并且对各省进行了财政上的补贴。应该说，流动人口作为中华人民共和国的公民和纳税人，并不因为离开其户籍所在地而丧失任何合法享有的权利，但是，由于中国城乡二元社会结构和现有制度设置中不合理因素的存在，绝大多数流动人口没有被纳入到流入地的福利与公共产品分配体系中。〔3〕更值得注意的是，近几年，中央政府针对社会保障的衔接问题出台了相关的解决方案，反而却导致了一部分流动人口的退保潮，如广东省在2002～2006年间的退保人数就是逐年上升，年增长率达到16.95%。对于参加了既有社会保障体制的流动人口来说，他们的社会保障体系呈现出三个主要的特征：碎片化、便携性差、水平低。

第一，碎片化。〔4〕吸纳流动人口参保的模式至少有三种：城保、农保、综保。有的地区，如广东沿海省份，将流动人口纳入城镇基本保险制度，即“城保”;有的地区则将其纳入农民基本保险制度，即“农保”;还有一些地区探索为流动人口建立独立的社会保障制度，即“综保”。在这三种模式之下又有更小碎片。在采取“城保”模式的江苏省吴江市，外来流动人口从业人员被分割在3个不同的制度之中：一是雇用外地城镇户籍劳动者的单位按19%缴费;二是雇用外地农村户口劳动者即农民工的城镇企业按13%缴费;三是雇用外地农民工的开发区企业按10%缴费。〔5〕长期以来，我国社会保障制度的统筹层次都是在县级，全国总共有2000多个发展水平极不平衡的统筹单位。1998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，提出了加快社会保障的省级统筹，但省级统筹的工作至今还在进行中。由于地区经济和社会发展的巨大差异，社会保障制度在缴费和待遇方面差别较大。这是导致流动人口的社会保障制度呈现出“碎片化”倾向的重要原因。碎片化的状态也导致了不同的社会保障系统之间和不同的地区之间缺乏有效的衔接。

第二，便携性差。我国对传统福利制度的改革走的是统账结合的模式，但是这种模式更适合具有城镇户籍或流动性较低的居民，并不适用于流动人口。这种制度设计是在国企改革过程中为解决下岗职工的保障问题而出现的。统账结合的保障制度使得流动人口无法随身携带统筹账户。“流动人口异地流动时只能带走个人账户资产，导致‘便携性损失’十分严重，流动人口参保、退保行为日益频繁。”〔6〕便携性差实际上意味着社会保障的不可流动性。户籍制度的限制是一个重要的制度原因，户籍制度也因此遭到了各种批评。除此之外，各个地区社会保障制度的差异和无法衔接也是一个非常重要的因素。事实上，在这两个原因背后有更深层的原因，即城乡和各地区在经济和社会发展上的巨大差异。仅仅通过制度上的设计很难解决这个问题。

第三，水平低。现有的流动人口在参保率上普遍低于城镇户籍人口，而参保的流动人口在保障水平上也普遍低于后者。便携性损失是导致流动人口最终获得的保障水平低的一个重要原因。除此之外，在社会保障缴费中，个人缴费的部分由于考虑到流动人口工资较低的状况而偏低，而在单位缴费的比例和缴费基数，以及转移到个人账户的比重方面，流动人口的待遇也比具有当地户籍的居民要低。流动人口的缴费基数也不同于城镇企业职工，大多是城镇缴费基数的60%或者上一年度的最低工资。

从发展趋势来看，流动人口的社会保障从无到有是一个很大的进步，但是为流动人口建立的社会保障体系并没有真正跨越户籍制和城乡差别对待的制度性障碍。在现阶段，流动人口的社会保障体系并不能真正有效地解决既有的问题，如公平性和贫富分化的问题等等。在可以预见的未来，我们也很难看到制度性障碍的消失。新的社会保障体系能为流动人口带来多大的收益，抑或只是将原来的差异对待制度化，用一种新的制度形式排斥这个特殊群体?本文认为，在解决流动人口的社会保障过程中，中央政府与地方政府激励机制的错位是造成现有流动人口社会保障体系问题的重要原因。对于中央政府而言，为如此庞大的流动人口提供社会保障是迫在眉睫的管理问题，它不仅影响经济和社会的稳定，而且直接影响政府的合法性。对于地方政府而言，流动人口的社会保障问题是一个重要的政绩工程，它不仅涉及到地方可以从中央获得多少财政补贴，而且直接影响着官员的升迁问题。

三、中央政府的目标及其激励机制

(一)中央政府的目标

中央政府开始重视并将流动人口的社会保障正式纳入工作议程始于2007年。进入21世纪初期，中央政府相继出台了各种针对流动人口尤其是农民工的社会保障和保险的政策措施，如《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》等等。2007年中央政府提出要为流动人口尤其是农民工人建立符合其特点的社会保障制度，并且工作的重点是推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。同时也提出要抓紧研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法。2008年，中央政府要求加快省级统筹步伐和制定全国统一的社会保险关系转续办法。全国财政用于社会保障支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍。2009年，中央政府要求各地全面推进省级统筹，出台养老保险关系转移接续办法，在财政上加大投入，并且重点做好流动人口的参保工作。中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，与上一年增长17.6%。2010年，中央政府提出普遍建立养老保险省级统筹制度并出台包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法。在推进户籍改革制度的过程中，中央政府要求放宽中小城市和小城镇落户的条件，有计划有步骤地实现农民工在社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。积极推进农民工参加社会保险。2011年养老保险关系的跨省转移接续成为中央政府的工作内容。在积极稳妥地推进城市化的过程中，因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。2012年，中央政府进一步提出积极稳妥推进户籍管理制度改革，推动实行居住证制度，为流动人口提供更好服务，其目的是强化政府的社会管理和公共服务职能。

从这个发展过程中，我们可以看到中央政府的目标非常明确，即建立一个全国性的统一的社会保障体系。2012年，中央政府将加快发放全国统一的社会保障卡作为未来社会保障工作的重要内容。户籍制度和区别对待等制度性的问题也已经进入改革的进程。可以说，流动人口的社会保障制度已经触及到问题的根本。

(二)中央政府的激励机制

对于中央政府而言，解决流动人口的社会保障问题有两个主要的激励机制：一是社会管理与社会控制，二是政治合法性。这两个激励机制决定了中央政府在流动人口社会保障工作中的目标。管理流动人口的重要性不言而喻，但如何管理是一个相对较新的问题。户籍制度曾经是一个非常有效的制度，但却无法适应市场经济的需要。

首先，社会保障是社会管理和社会控制中非常重要的一种手段。从早期英国的《济贫法》和德国的社会保险政策来看，为社会成员提供社会保障是一种积极的社会管理方式，相比较消极地回应社会的需求而言，主动提供社会保障更有利于政府把握社会发展的步骤。更重要的是，有效的社会管理是维持稳定的社会和经济秩序的基础。对于市场经济的发展而言，社会保障体系是一个不可或缺的辅助手段。它不仅影响着劳动力的自由流动，而且影响着劳动力的素质、效率和再生产。此外，从政府管理的角度来看，建立社会保障体系也是中国政府实行政府职能转变的重要方式和内容。

其次，除了社会管理之外，政治合法性是更根本的一个问题。从工具的意义上来说，为流动人口提供社会保障会获得他们对中央政府的支持和认可。“社会主义和谐社会”是新的中央领导集体对中国经济和社会发展目标的定位。中共十七大不但强调了构建社会主义和谐社会的重要性，并对改善民生为重点的社会建设作了全面部署。社会保障作为构建和谐社会的重要基础，是关乎和谐社会构建和持久维持的基础。建立完整的社会保障制度是构建和谐社会的一项急迫任务。中央政府提出的“广覆盖、低费率和可转移”的方针是在全面和迅速地推行社会保障，任何社会成员都没有被排斥在外。可以说，中国在社会保障体系方面的改革与发展是继经济改革之后最重要的改革。中央政府希望通过建立一个覆盖全社会的社会保障体系来解决前期市场经济改革过程中出现的各种社会问题，如工人下岗、贫富差距，以及社会稳定等等。

在解决流动人口社会保障体系的碎片化问题上，中央政府开始了制度改革中最困难的一环，即户籍制度的改革。放松中小城市的入户条件，为有条件转变为市民的流动人口提供户籍上的便利等都已纳入中央政府的工作日程。将社会保障体系的统筹层次从县级提高到省级是解决碎片化问题的另一项重要举措。中央政府在要求省级政府提高社会保障统筹层次的同时给予了大量的社会保障补贴。1998年至2001年，国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%。提高社会保障统筹层次对解决省内流动人口的社会保障问题具有非常重要的意义。在跨省流动人口的社会保障方面，中央政府实际上主要还是通过对地方政府的财政转移来实现补贴的，并没有专门针对流动人口的补贴措施。

社会保障的便携性对于流动人口来说是最重要的问题之一。中央政府的政策方向是提高便携性，实现社会保障的转移和接续，真正实现社会保障对流动人口的覆盖。2009年中央政府发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，试图通过行政手段对不同的统筹单位进行一次整合。尽管《暂行办法》的实际效果还未能全部显现出来，但是中央政府的举措是试图克服各种制度和地区差异，实现社会保障在全国范围的统一。当然，这还有很长一段路要走。

流动人口的社会保障水平较低是一个阶段性的问题，中央政府首先解决的是从无到有的问题。社会保障水平在很大程度上是一个财政资源的问题，因此随着社会保障制度的逐渐完善，社会保障水平会有一个逐步提高的过程。较低水平的社会保障体系不仅使各地能够迅速地将流动人口纳入社会保障体系，而且为这个体系的可持续发展奠定了基础。总体上说，中央政府积极推进社会保障工作的进行有着深层的原因和动机。

四、地方政府的目标及其激励

(一)地方政府的目标：省级统筹

随着中央政府对社会保障工作的重视，并对地方政府提出了明确的工作目标和要求，地方政府现阶段的主要目标是实现社会保障的省级统筹，提高社会保障的统筹层次。2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度，但并未实施到位。截至2010年10月，根据人力资源和社会保障部的评估，全国有25个省级单位达到了省级统筹的标准。2012年广东省政府提出“完善养老保险省级统筹，加快统一养老保险缴费基数和比例”。北京政府则要求“出台养老保险补缴政策，实现养老保险关系转移接续”。省级统筹对于解决省内流动人口社会保障的转移和接续作用甚大，而跨省的流动人口则只能依靠中央政府的政策才能实现这点。地方政府几乎没有激励去实现这种跨省的制度衔接。这当然与中国政府的体制结构关系密切，社会保障工作主要是由地方政府实际完成的一项任务。对于地方政府而言，针对流动人口的社会保障工作是一项政绩工程，不仅影响着中央政府对省级财政的补贴和省级财政，还影响了地方官员的晋升。

由于中央政府给予了地方政府在社会保障工作中的行政裁量权，因此各地实现社会保障省级统筹的过程中针对流动人口提供了不同的社会保障模式。各地流动人口社会保障的四种模式是：城保模式，区别对待 (如广东);次城堡模式，专门对待 (如北京、重庆);综合保险模式 (如上海);农保模式。城保或次城保模式是将流动人口纳入城镇的保障体系，但与户籍制度冲突，流动人口实际能够获得的社会保障只有很小的一部分;综合模式是专门针对流动人口建立社会保障账户，但无法与其他体系进行转移和接续，制度成本很高;农保模式是纳入农村保障体系，但城乡差异固化。〔7〕从地方政府实行的这几种模式来看，流动人口社会保障的便携性都较差，能够转移接续的基本只有个人账户中的一部分。在现有的社会保障体系中，单位缴费是其主体，但单位缴费纳入个人账户的比重较低，而且个人账户还存在是否做实的问题。对于流动人口而言，他们所能携带的基本上也只是个人账户中的社会保障金。大多数流动人口最终会回到户籍所在地领取社会保障金。流动人口统筹账户中的绝大多数都留在了当时的流入地，因此地方政府，尤其是流动人口较多的省份，会根据当地的状况自行决定流动人口的社会保障。其目的是将流动人口的社会保障更好得纳入省级统筹的范围中。

(二)地方政府的激励：财政考量与晋升

从历年的各省政府工作报告中我们可以看出，建立或改革省内的社会保障体系是依照中央政府的指示而开始进行的一项工作。地方政府自身并没有主动为流动人口提供社会保障的动机。为流动人口提供社会保障，无论对流动人口的流入地还是流出地来说都有很大的财政风险。对于流入地而言，像广东等地，现在不得不面临退保的问题;而对流出地而言，流动人口一旦回户籍地领取社会保障金，那么当地财政就得为没有收取任何缴费的统筹账户买单。

流动人口社会保障的碎片化和便携性问题在地方政府的财政考量中很可能会变成无法解决。“便携性损失” (portability loss)不但不可避免，而且逐步地制度化。出于财政的考量，地方政府一方面会为流动人口提供一定的社会保障，这是获取中央财政补贴的重要方式;另一方面，流入地的地方政府倾向于降低流动人口社会保障的可转移度;流出地的地方政府会倾向于降低其可衔接性。这两者都增加了流动人口社会保障的便携性损失。据测算，在2002—2007年的6年间，仅广东省的便携性损失至少高达700亿元，这些损失沉淀在广东，大约占广东省养老保险基金累计余额的三分之一左右。〔8〕

2009年的《暂行办法》考虑到了转出地和转入地的积极性，但是并没有解决领取地发放养老金的积极性问题。由于户籍制度的限制，大多数流动人口会回到户籍所在地领取社会保障金。而这些地区往往也是经济欠发达地区，它们很难在财政上补贴流动人口无法携带的统筹部分。中央用于社会保障体系的转移支付只分配到省一级，缺乏横向转移支付体系。但是流动人口的社会保障问题大多是地区之间的横向转移接续。

财政考量的另一个表现则是社会保障基金的状况。在社会保障基金的投入上，无条件、负担重的地方往往可以少投入甚至不投入，完全依赖中央财政补贴。在各个地区，社会保障基金都出现过被挪用和滥用的情况。尽管这是另外一个问题，但它显示了社会保障基金的运用常常受到地方政府的干预和地方利益的驱动。

除了财政考虑外，晋升则是另一个非常重要的激励。周黎安在研究中国经济发展时提出了中国地方官员的治理模式是“晋升锦标赛治理模式”〔9〕，这种模式与中国的快速发展及其各种特有问题存在着内在的关联。地方官员的任何积极行为都围绕着晋升的评价标准。由于中央政府掌握着地方的人事任免权，因此它可以通过改变评价标准来改变地方官员的行为。地方官员则会根据本地的实际状况选择有利于自己的策略。流动人口社会保障的问题实际上是区域经济发展不平衡的间接后果。地区经济社会发展水平的差异不仅直接影响其社会保障支付能力的差异，社会保障的缴费基数和领取基数的差异，而且使得各个地方采取不同的社会保障模式。对于地方官员来说，保持这种差异是非常有意义的。它提高了地方官员在晋升锦标赛中的辨识度。

五、结论

综上所述，中央与地方在流动人口的社会保障问题上存在明显的激励错位。中央政府重视流动人口社会保障问题的主要动机是社会管理与政治合法性的需求;地方政府则是财政与官员晋升的动机。激励机制的错位导致中央倾向于统合社会保障体系，而地方则倾向于保持差异，减少衔接。对于流动人口而言，这两种激励机制所产生的结果是积极还是消极现在还未为可知，它们构成了流动人口社会保障问题的重要背景。为流动人口建立的社会保障体系并没有真正跨越户籍制和城乡差别对待的制度性障碍。在解决流动人口的社会保障过程中，中央政府与地方政府激励机制的错位是造成现有流动人口社会保障体系问题的重要原因。

〔1〕国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报 (第1号)〔N〕.人民日报，2011-04-29.

〔2〕陆益龙.户籍制度——控制与社会差别〔M〕.北京：商务印书馆，2003.445-446.

〔3〕熊光清.流动人口的增长态势、权利特征与权利救济〔J〕.社会科学研究，2010，(1).

〔4〕郑秉文.中国社会保障“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源〔J〕.甘肃社会科学，2009，(3).

〔5〕［6〕郑秉文.改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战〔J〕.中国人口科学，2008，(5).

〔7〕黄匡时，嘎日达.流动人口的社会保障陷阱和社会保障的流动陷阱〔J〕.西部论坛，2011，(6).

〔8〕郑秉文.养老保险关系转移接续影响亿万人生活〔N〕.上海证券报，2010-01-30.

［9〕周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究〔J〕.经济研究，2007，(7).

D632.1

A

1008-9187-(2012)06-0107-05

教育部人文社会科学研究一般项目“中国流动人口权利救济问题研究”(10YJA810031)

刘娟凤，对外经济贸易大学国际关系学院讲师，博士，北京 100029。

刘 明】