中国特色社会主义行政管理体制的特征、问题与改革

施雪华 曹丽媛

中国特色社会主义行政管理体制的特征、问题与改革

施雪华 曹丽媛

中国特色社会主义行政管理体制的基本特征是：中国共产党对当代中国行政管理体制的形成、改革与发展的领导;中国共产党组织与各级政府行政组织镶嵌式结构形态与功能分工;以条条控制为主，以块块协调为辅的网络状行政管理体制;各级政府权能的简单划一;越级行政授权与控制的机制;党管干部的国家公务员制度。当前中国特色社会主义行政管理体制存在的主要问题有：党政不分、条块不协调、地方政府治理失去特色、中央与地方关系的非现代性、越级行政授权与控制机制中的职能冲突与效能下降、公务员队伍中的“官本位”意识和“寻租”现象。改革中国特色社会主义行政管理体制的思路与方法在于：党政分开、转变政府职能、政府机构改革、政府管理方式方法创新。行政管理体制的改革是一个渐进的、长期的探索过程。因此，我们必须在科学发展观的指导下，坚定不移地深化行政管理体制改革，努力实现2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的宏伟目标。

中国特色社会主义;行政管理体制;党政关系;政府职能;中央与地方

新中国成立60多年来，我国已经从照搬苏联模式到形成具有中国特色的社会主义行政管理体制的转变。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出： “到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标。”这是在党中央的重要文献中，首次就实现行政管理体制改革的总目标提出了时间安排和标准要求，也是在党中央的重要文献中，首次出现“中国特色社会主义行政管理体制”这样的提法和概括。因此，了解什么是中国特色社会主义行政管理体制，也就是了解中国特色社会主义行政管理体制具有哪些特征并研究其建立完善过程中存在的问题，对于在未来的10年不断深化行政管理体制改革、以顺利完成建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的任务具有重要的意义。

一、中国特色社会主义行政管理体制的特征

行政管理体制是指管理国家行政事务的国家行政机构的组织结构形式及其权责关系和活动原则等一整套制度，是政治体制的一个重要组成部分。新中国成立之初，中国行政管理体制脱胎于战争年代根据地的政权体制，并受原苏联集权模式的影响。从建国到十一届三中全会前的29年里，中国受原苏联的影响和受计划经济体制的制约，基本上实行高度集中的行政体制。1982年9月，邓小平在党的十二大上第一次提出“建设有中国特色的社会主义”。同年，在此理论指导下的行政管理体制的改革号角正式吹响，从1982年政府机构改革至今，围绕建设中国特色社会主义这个主题，我国已经进行了六次大的行政管理体制和机构改革，并逐渐形成了自身的规律和特征。

(一)中国共产党对当代中国行政管理体制的形成、改革与发展的领导

列宁早就指出，要防止行政管理脱离政治，防止滥用行政手段。他说： “要善于正确地安排工作，使工作不落后，能及时解决发生的摩擦，不要使行政管理脱离政治——这就是我们的任务。”〔1〕而中国特色社会主义行政管理体制的建设也是一直以坚持中国共产党的领导作为其最高准则的。

中国共产党的执政和领导地位是历史选择的结果，人民选择的结果，也是国家管理的需要。从政党领导政府来看，中国共产党“总揽全局、协调各方”有利于克服国家机关之间的掣肘现象，减少西方“三权分立”体制带来的效率损失，有利于政治稳定、经济发展和社会安定。从决策机制上看，中国共产党各级党委研究并统筹解决各国家机关工作中涉及的重大问题，实际上是在政府决策之上再增加政党决策，这有利于兼顾各种利益，使国家的决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。

中国共产党是建设中国特色社会主义事业的领导核心，具有总揽全局、协调各方的功能。与西方资产阶级政党政治基础上的政治中立的行政体系不同，当代中国行政管理体制的形成、发展与改革始终把坚持中国共产党的领导作为建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的最高原则。因此，中国行政管理体制的形成、发展与改革必须坚持中国共产党的领导，高举建设有中国特色社会主义的伟大旗帜，建立完善的中国特色社会主义行政管理体制。

(二)中国共产党组织与各级政府行政组织镶嵌式结构形态与功能分工

中国共产党组织健全，结构严密，有相当强的影响力，是当代中国政治和政府体系的中枢机构。中国共产党组织实际上已经把国家机关的权力统一于自身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的政府过程。按照结构功能主义进行分析，它已经不同于世界政治理论中的一般政党的含义，实际上已经形成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。只是，中国共产党并未完全取代国家组织，而是使国家组织的存在更有助于自身功能的发挥。

在中国，共产党处于执政和领导地位，通过自己的组织体系、党员和干部实现对各类国家政权机关的掌控，而不是简单的取代。在中国现行政治体系中，党处于权力中心位置，起领导核心作用，其他组织都处于党委的领导之下。由于历史的因素，党不仅作为体制外合法的权力系统实现了对国家各项事业领导，也通过党组作用于体制内的活动实现了对各级政府的全面领导。

“党在一切工作中制定政策，政府机构则加以执行。党不仅从上面发出指示，而且使党员在各级政府内部担任大多数主要行政职务，它的地区、省和地方党委会在各级执行协调工作时，又能进行监督。在各级政府内部，党员组成他们自己的党委会和支部，为首的党员形成党组。”〔2〕党组在各级政府中起领导核心作用，即领导本单位工作，同时又接受批准它成立的党组织的领导并对其负责。在政府中设立各种专门委员会和办事机构，以与党委的工作部门协调一致。可见，在中国的行政管理体制中，党的机关和国家机关两个权力系统是并行不悖的，这样一来，中国共产党的党组织与各级政府行政组织就形成了一种互相交叉、互相渗透，你中有我、我中有你的镶嵌式结构形态。费正清教授对中国的党政行政组织镶嵌式结构有过详细的描述： “党政机构是平行的，其人员也互相穿插。”〔3〕在结构—功能的关系上，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。党组织与政府行政组织的镶嵌式结构决定了党既要加强其体制外的宏观调控能力，又要发挥其体制内的领导能力，促进政府在党的领导下提高其社会管理和公共服务的职能。正如邓小平同志所讲：“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各个方面的积极性。”〔4〕

(三)以条条控制为主，以块块协调为辅的网络状行政管理体制

“条块”是中国行政管理实践中的一种形象说法。它表示了一种特殊的政府组织结构，反映了特定政府组织之间的关系。“条条”指的是从中央到地方各级政府业务内容的性质相同的职能部门;“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府。受单一制中央集权的影响，中国行政管理体制已经形成了以条条控制为主、以块块协调为辅的网络状行政管理体制。

基克特在《管理复杂网络》一书中声称：“网络是现代社会的最基本特征，它应该成为政策科学家用来探索网络中的公共政策制定与治理之可能性的工具。”〔5〕西方学者从20世纪七八十年代起开始利用网络这一工具来研究各级政府之间的关系。在中国特色的行政管理体制中，政府间关系就形成了这样一种以条条控制为主、以块块协调为辅的网络状行政管理体制。其中“条条控制”体现为纵向结构中上下层级之间构成的领导与服从关系。“块块协调”体现为横向结构中各部门之间的一种分工协作的平行关系。块块协调中的部门是纵向结构不同层级中的部门，条条控制中的层级也是横向结构中各部门的层级，没有脱离层级的部门，也不存在脱离部门的层级，二者相互依存、相互促进，形成了以条条控制为主、块块协调为辅的网络状层级结构。由于中国幅员辽阔、人口众多，这种网络状行政管理体制便于国家对社会进行控制，特别是有利于公共行政向社会全方位的渗透，大大提高了政府执行的广度和深度。可见，在中国，以条条控制为主、块块协调为辅的网络状行政管理体制已经成为了一种独特的权力配置和运行方式，是中国特色社会主义行政管理体制的基本特征之一。

(四)各级政府权能的简单划一

与世界发达国家那种每一级政府只管理特定的一部分事情，不同层次的政府之间在职责上交叉不多的治理思路不同，由于历史文化传统、国家的单一制结构形式以及长期的计划经济体制的影响，中国地方政府是中央政府的下属机构或代理机构，是中央政府在地方上的延伸，所以它的职责权限是中央政府职责权限的缩小或翻版。也就是说，在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间权力、职能、职责和机构设置上是高度统一、一致的，即各级政府权能是简单划一的。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地表现在机构设置上为“上下对口，左右对齐”。

既不同于西方国家的地方分权，也不同于前苏联高度的中央集权，这种各级政府权能简单划一的地方政府管理模式既为计划经济下地方对抗部门集权提供了合法性，同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。与前苏联相比，这种政府权能简单划一的地方管理模式有助于在一定程度上调动地方积极性，减少了计划体制的效率损失，同时也有利于地方政府较快地适应计划经济向社会主义市场经济转型的要求，避免了转轨过程中地方和部门的过度分散。

(五)越级行政授权与控制的机制

我国目前的政府组织体制的层次结构，从宏观上自上而下分为国务院、省、市 (地)、县、乡五个层次，每一级又分为若干层次，呈现一个上小下大的金字塔似的图形。即所谓梯形金字塔式的结构。〔6〕而西方发达国家的行政层级一般来讲只有三个层级，例如美国政府分为三个层级，分为联邦政府、州政府和县或市 (镇、村)。按照信息学原理，信息流程的环节越多，信息流动速度越慢，原始信息在流动中越会大量地漏损和消失，或者信息内容会被放大或缩小或过滤。可见，行政层级过多阻碍了政府间信息的上传下达，增加了政府的行政成本，不利于政府行政效率的提高。而中国政府通过中央直属机构的管理和越级行政授权与控制的机制一定程度上弥补了这种层级过多带来的问题。

中央主管部门对地方相应部门的直属管理是当今各国政府解决行政层级过多、推动政府组织结构扁平化的通行举措，不是中国独有的特征。而中国行政管理体制的特色在于：实行中央部委对地方相关职能部门的直属领导的同时，各级政府的行政部门还实行双重隶属制度：地方行政部门既受地方同级人民政府的领导，又受国务院主管部门的领导或指导;在此基础上，上一级政府可以跨越层级对下一级政府进行授权与控制，主要是国务院对市 (地)或者省对县的越级行政授权和控制，有利于在确保上一级政府集中控制领导的同时，通过行政授权发挥下一级政府的积极性和主动性，降低政府行政成本，提高政府行政效率。尤其是现代社会是一个危机频发的社会，政府的越级行政授权与控制机制既发挥了上级政府集中控制、快速调动各地资源应对危机事件的优势，又保证了事发地政府在上级政府的领导下，发挥其解决危机事件的积极性和主动性。可见，双重隶属制度基础上的越级行政授权与控制机制是中国特色社会主义行政管理体制的主要特征之一。

(六)党管干部的国家公务员制度

中国的公务员制度是根据改革开放和现代化建设的需要，按照社会主义民主政治和市场经济体制的要求建立的。它既吸取了各国人事管理的科学方法，体现市场经济和民主政治对公务员管理的基本要求，又反映了我国社会主义制度政治体制及中华民族文化的特点。

中国特色社会主义行政管理体制下的公务员制度最大的特征就是党管干部的原则。中国公务员制度不实行西方的“政治中立”原则。我国的公务员是在党的组织路线和干部政策的指导下确立的，是党的干部人事制度的组成部分。在公务员的管理中，必须坚持和贯彻党管干部的原则，不能脱离或削弱党对政府人事工作的领导作用。2005年4月，《公务员法》经第十届全国人民代表大会第十五次常务会议审议通过，并于2006年1月1日开始正式实施。这标志着我国公务员管理在规范化、科学化、法治化的道路上迈出了历史性的步伐。

二、当前中国特色社会主义行政管理体制存在的问题

中国已经总体上形成了基本适应经济社会发展要求的有中国特色的行政管理体制。这一行政管理体制有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但是，随着我国现代化建设的不断深入，各种新情况新矛盾不断出现，现行行政管理体制在政府职能、组织结构、运行机制、管理方式、制度等方面不适应新形势新任务要求的状况也越来越突出。因此，分析当前中国行政管理体制中存在的问题对于深化行政管理体制改革、建立与完善中国特色社会主义行政管理体制有着重要的意义。

(一)党政不分

中国的历史和具体的现实环境决定了只有中国共产党及其领导的政府才有资格也有能力担当起中国经济的变革。但是，党的政治领导、组织领导和思想领导不能代替政府的公共权力的行使。正如邓小平同志所批评的“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政。”〔7〕

古德诺在阐述政治与行政二分原则时认为：“一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制;另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”〔8〕因此，党对政府工作的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导的统一，其核心应该是政治领导。政府行政权只能由政府相对独立行使。但是，中国共产党与政府这种镶嵌式的结构形态与功能分工产生的一个主要问题就是行政上的机构重叠和职能交错，有些党委部门甚至直接控制着社会经济、文化事务，不仅使政府的职能得不到正常发挥，损害政府行政能量，而且还将导致党缺乏时间和精力去关注党自身的建设问题，降低了党的执政能力。

“尽管强调善治，中国的改革很难达到善治的最终目标，因为行政部门由于政治因素的干扰而缺乏效率。”〔9〕尤其是从机构改革的角度来讲，如果政府的职能转换了，机构精简了，而党政依然不分，党委依然行使本该政府行使的一些职能，同时党委相应的职能部门保持不变，结果又会刺激和强化政府职能和机构的反弹，这种反弹同时又会成为党委部门相应的职能和机构、人员扩张的动力，二者相互促进，使政府机构改革始终不能跳出精简膨胀的“怪圈”。可以说，党政不分是中国行政管理体制改革的一块“痼疾”。因此，党政分开不仅是深化行政管理体制改革的关键，也是推动政治体制改革的切入点。

(二)条块不协调

中国的行政管理体制已经形成了以条条控制为主、块块协调为辅的网络状条块结构。这种条块结构的一个基本特点是“双重从属制”，即地方各级政府的职能部门在纵的方面从属于上级职能部门，从而可以保证管理同一系统的“条条”的行动协调统一;在横的方面从属于本级政府，从而可以保证全面管理本地区的“块块”能形成一个整体。这种双重从属制一方面保证了条块结构的正常运行，另一方面，却又留下了产生条块不协调的隐患。在双重从属制的条件下，必然会出现条块之间或者上下级之间的权限问题。中央政府及其职能部门与地方各级政府的权限应该如何划分?一个地方政府的职能部门，究竟应该以服从本级政府为主，还是以服从上级职能部门为主?在实际的行政管理过程中，这些问题是大量存在的。正是在权限这个实质问题上，条块之间产生了不协调的现象。因此，解决条块不协调的问题是当前行政管理体制改革面临的主要问题。

(三)地方政府治理失去特色

中国有着长期中央集权的历史，地方自治传统薄弱，从而造就出中央集权文化与地方宗族政治文化、礼治政治文化的结合体。在单一制的中央集权体制下，地方政府直接隶属于中央政府，服从中央的指挥，接受中央的监督和干预。地方政府权力虽然来自于地方人民代表大会的授权，但实际上是来源于中央。这种“强中央、弱地方”的传统，造成了地方政府自主治理权的严重缺失。〔10〕同时，由于受各级政府权能过度简单划一的影响，在缺失自主治理权的情况下，造成了地方政府治理失去特色。

“治理”一词是舶来品，带有十分明显的西方社会话语特征。美国有着长期的地方政府治理传统，与中国单一的、全能的公共权力层级制不同，美国的公共权力是多中心的、分散化的多样性模式。在美国地方政府不仅数量庞大，而且呈现出丰富的多样性和广泛的差异性。美国地方政府可以定义为：为满足不同利益群体的共同需求而产生、履行各种不同类型的服务、为数众多的地方单位。〔11〕“他们坚信：当政府行使权力时，在县的范围内行使比在州的范围内要好，在州的范围内要比在全国范围要好。”〔12〕正是在这种传统理念和联邦制的国家结构下，新公共管理运动得以在美国各级地方政府蓬勃开展，促进了地方政府治理的创新，提高了地方政府治理能力。而在中国，地方政府作为中央政府的分支机构，地方政府的政务工作虽具有一定的由中央政府赋予的灵活性，但没有实质性的自主权。在单一制中央集权的影响下，中央政府对各个方面的制度与活动都作出了同一的规定，并且要求各个地方无差别地完全按照这些规定办，而各地面对的实际情况是如此不同，不可能不对有关的规定作出调整。双方在多样性的发展和统一性的束缚的张力下相互摩擦损耗，浪费了资源，降低了效率。最主要的是，在中央规则统一性的情况下，地方政府在管理地方事务的过程中逐渐产生了对中央规则的依赖性，丧失了自主性，造成地方政府管理方式单一，不能因地制宜，缺乏创新，从而失去了自己的特色。在科学发展观的理论指导下建设社会主义和谐社会，中国的各级地方政府承担了提供绝大部分基层公共服务的职能，而我国地方政府管理方式单一、治理能力低的现状阻碍了地方政府履行提供公共服务的职能。因此，促进地方政府由“管理”向“治理”的转变，提高地方政府治理能力是加快行政管理体制改革、建设服务型政府的主要路径之一。

(四)中央与地方关系的非现代性

托克维尔说过“决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。”〔13〕可见，中央集权是现代国家的通行做法，是现代国家有别于传统国家的重要特征。但是，中央集权并不等于中央高度集权，中央高度集权是中央与地方关系非现代性的体现。

中国是一个历史悠久的文明古国，中央与地方的关系在中国的历史长河中占据了重要的位置，以至于有学者认为： “中国五千年的历史，就是一部中央与地方分权的历史。”〔14〕自公元前221年秦始皇扫灭六国统一天下、实行中央集权体制以来，中央集权制历经千年而不衰，对维系中华帝国、促进发展繁荣，起到了关键性的作用。其间，随时有藩镇割据、诸侯并起，但是每经历一次割据，权力都会向中央更进一步集中，中央与地方关系就在这种历史的分分合合中走向高度集权。建国之初，受高度集中的计划经济体制的影响，中国在中央与地方关系上也实行了高度的集权。

中央集权过重导致地方政府附庸化，会招致地方政府的不满，造成中央与地方命令—服从关系背后的隐性对立，“这种对立产生了彻底的封锁作用，两组人各自掌握着改革不合时宜的局面所必不可少的一半手段，但他们不能合作。上级由于缺乏正确的信息，制定的计划太抽象;下级掌握着动态系统，他竞争不过上级，便利用动态系统使上级陷于瘫痪。”〔15〕可见，中央与地方关系的非现代性即中央的高度集权是造成中央与地方关系博弈中“双输”局面的主要原因。

因此，自十一届三中全会以后，中国的经济体制改革开始沿着政府向企业放权、中央政府向地方政府放权、省级政府向市级政府放权并依次逐级下放权力，其总体思路就是“简政放权”或“放权让利”。尤其是在1994年的分税制改革以后，地方发展的总体方向是更具有独立性和自主性。

(五)越级行政授权与控制机制中的职能冲突与效能下降

我们在特征中提到过，双重隶属制度下的越级行政授权与控制机制是中国特色社会主义行政管理体制的主要特征之一，它一定程度上弥补了中国政府组织结构行政层级过多的弊端，提高了政府的危机管理能力。但是，管理学家法约尔认为，无论对哪一件工作来说，一个下属人员只应接受一个领导者的命令，这就是“统一指挥”原则，他特别强调，这是一条永久必要的普适性原则，如果这条原则受到破坏，权力将受到损害，秩序将受到扰乱，稳定将受到威胁。为此，他指出要避免双重领导，他认为，如果两个领导同时对一个人或一件事行使权力，就会出现混乱。〔16〕因此，双重隶属制度下的越级行政授权与控制机制在运行过程中，会导致被越级管理的政府与上一级地方政府之间以及上一级地方政府与实行越级管理的政府之间的职能冲突与摩擦，导致实行越级管理的政府与本该控制的地方政府之间沟通失败、信息失误;与此同时，也导致了被越级管理的政府，在处理问题时面对双重领导而无所适从，影响了政府职能的有效发挥。

(六)公务员队伍中的“官本位”意识和“寻租”现象

由于公务员制度在中国尚属新生事物，所以，公务员队伍中仍存在着一些不足之处。一是官本位观念在一定范围内普遍存在。官主民仆的倒置关系亟需改变。二是“官”、“利”一体化现象应该破除。公务员应成为各级廉洁高效政府的管理者，不应成为争夺权力、追求私利的工具。三是公务员制度的民主化、稳定化尚待加强。四是任何制度都不可能是完美的，《国家公务员法》也还存在着一些不完善地方。这要求我们在实践中吸取教训，不断完善不足之处，在改革和发展中逐步将国家公务员制度深入推行下去。

三、改革中国特色社会主义行政管理体制的思路与方法

新中国成立60多年来，中国已经初步建立了中国特色社会主义行政管理体制，但是也出现了不少问题。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革，将行政管理体制改革作为政治体制改革和经济体制改革的结合部，多次在党的文件中提到要加快我国的行政管理体制改革步伐，并在十七届二中全会上首次提出了中国特色社会主义行政管理体制的概念、明确了行政管理体制改革的总目标。因此，深化行政管理体制改革是实现建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制、推进政治体制改革的必然要求。

(一)实现党政分开是深化行政管理体制改革的前提

前面我们分析过，党政不分不仅影响了政府的行政效率，而且损害了党自身的建设。中国特色社会主义行政管理体制的最主要的特征就是坚持中国共产党对中国行政管理体制改革的领导，因此，必须实行党政分开、促进党执政方式的转型，在提高党的执政能力的同时，进一步发挥中国共产党对中国行政管理体制建设的领导作用，深化行政管理体制改革。

1.党政分开的主要途径是明确执政党职能，转变党的执政方式

中国共产党的领导职能主要是通过对整个国家和社会实行政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要领导干部。执政党实现其领导职能的运行机制应该是在人民代表机关内实现。也就是说，当执政党的路线、方针、政策及重大决策制定出来，并在自己的代表大会获得通过，成为全党的意志之后，必须经过一定程序在人民代表机关中讨论、审议、表决。经表决通过的路线、方针、政策和重大决策才能成为国家的意志，并具体化、条文化为国家的法律、法令，成为国家行政机关和司法机关行政的依据和司法的依据。而政府必须接受党的领导，实现严格依法行政与严格执行党的路线、方针、政策的统一。这就要求各级政府和各级党委明确各自的职能、权限和责任。各自对履行其职能并对其负责。当然，政府与执政党关系关涉中国特色政治文明如何架构，是比较宏大的问题，需要不断探索。但是，通过一定的法律文件 (硬法或软法)明确党委和政府二者各自的职责、权限划分以及它们各自违法、不当行使公权力的责任和对之进行责任追究的方式对于改革、理顺现行行政管理体制来说，有着重要的意义。

2.党政分开的根本目的是提高党的执政能力

提高党的执政能力，是在新的形势下巩固党的领导的根本性举措。而党的执政能力的核心就是党要科学执政、民主执政与依法执政，并且在相当程度上体现为党所组建和领导的政府机关的管理能力。因此，只有提高党的科学执政能力，尊重政府运作的规律，按照落实科学发展观的要求深化行政管理体制改革，才能建立与社会主义市场经济相适应的科学的行政管理体制;只有提高党的民主执政能力，按照全心全意为人民服务的宗旨深化行政管理体制改革，才能建设真正的执政为民，人民满意的公共服务型政府;只有提高党的依法执政能力，按照依法治国与依法行政的要求深化行政管理体制改革，才能建立以公民权利为本位的法治政府。

实行党政分开、提高党的执政能力是深化行政管理体制改革的前提，而行政管理体制作为党科学执政、民主执政、依法执政的重要载体与主要组织形式，其科学与否也决定了党的执政成败与否。因此，深化行政管理体制改革、建立并完善中国特色社会主义行政管理体制必须以实行党政分开、提高党的执政能力为前提。

(二)转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心

政府职能转变一直是我国行政管理体制改革的重点，十六大报告就明确提出要进一步转变政府职能。对当前我国政府承担的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，十七大报告则特别指出要强化社会管理和公共服务职能，这对我们进一步深化政府职能转变的实践和理论研究无疑具有十分重大的指导意义。

1.要全面正确履行政府职能的前提就是要明确政府应该做什么的问题

在我国的现代化建设过程中，政府职能的转变经由了从政治统治向社会管理职能并向社会服务职能的双重转变。而党的十七大报告则特别指出我国政府职能的转变要特别强化社会管理和公共服务职能。加强社会管理职能，就是要强化政府促进就业和调节收入分配职能，通过完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，以维护社会稳定;更加注重公共服务职能，就是着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

2.围绕政府职能转变要以突出管理和服务为重点的要求，建构合理的中央与地方关系

改革开放以来，为了强化政府的宏观调控能力，我国对部分社会公共事务实施了条条垂直管理的体制。垂直管理体制为条条宏观调控作用的发挥提供了组织和制度上的保证。但是，也引发了垂直部门和地方政府之间的种种矛盾。十六大报告就曾提出要正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，十七大报告则进一步扩大了这个问题的范围，从一般意义上提出要规范垂直部门和地方政府的关系，因为不仅中央垂直管理部门，而且省以下垂直管理部门与地方政府之间同样存在着许多矛盾。解决这些矛盾和问题的重点就是要围绕政府职能要强化社会管理和社会服务的要求，建构合理的中央与地方关系。

邓小平认为，要通过权力下放建立起中央必要集权和地方适度分权相结合的体制。他指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实现现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”〔17〕

中央必要集权就是要加强中央政府对经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方适度分权就是中央按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。地方各级政府则要结合实际、加快职能转变，在确保中央方针政策和国家法律法规有效实施的前提下，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。

(三)政府机构改革是深化行政管理体制改革的主要途径

“政府是一个问题，应和其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所需促进的目的，第二步是研究什么样的政府形式是最适于实现这些目的。”〔18〕目前及今后相当长的时间里，深化行政管理体制改革应该按照强化社会管理和公共服务职能的基本要求科学设置政府机构。

1.进一步推进大部制改革

党的十七大在部署行政管理体制改革时，明确指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”〔1〕随后党的十七届二中全会对我国新时期加快行政管理体制改革做出了新的部署，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。大部门体制是建立服务型政府目标的必然要求，也是我国社会主义市场经济发展到一定阶段的必然趋势，是深入中国行政管理体制改革的正确选择。历史经验表明，某项改革在解决原有弊端的同时，可能会带来新的弊端，甚至导致原有的弊端以新的形式出现。因此，我们必须处理好“兴一利与生一弊”的关系。要弄清楚大部门体制改革可能出现的弊端。〔19〕例如，大部制增加了部门内部协调的负荷和难度等。这些都是下一阶段推进大部门体制改革、深化行政管理体制改革时应该注意的问题。

2.启动地方政府机构改革

中共十七大提出的“大部制”改革构想在中央部门改革顺利进行之后，全国范围新一轮地方政府机构改革方案目前普遍进入审批阶段。地方政府“大部制”改革将成为此轮改革中的主要内容，这不仅有利于纵向国家机构衔接，保证政令畅通，也有利于促进地方经济发展与和谐社会的建设。

地方政府是地方的国家行政机关，它同中央政府的区别是基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同。〔20〕因此，在进一步推进大部制改革的同时，启动地方政府机构改革必须根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在地方政府机构改革中，进一步深化县级机构改革。县级行政单位既要执行省级行政单位交待的组织任务，又要领导本区域内经济社会发展的工作，其工作负担过重已经是当前县级行政单位面临的突出问题，尤其是在经济比较发达的地方更是如此。从县级行政单位的机构设置来看，由于归口管理的需要，基本上是上级单位有什么机构，县里也设置相应的机构。然而在现实中许多机构的设置不能适应经济的快速发展需要，该充实加强的机构没有加强，该削弱裁撤的机构没有裁撤。如有些县经济非常发达，流动人口相当多，由于警力不足，治安管理工作跟不上，维护社会秩序方面有相当多的困难。因此，深化县级机构改革是促进地方政府由“管理”向“治理”方式转变、减少行政层级、推进省直管县改革的前提条件。

(四)政府管理方式方法创新是深化行政管理体制改革的重要内容

“政府的改革和创新是关键，政府需要体制创新的实践来继续政府的重组。”〔21〕政府管理方式的创新是继续推进政府机构改革的前提条件，是加快政府职能转变的重要手段和有力的助推器。因此，推进政府管理方式的创新是深化行政管理体制改革的具体内容。政府管理方式创新是政府在不断积累的基础上，探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。它兴起于20世纪80年代的新公共管理运动，既内涵着全球化、信息化和民主化背景下行政改革自身发展的要求，又是中国市场经济发展到一定阶段的产物。当具有中国特色的社会主义市场经济体制建立之时，亟需通过推进政府管理方式方法的创新深化行政管理体制改革，建立中国特色社会主义行政管理体制。

1.行政问责制度

前面我们分析过，党政不分是中国行政管理改革面临的主要问题，党政不分、以党代政也是造成行政问责对象不明确、党政责任模糊的根本原因。在各级党组织对各级政府进行领导的过程中，“度”的把握一直是个难题。在政府决策的过程中，党委把握“拍板”的权力，很难清楚地界定决策究竟是行政首长的决策还是党委的决策，党的领导很可能逾越制度的规定，干预行政的过程。在决策中，行政首长所拥有的决策权在某些情况下会因党委的强势而被削弱，实际决策者往往是党而非政。但是一旦决策失误出现严重危机，承担责任的却是行政首脑，拥有最终决策权的党委一把手却逃避了责任或只是在党组织的系统内承担一些形式化的责任。因此，行政问责制对于在政府管理中激浊扬清、整肃吏治至关重要，是政府管理在新时期为实现建设“责任政府”而进行的方式创新，是加快政府职能转变，从而深化行政管理体制改革的重要内容。

2.政府绩效管理

在新一轮的政府改革与政府绩效评估改革过程中，政府绩效评估的标准突破了政府效率单纯强调数量性及经济效益的价值取向，将更多的社会价值目标的实现纳入了评价指标，形成了一系列综合评价体系，即政府效能。〔22〕而实行政府绩效管理制度是政府效能建设的重要手段。政府绩效管理是以实现政府管理的三E——经济 (Economy)、效率 (Efficiency)、效益 (Effectiveness)为目标的全新的政府管理方式。这是一种将过程管理和结果管理相结合的新型的政府管理。推行政府绩效管理制度是建设效能型政府的必然要求，是我国深入贯彻落实科学发展观、提高党的执政能力和领导水平、建设服务型政府的重要工具。

3.机构编制管理

2007年，党中央、国务院连续出台三个重要文件，为做好机构编制工作提供了有力的政策依据、法律依据和制度保障。2008年，十七大报告明确强调严格控制机构编制，推进机构编制管理的法制化进程。加强机构编制管理法制化建设，实现政府职责、机构和编制法定化是政府管理方式创新的具体措施，是深化行政管理体制改革的具体内容。

4.干部人事制度

党的十七届四中全会就“深化干部人事制度改革，建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍”作出了全面部署，其后胡锦涛总书记作出重要指示强调毫不动摇地推进干部人事制度改革，习近平副主席也作出指示，要求认真贯彻《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，在建立健全科学的选人用人机制上迈出更大步伐、取得更大成效。干部人事制度改革作为政治体制改革的重要一环，是新时期为了夺取到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标而提出的重大举措，同时也为健全中国特色公务员制度体系奠定了重要的理论基础，为到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标提供了新的理论视角。

5.政府危机管理

政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会的稳定，恢复公众对政府的信任。〔23〕危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、促使政府制定有效的公共政策，解决公共问题的功能;危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，改进政府管理之缺失的作用。而提高政府危机管理能力对于加强政府管理、增强政府的政治合法性、提升政府的国内国际形象都有着重要的意义。

综上所述，党政分开是政治体制改革的重要内容，作为深化行政管理体制改革的前提，党政分开是行政管理体制改革推动政治体制改革的切入点，是建立完善中国特色社会主义行政管理体制的宏观视角;政府职能转变是深化行政管理体制的核心，围绕这个核心进行的政府机构改革是深化行政管理体制改革的主要途径;而政府管理方式的创新是落实党政分开、政府职能转变、政府机构改革的具体实践，是在科学发展观指导下，党和政府对建立并完善中国特色社会主义行政管理体制的探索。“最重要的是，有必要认识到政府改革是一场马拉松，而不是一次短跑冲刺。”〔24〕行政管理体制的改革是一个渐进的、长期的探索过程。因此，我们必须在科学发展观的指导下，坚定不移地深化行政管理体制改革，努力实现2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的宏伟目标。

〔1〕列宁全集：第37卷〔M〕.人民出版社，1986.41.

〔2〕〔3〕(美)费正清：美国与中国 (中译本)〔M〕.北京：世界知识出版社，2000.349，47.

〔4〕邓小平文选：第3卷〔M〕.人民出版社，1997.163-164.

〔5〕Walter.J.M.Kickert，Erik-hans Klijn and Joop FMKoopenjan.Managing Complex Network：Strategies for the pulic Sector，SAGE Publlications.Ltd，1997.

〔6〕郭济.中国公共行政学〔M〕.中国人民大学出版社，2003.

〔7〕邓小平文选：第2卷〔M〕.人民出版社，1994.142.

〔8〕(美)古德诺.政治与行政〔M〕.华夏出版社，1987.22.

〔9〕Bill.K.P.Chou.Does“Good Governance”Matter?Civil Service Reform in China.International Journal of Public Administration.New York：Jan 2008.Vol.31.

〔10〕麻宝斌，戴昌桥.中美两国地方治理模式比较〔J〕.吉林大学社会科学学报，2008，(9).

〔11〕(美)文森特·奥斯特洛姆，美国地方政府〔M〕.北京大学出版社，2004.11.

〔12〕(美)米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由〔M〕.商务印书馆，1986.4.

〔13〕(法)托克维尔.论美国的民主上册〔M〕.商务印书馆，1991.97.

〔14〕辛向阳.大国诸侯：中国中央与地方关系之结〔M〕.北京：中国社会出版社，1995.

〔15〕(法)克罗齐埃.被封锁的社会〔M〕.商务印书馆，1989.91.

〔16〕丁煌.西方行政学理论概要〔M〕.中国人民大学出版社，2005.53.

〔17〕邓小平文选：第2卷〔M〕.人民出版社，1994.145-146.

〔18〕密尔.代议制政府〔M〕.商务印书馆，1982.5.

〔19〕施雪华，孙发锋.政府“大部制”面面观〔J〕.中国行政管理，2008，(3).

〔20〕李文星.地方政府战略管理〔M〕.成都：四川人民出版社，2003.

〔21〕〔24〕Pan Suk Kim：Toward Participatory and Transparent Governance：Report on the Sixth Global Forum on Reinventing Government.Public Administration Review.Washington：Vol.65，Iss.p.6，p.646，p.9.

〔22〕施雪华，崔恒.政府效能及其宏观影响因素〔J〕.浙江工商大学学报，2008，(1).

〔23〕薛谰.危机管理—转型时期中国面临的挑战〔M〕.清华大学出版社，2003，99.

D63

A

1008-9187-(2012)06-0005-09

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“深化行政问责制度改革研究”(09JZD0033)

施雪华，北京师范大学政治学与国际关系学院教授，博士生导师;

曹丽媛，北京师范大学政治学与国际关系学院博士研究生，华北电力大学讲师，北京100875。

刘 明】