税源专业化管理：正在发生的嬗变

■本刊记者 杨 敏

为什么队伍规模越来越大，依然无法满足发展的需要？

为什么队伍素质越来越高，还是跟不上实际征管的需求？

为什么队伍分工越分越细，基层越来越忙，机关也越来越忙？

为什么管理手段越来越先进，税源监控依然难以到位？

……

一份名为《宣城市地税局税收专业化工作综述》的报告，发出上述九个疑问。作为试点城市之一，宣城与安徽其他8个城市一起，正努力探索的税源专业化管理工作，就是要试图破解这“宣城九问”。

从表面上看，税源专业化管理改革只是税收管理活动在组织分工层面上的一次变革，其实质却是信息化条件下，对现行税收管理体制、机制、流程、方式等多方位的系统变革。

从经验管理到风险管理

税收管理员小夏，2008年入职皖北某县地税局，管理着136户企业的涉税事宜。从企业的登记、变更到申报征收，从日常管理到专项检查，从税源预测到纳税评估，一个人从头管到尾。“我这个地税系统的新兵，从早忙到晚，磨破嘴，跑烂鞋，3年多也没干出名堂”。

那么，别人又是怎么干的呢？小夏经常向老前辈们取经。听来听去，他们的经验说到底就是一个字“熬”，“我管企业17年，熬我也把他们熬清楚了”，一位老税干说。

这个“熬”，说到底就是经验管理。而要把企业情况熬清楚，没有些年头确实不行。《决策》记者搜集到一份题为《基层税收管理员下户难现象分析及对策》的调查报告，报告对一个月内税收管理员有效工作时间进行了统计分析。

“政治学习2天，占全月的7%；培训3天，占全月的10%；考试1天，占全月的3%；会议3天，占全月的10%；征期有效时间6.5天，占全月的22%；分局会议0.5天，占全月的2%；催报催缴2天，占全月的7%；下户时间3天，占全月的10%”。

对于这个调查结果的可信度，一位基层税管员表示，排除调查月份的特殊性，从一般情况来看，征期过后下户时间也就在5天左右。

这就意味着，管理着136户企业的小夏，如果一天跑一个企业，工作满3年也仅仅能把企业跑一遍。“熬”出经验来，在传统税源管理模式下，很质朴也很现实。

现如今，“熬”出来的经验管理也越来越不顶用了。一方面，经济高速发展带来纳税人户数快速增长，与税务干部人数持续低增长之间形成鲜明反差。不断扩大的管理幅度，即使是经验丰富的老税干，也存在着大户管不透、中户管不细、小户管不住的问题。

另一方面，传统模式下，每个税收管理员都有自己的“责任田”，“责任田”内“各税统管，事事包办”，即使能人管大户，也无法适应纳税处理团队化、电算化、智能化的新形势。单个税收管理员去面对企业这样庞大的精英团队，纳税风险可想而知。

2011年1月30日，安徽省地税局下发《关于推进税源专业化管理工作的意见》，决定在淮北、宿州、蚌埠、马鞍山、芜湖、宣城、铜陵和黄山8市开展试点工作，合肥也于次年加入试点行列。文件开宗明义，提出税源专业化管理要“以加强税收风险管理为导向”。

风险管理是对于不确定性的管理，它要求改变过去凭经验管税、凭感觉管税的习惯，按照采集信息、分析识别、等级排序、应对处理等步骤设计税源管理流程，建立风险预警指标体系与评估模型，根据不同管理风险，采取有针对性的措施，提升管理效能。

而这些要求，远非一个经验型老税干的单打独斗就能应付裕如。税管员与纳税人之间的“人际关系”，势必被“人机关系”取代。

“如果没有配套的信息化手段作支撑，推行税源专业化管理就是空谈。”宣城市地税局局长胡兴宽说。正是基于这样的考虑，在转变征管方式之初，作为安徽第一批试点的宣城地税就提出软件开发要同步跟进。

宣城市地税局历时半年，开发税收管理平台软件。该软件以统一的征管流程为主线，按照征管业务发起、传递、反馈的流程，累计设计了27项流程任务，200余项预警任务，100余条风险管理指标，8种查询和统计功能，全面覆盖了税费登记、申报征收等六大类27项税收征管业务。

风险管理系统给一线税务人员的工作带来哪些便利？

仍以小夏为例，以前，如果他想查看纳税人缴税变化情况，需把几年的数据拿出来比对，费时费力。现在，系统中相同类型纳税人的纳税情况、税负高低一目了然。电脑实时监控，系统自动对数据进行分析比对，找出异常点及时提醒。

“某企业税负波动异常，请核实。”风险信息管理系统自动发出提醒，一线税务人员一看到预警提醒，就能在第一时间谋划应对之策。

从属地管理到分类分级管理

如果说从经验管理到风险管理，是管理理念的嬗变，那么，从属地管理到分类分级管理，就是组织方式的嬗变。

“近年来，各级基层税务机关的征管实践证明，属地管理越来越成为限制税源管理发展的制约因素”，安徽省地税局征管和科技发展处一名工作人员告诉《决策》。

那么，这种局限性体现在哪些地方？马鞍山市地税局一个城区基层分局的运行为我们提供了一个观察视角。

一般情况下，一个分局下辖税务所管辖1—2个街道的纳税人，税管员按照路段实施税收管理，对属地企业实施“保姆式”的管理。

“保姆式”管理能否管好自己的“一亩三分地”呢？

随着社会分工、经济全球化及信息时代的到来，企业及其经营、物流呈现出多样化、跨区域、虚拟性等特征，基于属地管理的现行税源管理模式面临的最大挑战在于，有限的管理资源对纳税人真实信息的获取、对税源监控的难度日益增大。

另一方面，机械切割划分属地，同一行业内的企业会受不同税务分局的管理，不利于税务部门对企业进行横向比较和把握行业经营规律；而同一行业由不同的税收管理员管理，也很难做到税负公平。

这些桎梏都“倒逼”着税源管理走向专业化之路。而实现专业化的要诀，一是分类，二是分工。安徽9个试点城市，就是通过规范分类和完善分工实施的。

实施税源专业化管理之后，马鞍山市的各个管理分局按照“重点税源重点管、一般税源规范管、个体零散税收社会管”，或按照制造业、交通运输业、批发零售业，服务业等实行分类管理，突出重点税源户和重点行业的税源监控，并把有限的人力资源向重点风险行业和企业倾斜。

税源分类管理对应着组织方式和分工方式的转变。宣城市宣州区地税局在试点中，就对机构征管范围进行了大刀阔斧的调整。

宣州区在横向上实行分局专业化，其中征管分局机构职能整体转换为纳税服务局，城南分局整体转换为纳税评估局；在城区则设置了行业管理分局、企业管理分局和个体管理分局。

“原来我们分局负责经济技术开发区范围内所有纳税户的征管，现在不是按属地划分了，管理范围变更为全区规模以上房地产、建安行业的税费管理。”宣州区工业园区地税分局负责人高开荣介绍说，宣州区工业园区分局目前已经变身为行业管理分局。

而在机关内部，则按照“不拆庙、不摘帽、不更名”的原则，对原有基层税务机关职能进行优化调整，最终形成纳税服务、日常管理、纳税评估、税务稽查四大组织序列。

宣城市地税局打破属地管理原则，实行流程再造，推行机关实体化、机构扁平化的做法，提高了征管与服务效率，得到了纳税人广泛好评。

从管户制到管事制

组织架构的调整，还对应着业务流程的重组以及运行机制的转变。

宣州区城郊地税分局税务干部丁李弘，是有30年工作经验的老税干，他在接受媒体采访时高兴地说：“现在不管户了，按照专业化流程分工，只负责催报催缴和资料收集，工作效率明显高多了。”

有比较才有鉴别，在管户的时候，“丁李弘们”的不轻松，是税收管理员制度的两大基本属性决定的。

首先，税收管理员制度是一种管理职能分散模式。根据规定，税收管理员6项工作职责，涵盖纳税人办证、巡查、税种鉴定、资格认定、发票领购、优惠资格调查、纳税评估、注销调查、税法宣传、财务辅导等等诸多范围。管理力量不集中，“什么都管，什么都管不好”也就成为事实。

其次，税收管理员制度是权责集中模式。可以说，“管户”责任几乎是“完全责任”，一旦纳税人出现涉税问题即可视为管理员“疏于管理”。相应的，税收管理员的权力也很大，对纳税人从开业到注销的各事项都具有管理权。“责多权大”意味着执法风险的存在。

于是，管户制度下的“丁李弘们”，感觉“不轻松”便在情理之中。推行税源专业化管理后，通过业务重组和实行流程管事，一线税务干部从一人管多户变成了多人管一事，不仅征管效率高，风险也更小了。

管户向管事转变，首先要解决的是“管何事”？

记者在安徽省地税局提供的一份材料中发现，试点单位按照事项-流程-岗位-职责的逻辑推演，设定了信息采集、信息核实、风险识别、风险应对、绩效评估的专业化工作流程。改变过去分区域包户到人的粗放型、保姆式管理模式，实行分事到人，根据每个人的特长和管理岗位的特点，实行人岗有效配对。

流程重塑的同时，宣城市地税局就对现有征管队伍进行重新洗牌。在纳税评估、税务稽查等重点环节上集聚精英力量。据统计，全市地税系统先后有87名业务骨干充实进入纳税评估局序列。目前，从事纳税服务、纳税评估和税务稽查的专业人员达到293人，占干部总数的37.5%，实现了“术业有专攻、能人管难事”。

在业务骨干向重点岗位配置，给他们“加压”的同时，一些长期从事基层征管工作的老龄税务干部也得到了充分的“减压”，丁李弘就是其中一位。

解决了“管何事”之后，还要解决“如何管”？团队协作、项目管理、流水作业、批量生产，这些先进的企业管理理念被移植到税务系统。

现在，每个专业化管理团队专注于专项工作，管理更精细更专业。那么，从管户向管事制转变之后，以前一直由税管员进行点对点的纳税服务，现在由谁来做？

“过去，税收管理员包揽企业涉税业务，个人素质、能力甚至偏好都在某种程度上受影响。现在的服务模式由个体改成了团队，有涉税问题，通过12366、QQ群纳税服务热线、或者到办税服务厅现场咨询，都能解决想要办的事情，答疑解惑也更专业、更权威了。”一位公司会计这样说。