行政许可的外部性初探

□ 杨学斌

（海口市人民检察院，海南 海口 570125）

行政许可的外部性初探

□ 杨学斌

（海口市人民检察院，海南 海口 570125）

政府的行政许可行为同市场主体行为一样，都会产生大量的溢出效应，被称之为外部性。这种外部性的存在既不利于行政许可追求公共利益最大化的目标，也在一定程度上影响到了社会的公平，必须内部化。而征收类似庇古税等费用、明确产权、将更多行政许可的决策权交予民众、建立各地区间的利益协调机制是内部化的重要措施。关 键 词：行政许可；外部性；内部化

外部性，最初是经济学中的概念，即“未被市场交易包括在内的额外成本及收益”，“只要一个人或一家厂商实施了某种直接影响他人的行为，而且对此既不用赔偿，也不用得到赔偿的时候，就出现了外部性。”［1］（p148）上世纪60年代，国外学者就开始把外部性的概念引入到公共领域，如美国经济学家罗纳德·迈金和瑞士学者杰奎里尼·布朗尼明确提出了政府行为外部性的概念并把这种外部性分为正外部性和负外部性两种。近年来，政府行为的外部性逐渐进入了国内学者的研究视野。但国内外学者对公共领域外部性的探讨都停留在政府行为的外部性，而事实上政府行为内涵广泛，笼而统之地谈政府行为的外部性没有实际意义，因为有些政府行为从某种角度来说就具有内部化经济主体产生的外部性的作用，如征收排污费。因此，将政府行为分类，研究某一类政府行为的外部性就显得尤为必要。行政许可是政府行为的一种，是影响公民、法人重大利益的行政管理手段，我国的行政许可事项众多，据统计，仅国务院及各部委颁布的许可事项就达2500多项，省级政府也在大量运用着行政许可手段，如北京市原有行政许可事项1304项，山东省总计2200项。［2］涉及到了经济、生活的方方面面。分析行政许可是否具有外部性、是否需要内部化、怎样内部化，不仅关系到所设定的行政许可事项的实施效果，也关系到公民、法人或者其他组织的合法权益、社会的公平及和谐社会的建设。

一、行政许可外部性的概念和分类

（一）概念

借鉴经济学中外部性的定义，笔者认为，行政许可的外部性是指行政许可行为对参与许可关系以外的其他主体强加了不可补偿的成本或给予了额外的收益的情形。要注意两点：首先，是行政许可的决定有两种情况：一是许可；二是不许可，这两种结果都可能产生外部性，不能仅仅把行政许可的外部性限定在准予许可这一种情形上；其次，行政许可存在只给其他主体带来额外利润而没有让另外的主体承担额外的成本情况，即只有正外部性而没有负外部性，同样，一个行政许可也会出现只存在负外部性而没有正外部性的情形。

（二）分类

⒈以行政许可行为的影响效果为标准可分为行政许可行为正外部性和行政许可行为负外部性。［3］前者是指行政许可行为使其它经济主体受益而承担成本的情况；后者是指行政许可行为使其它经济主体受损而政府没有或无法做出补偿的情况，如政府的所有制歧视，限制一些经济主体对某些领域的进入。为保护部分企业利益而限制公平竞争损害消费者权益等。

⒉以行政许可外部性的影响范围为标准可分为国际外部性和国内外部性。国际外部性是指行政许可行为所产生的国际经济间的溢出。［4］即一国或地区的行政许可给其他国家或地区带来了额外的收益或成本，比如某国的环保部门对企业的管理不严，为了本国的利益，滥用许可权，导致全球温室效益加重，气候变暖，这就给其他国家带来了一个额外的成本而无法追偿。国内的外部性是指某一行政许可给除被许可人外的国内其他地区或其他团体带来了不可补偿的成本或无需补偿的收益，最典型的例子就是各级地方政府为追求地方经济的发展，通过行政许可人为制造了各种壁垒，进行市场封锁，分割了市场，限制了竞争，保护了落后，提高了成本，导致其他地区的产品在当地缺乏竞争力，这就给其他地区的生产商带来了一个额外的损失，即负外部性，而给本地的生产商带来了很大的收益。即通常我们说的通过行政许可来实行行政垄断。在我国，除电力、酒业、烟草、通信、制药、运输、农业等地方保护主义比较严重的行业外，文化、水利、环保等领域也日益面临地方保护主义的威胁。

⒊以行政许可行为外部性的产生动机为标准可分为政府有意识产生的外部性行为和无意识产生的外部性行为。前者是政府有意采取某种行为对经济主体产生外部影响，从某种程度上来说属于干预经济行为，如通过行政许可达到行政垄断。后者存在于实施一项新许可政策时，它的外部影响是不确定的，政府的行政许可行为产生的外部性超出了政府自身的意料。

⒋以行政许可外部性影响的时空为标准可分为代内外部性和代际外部性。前者是指当代人的一个行政许可所产生的外部性由当代人承担，后者是指当代人的一项行政许可的外部性要由后代人来承担，如过度许可开采矿产资源，按理这种行政许可的成本和收益应当由当代人和当代政府来承担，但这种许可却给后代人带来了资源短缺的负外部性。

二、行政许可外部性的特殊性

（一）外部性内部化的难度大

作为行政许可主体的政府是一国政策和法律的执行者，本身具有绝对强势的地位，政府合法拥有使用暴力手段的权力，代表国家实施管理社会、促进经济发展的职能，也正因为它以国家暴力为后盾，其发生效力不需要经过相对方的同意，而这是其他任何市场主体都不具备的。政府具有一定的垄断性，其权力不与其他社会组织分享，且政府对公共权力的垄断是一种长期性垄断，而其他任何市场主体都不可能长期占据垄断地位。因此，行政许可外部性的内部化要远远难于其他市场主体外部性的内部化。

（二）外部性内部化的必然性强

政府作为公共利益的代表者，在有限资源投入的前提下追求社会效应最大化，整个社会都应在其效应函数范围内，最有效率的政府不是通过牺牲一部分人的利益来实现另一部分人的利益，而是在不损害他人利益的前提下来改善资源配置，达到帕雷托较优。同时，政府追求的目标具有多元化的特点，除GDP、人均GDP、经济增长率等可量化的目标之外，更多的则是不可量化的目标，诸如公共利益最大化、公共福利最大化、提高社会的和谐程度、维护社会公正、公平等目标。而这些目标事实上是很难进行量化、考核和监督的。而市场主体追求的是自身经济利益最大化或成本最小化，这种目标相对于政府追求的目标而言便于量化和界定。因此，公众对行政许可外部性的内部化要求更为强烈。

（三）外部性的影响范围广、程度深

从广度上看，市场主体的外部性客体主要是指市场主体本身的利益相关者，而行政许可事项众多，涉及重大公共利益的行政许可往往影响到众多经济主体的利益。从深度上看，行政许可的外部性不仅涉及到经济利益，可能还包括生命、健康等方面。此外，与市场主体的外部性相比，行政许可的外部性更能吸引公众的观注。因此，行政许可外部性在影响广度和深度两方面都远远超过其他市场主体。

三、外部性的内部化

只要存在外部性， 资源配置就不是有效的。［5］（p206）而作为行政许可主体的政府是公共利益的代表者，要发挥其职能，必然会对其他主体产生影响。政府对社会施加的正的影响是其追求的目标，也是政府的职责所在，而负的影响则会给社会，给政府本身带来重大的损失，造成社会的不平等，影响社会的长治久安，因此必须内部化。所谓的内部化主要通过各种方式剥夺因行政许可享受到的额外利益而补偿其他主体因行政许可承担的额外成本，从而实现平衡各经济主体间利益的目的。

（一）借鉴庇古解对行政许可行为进行成本效益分析

庇古在其著作《福利经济学》中用了很大的篇幅来说明私人之间谈判和协商的障碍会导致边际私人净产品大于或小于边际社会净产品，进而导致具有负外部性的活动进行得太多，具有正外部性的活动进行得太少，解决的办法是，政府对具有负外部性的活动进行征税，对具有正外部性的活动进行补贴，征税额或补贴额刚好等于边际外部成本或边际外部收益，目的是使边际私人净产品等于边际社会净产品，最终实现有效的资源配置。［6］

庇古解主要是利用庇古税把外部性内部化，即对享受额外利益的主体征收庇古税，对资源进行再分配，平衡成本与收益从而达到内部化的目的。即在行政许可的外部性上也可以进行成本效益的分析，成本包括直接成本和间接成本。许可的直接成本是指许可实施过程中的组织成本，间接成本则可理解为是许可后所造成的效率损失。行政许可的效率是指通过许可制度调节那些额外的成本和额外的收益，促进资源的最佳配置，增进社会福利，从而使个人和社会从中获得的利益。当一项行政许可的负外部性成本大于它所产生的收益时，可以不许可。尽管我国个别税、费没有明确为庇古税，但实际上是基于内部化的考虑，如企业排污费，只是实践中并没有真正发挥完全内部化外部性的作用，主要有两个原因：一是征收标准不科学，征收到的费用不能完全弥补其他主体受到的损失；二是征收到的费用并没有完全用来弥补其他主体产生的利益损失。因此，笔者建议，一是扩大征收范围，确保存在负外部性的行政许可都能通过征收行为得到内部化；二是制定科学的征收标准，确保外部性的完全内部化。

（二）借鉴科斯解的界定产权方法

科斯对外部性问题的研究主要体现在他的 《社会成本问题》一文中。在该文中，科斯提出了两个模型，一个是零交易成本模型，另一个是正交易成本模型。科斯认为，外部性效应往往不是一方侵害另一方的单项问题，而应当具有相互性，外部性问题的实质是避免将损害扩大。科斯定理的核心在于产权明确，只要产权清晰，在交易成本为零的情况下，不论谁拥有产权，资源配置是有效率的，可以基于自愿交易的私人合约行为对市场运转自我修正。［7］

科斯对市场抱有坚定的信念，相信市场比政府更有可能找到解决外部性问题的可行办法。［8］而产权明确是市场自行克服外部性的前提。因此，在内部化行政许可外部性时必然要求明确分配市场与政府各自的权限。政府在微观经济领域退出直接经营和单纯干预市场主体，在宏观领域加强公共政策的制定与公共产品供给，通过行政许可间接参与和调节经济，实现宏观经济接近政府经济发展的规划。具体可从两方面着手，一是真正实现政企分开，避免政府通过行政许可让部分企业避开竞争，获得垄断地位，享受额外的利润，而民众承担额外高价消费成本。二是加大监督力度，避免行政许可中的寻租行为。

（三）建立协调机制，控制恶性循环

不同的地区之间、不同的部门之间为了本地区、本部门的利益，很有可能会通过对许可的控制来促进本地区、本部门利益的实现，比如在上海申请汽车牌照，本地产的车就比外地产的车要便宜很多，而这种许可关系的双方是行政部门和消费者，也就是说，这种行政许可的成本应由消费者承担，同时许可后的权利也只能由消费者享受。很显然这种行政许可会让消费者改变自己的消费意向，更多的购买本地产的车，导致外地产的车销售量急剧下降，这给行政许可关系以外的主体——外地的汽车生产商带来了一个很大的负外部性，而且很可能外地的许可部门也会采取同样的办法保护本地区生产商的利益。如湖北在知道上海的这种行政许可后就采取了类似的手段，再如在湖南买不到湖北生产的“黄鹤楼”香烟，而在湖北也同样买不到湖南生产的“芙蓉王”系列产品，从全国来看，这种恶性循环的例子举不胜举。出现这种恶性循环的原因主要有两个：其一是二者的共同上级主管部门对这种现象的默许，认为各地方政府为的是保护本地区的利益，也无可厚非；其二，一旦出现外地政府通过行政许可影响本地企业利益的情况，本地政府无可奈何，既不能提起诉讼，也不愿主动与对方协商，能采取的唯一方法就是报复性行动。因此，这种外部性要内部化，就要依靠协调机制来协调各地区、各部门的利益，各级政府要有职责部门具体负责协调。具体来看，主要包括三个方面的措施：一是出现这种严重损害消费者权益的恶性循环时，二者的共同上级政府的责任部门应及时出面协调，而不是默许这种行为的发生；二是一方发现另一方出现这种行为时，应有权逐级申请共同上级机关出面协调；三是一旦双方的协商在一定时间内达不成共识，共同上级政府有权通过法律程序取消相关的行政许可。

（四）完善行政许可听证制度

完善的行政许可听证程序能将行政许可影响之各个利益主体组织到一起，并使他们能就影响他们切身利益的许可行为公开发表意见，这样既能使各个利益主体的民主权力得到了尊重，又能使各个利益主体通过谈判或讨价还价的方式协调他们之间的利益，还能让行政许可机关准确预见到行政许可决定作出之后会产生哪些外部性、产生多大的外部性，从而最大限度地将行政许可的外部性内部化，为行政许可机关作出正确的行政许可决定奠定坚实的基础。我国 《行政许可法》第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围、听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容，但仍存在尚待完善之处，主要表现在听证的范围过窄。

我国《行政许可法》对许可机关应当主动举行听证的事项表述为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，但从我国目前的情况来看，法律、法规、规章中有应当听证规定的情形着实不多见；实践中，很多行政许可行为是许可主体已经知道会产生严重负外部性的情况下作出的，再要求其以涉及重大公共利益为由主动举行听证、听取其他利益主体的意见基本不可能。对于许可机关应申请举行听证的事项，《行政许可法》规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。《行政许可法》对于应申请举行听证的事项规定虽然赋予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性，但弊端也是十分明显的，经常发生相对人认为某行政许可 “直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。综上可以看出，尽管《行政许可法》有听证的相关规定，但对听证事项限制过严，这也直接导致了实践中因行政许可而听证的案例少之又少。因此，笔者认为，明确应当举行听证的标准、适当扩大听证事项的范围是有效实现外部性内部化的有效途径。

政府是公共利益的代表者，追求的是整个社会效应的最大化，其行政许可行为在理论上不应产生负外部效应。但通过前面的分析不难发现，不仅市场主体行为存在外部效应，作为公共管理者的政府，其行政许可行为也会产生预期效果之外的外部效应。当行政许可行为产生了比预期更大或更广的正效应时，我们认为这是政府职能发挥的必要部分；当行政许可行为产生了低于预期的效果或与预期偏离时，这种“负效应”就会影响政府职能的效果，这就要求政府有必要调整政策、规范其行为。政府应更多地在不损害公民利益的情况下改善资源配置，将行政许可的负外部性完全内部化，从而实现整个社会的帕雷托最优。

［1］约瑟夫·斯蒂格利兹.经济学［M］.高鸿业译.中国人民大学出版社，1997.

［2］沈秀莉.我国行政许可制度的现实与变革［J］.宪政手稿，2002，（01）：9.

［3］何立胜，王萌.政府行为外部性的测度与负外部性的内部化［J］.法术研究，2004，（06）：35－39.

［4］李郁芳，郑杰.论政府行为外部性的形成［J］.学术研究，2004，（06）：30－34.

［5］约瑟夫·斯蒂格利兹.政府经济学［M］.春秋出版社，1988.

［6］Pigou A1C1The Economics of Welfare，Fourth edi2tion ［M］.Macmillan，London，1960：170－192.

［7］罗鸿外部性内部化的公共政策手段和科斯定理［J］.现代商贸工业，2007，（12）：93.

［8］孙鳌.外部性的类型、庇古解、科斯解和非内部化［J］.华东经济管理，2006，（09）：156.

（责任编辑：牟春野）

Externally Study of the Administrative Licensing

Yang Xuebin

The action of administrative licensing of the government is the same as the behavior of market players，produces massive spillover effects，which called externality.The existence of the externality is not conducive to the pursuit of public benefit maximization，but also to some extent affects the social justice，it must be internalized.Collecting fees such as pigou tax，clearing property rights，giving more decision－making power of administrative licensing to citizens， and setting up interests of the coordination mechanism the across regions are the important measures of internalization.

administrative licensing；externality；internalization

D922.112

A

1007－8207（2012）01－0092－04

2011－09－21

杨学斌 （1983—），男，湖南邵阳人，海口市人民检察院法律政策研究室助理检察员，硕士，研究方向为经济法学。