中国保障性住房制度的法律思考:以辽宁省为视角

杨晓楠

(大连海事大学 法学院,辽宁 大连 116026)

住房保障问题是关系到国计民生的热点问题之一.1998年取消福利分房、进行全面房改后,房地产市场得到了蓬勃发展.据国务院发展研究中心的报告,2008、2009年国内房地产销售金额分别为24 071亿元、43 994亿元,2010年前11个月全国房地产销售金额已达42 278亿元.[1]但是,在经济转型及房屋私有化、商品化的过程中,很多低收入群体及其他社会弱势群体的利益受到极大影响,出现了房地产投资过热的现象,商品房价格涨幅较快,商品房价格与居民年均收入的比例呈逐年增长的趋势.据大连市统计局的资料,2010年大连市城市居民年人均可支配收入为21 293元,[2]而2010年大连市商品房的全年成交均价为9219元/m2.[3]

住房和城乡建设部在"十二五"住房保障规划编制工作中提出,"要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置、租赁等方式增加廉租住房和经济适用住房房源,加大租赁住房补贴力度,着力解决城市低收入家庭的住房困难"[4].就辽宁省而言,辽宁14个地级市和17个县级市都建立了住房保障体系.辽宁省2008年起草了《辽宁省廉租住房保障办法(草案)》以及《辽宁省经济适用住房管理办法(草案)》,并广泛征求社会意见,以期为辽宁省的住房保障制度发展提供适当、可行的法律框架.辽宁省住房和城乡建设厅在2011年8月发布了《关于推进保障性安居工程工作的意见》,提出在"十二五"期末,辽宁城镇居民住房保障覆盖面将达到20%以上.

一、中国保障性住房制度的法律框架

一个国家的住房制度通常与该国的经济发展水平、意识形态和政治法律发展水平紧密相连.例如在工业革命时期,英国为解决工人住房问题,避免工人在交通上浪费过多的时间,在工厂设施中建立了工人住宅,成为英国公共房屋制度的雏形.[5]

我国住房制度的发展也经历了几个时期.1977年之前,我国住房制度基本上采取全盘福利化分配的形式,政府或者企事业单位建造住房,单位统筹分配住房,大部分房屋是按照一定的标准(单位、职务/级别、年资、性别)进行分配且无偿提供的.改革开放后,我国的住房政策有了较大的转变.1980年,国务院转批了《全国基本建设工作会议汇报提纲》,正式开始了房地产市场商品化的进程.[6-7]在经历了几年的试点后,国务院在1988年发布了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》,明确提出了住房改革的目标和具体政策,开始推行商品房制度.

1994年,财政部、国务院住房制度改革领导小组和中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》,建立了我国的住房公积金制度,标志着我国住房保障制度进入新阶段.同年,国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》,规定"把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式",同时"建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系",加快经济适用房建设.1998年,国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(简称"1998年通知"),宣布停止住房实物分配,实行货币化住房制度;新建的经济适用房原则上只售不租;不同的家庭保障不同:"最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房"、"中低收入家庭购买经济适用住房"、"其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房".这一规定终结了中国的福利分房制度.住房公积金成为普通公民住房福利的主要手段,而廉租住房、经济适用住房则成为保障中、低收入家庭实现住房权的主要途径.但是,在房地产市场商品化的过程中出现了房地产投资过热的问题,部分城市商品房价格涨幅过快.对此,国务院在2003年发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,对"1998年通知"进行修改,提出"努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应",将经济适用住房定义为"具有保障性质的政策性商品住房",同时完善住房补贴制度.

我国的房屋政策从整体上看有以下特点:(1)从普遍的福利型保障转为社会保障.和大多数国家一样,中国也经历了国家积极参与公民住房建设到将住房建设转给市场控制这样的一个过程.在新型房屋制度下,国家或者国有企业不再是房屋提供的义务主体,房屋保障也从一项普遍性制度转为主要面向中低收入群体的政策,其他家庭仅是获得有限的住房公积金补贴.在房地产市场发展相对缓慢时期,购房者还可以享有国家提供的税收或是贷款优惠政策,而现今为了防止房地产价格畸高影响社会稳定,政府并不鼓励个人购买房屋进行投资,很多城市逐渐出台了限制购房数量的政策,避免"炒房"现象的产生.(2)与盎格鲁-撒克逊传统下的自由主义模式国家不同,在房屋商品化的情况下,国家仍会以经常性的宏观调控手段干预房地产市场的发展,引导房地产市场向健康的方向发展.因此,在保障公民住房权的前提下实现受控的市场化商品房是我国现今的主要政策.主要的调整方式是干预房地产价格、增加税赋和贷款负担,主要的对象是房屋出售市场,而对于房屋租金的价格调控相对来说比较少,这与某些国家(如德国)的房屋调控制度有所不同. (3)保障性住房制度与我国在《经济、社会和文化权利国际公约》下的义务相符,国家力图使房地产市场价格控制在居民可以承受的范围内,并且努力通过监管物业管理、增加城市基础设施建设等措施提高居民住宅的适足性.保障性住房的对象主要是社会最低收入、低收入、中低收入的群体,其中经济适用住房和廉租住房分别面向中低收入和最低收入群体.除此之外,2010年住房与城乡建设部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,面向"城市中等偏下收入住房困难家庭","有条件的地区,可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围",以解决中等偏低收入家庭的住房问题.公共租赁房屋相对廉租住房的租金较高,如果符合廉租住房申请条件的人租住公共租赁房屋,也可以申请廉租房租金补贴.

总的来看,我国的住房保障制度采取的是按家庭收入分层次,租赁、购买与旧房改造相结合,实物分配与货币补贴相结合的房屋保障制度,如图1所示.

图1 中国的居民房屋制度

二、保障性住房制度实施中的法律问题

虽然,我国的保障性住房体系已经有了较为明晰的制度框架,各地也针对地方情况采取不同的措施,但是在保障性住房制度实施中,仍存在一些较为普遍的问题.

1.现有规定较为冗杂,政策统一度不高

从制度层面上看,保障性住房制度缺乏明确的法律规定,这是影响各城市保障性住房发展的普遍性问题.在中央层面上,现有的制度主要是国务院、住房和城乡建设部和财政部等部委制定的行政法规和部门规章.从立法规范体系上看,这些规范性文件效力等级较低,保护权利的范围不够,而且部分规定过于笼统,未能对地方政府的实施给予明确的指导或者限制.此外,这些行政规章多是国务院各部委对本部门内部事务所作的规范,无法从宏观上构建一套系统、有效的规范性文件体系.

究其原因,主要是保障性住房建设需要大量的地方财政投入,各地经济情况不同,融资方式和管理模式也会有所不同.因此,中央倾向在保障性住房问题上给予地方政府较大的行政裁量权,以确保地方政府在力所能及的前提下进行保障性住房建设和管理.但是,这样会导致地方政府在实施中裁量权过大,不同城市保障性住房政策差异较大.例如,作为辽宁省内最大的两个城市沈阳和大连,相隔不超过400 km,但是两地的政策却相差甚远,大连市的经济适用房补贴为13万元,而沈阳市最高的补贴仅为5.5万元.

2.保障范围不够全面,配套措施不够完善

从保障范围来看,保障性住房并不只是提供片瓦遮头,而是实现公民宪法上的社会保障权.住房权(right to housing,也译成适足住房权)在国际上早已被认定是一项重要的公民权利.联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第一款规定,"缔约国承认人人有权获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并且缔约国有义务采取适当的措施保证实现这一权利",该公约在我国已经批准生效.根据联合国经济、社会和文化权利委员会1991年通过的关于住房权的第4号一般性意见,适度住房不是指家徒四壁,而是要满足一定的标准,应该被视为有权利"居住在安全、和平和有尊严的环境".这就要求包括一些必备的要素---"使用权保障、力所能及、适于居住、住房机会、各种服务近便、能提供基础设施及适当的文化环境".

此外,我国保障性住房建设的目的除了为有困难的居民提供安身之所外,同时旨在对城市商品房价格增长形成一定压力,从而成为房屋价格调节的杠杆之一.但是,我国一些城市现行的经济适用住房和廉租住房建设不仅地处偏远,而且相对集中,这样的经济适用房并不能合理地刺激城镇房价下降.如果房价持续上涨,会有更多的家庭成为购房困难家庭,而城市的房屋空置率也会大大增加.而且,中低收入人群在购买地处偏远的保障性住房后,会造成贫困人口过于集中的问题.以香港特区为例,元朗和屯门地区集中了城市最低收入人群,治安问题比较突出.同时,也会产生公共交通拥堵和低收入家庭的交通支出大幅度增加等现象.

3.违规、诈骗事件时有发生,保障性住房审查和监管制度尚未完善

现今保障性住房制度中最严重的问题体现在监管和审查方面,这是各地普遍存在的问题."武汉六连号事件"、深圳的"开宝马住经济适用房"等事件屡见不鲜,[8]这些从一定程度上反映了我国的保障性住房制度在整体上存在着监管不严、责任不清、处理不严等问题.这主要出于以下几方面原因:第一,保障性住房制度实施中信息不够公开,具体的符合资格名单对社会公布时间较短,民众知悉的可能性降低,因而降低群众监督力度,容易滋生腐败、违规行为.第二,很多人铤而走险、申报虚假材料是因为整个申请过程对个人申请诚信审查不严,在廉租房和经济适用房使用过程中缺乏跟踪管理和举报机制.第三,惩罚力度不够也会导致骗购、骗租现象屡禁不止.就经济适用房管理而言,住房和城乡建设部于2010年4月颁布通知,规定经济适用房的购买者如果以虚假资料骗购经济适用房的,一经查实,立即责令退还,并且取消申请者在5年内再次申请购买或租赁各类政策性、保障性住房的资格;2010年5月颁布的关于廉租房管理规定的通知中也有类似的规定.也就是说,对保障性住房制度实施中存在的欺诈行为所作的处罚不过是收回经济适用房、廉租房,并且取消申请者短时间内再次申请的资格.收回、取消资格这样的惩罚制度根本无法对申请者构成有力的威慑.在经济适用房与普通商品住房之间差价巨大、廉租房转租带来的效益形成的利益驱动下,会出现各种违规现象,使得以实现社会公平为目的的保障性住房制度引起更多的社会争议.

三、保障性住房制度问题的解决思路

1.统一立法,进一步提高政策公开度

对其他国家的研究发现,大部分国家在保障性住房实施到一定程度时都会建立相应的《住房法》或者《城市规划和房屋管理法》等相关法律,使行政主体在实施保障性住房措施时有法可依,也限制了其自由裁量的空间.而且,在上位法清晰、明确、涵盖范围广的前提下,人们可以对公共住房保障体系有一个较清楚的认识,可以在政府没有及时履行其职责时,及时进行监督,使整个机制运作纳入法制化的体系中.我国已经通过了《物权法》,使私人房屋的合法权利有了保障,而公共房屋的相关权利还缺乏明确的法律指引.

2.加强配套设施建设,进行合理的城市规划

从其他国家的实践来看,大部分国家都从国家提供住房走向地方政府提供住房,再转向进行社会住房建设,直到住房大面积私有化.例如,从1960年到2005年,大部分新加坡公民都居住在政府建造的低价房屋中,很多家庭逐渐购买所住房屋的所有权.现今,新加坡廉租屋的比重逐步下降,满足中、高等收入居民需要的高档公寓比重不断增加,居民住房质量逐渐提高.[9]我国的保障性住房在发展一段时间后可能也会逐步私有化,保障性住房在未来可能与商品房无异.因此,房屋质量应该与商品房保持同样的标准,必要的社区配套设施也显得极为重要.同时,可以鼓励更多的社会组织(特别是非营利组织)进行保障性住房的配套设施建设,减少政府直接投入,采取公共服务采购的方式进行配套设施管理.此外,应该在建设保障性住房时进行合理的城市规划,分散保障性住房的布局.而且,适足住房不应建立在受污染或者邻近受污染地区.

3.加大违规、诈骗事件的打击力度,完善保障性住房的监管制度

第一,扭转政府机构和市民对待保障性住房的态度,从一种"纯福利观"转为"积极义务观".保障性住房作为一项福利性制度,虽然是政府为百姓提供的福利,但是从国家和公民关系而言,公民若出现制度性贫困,政府应该承担积极义务为人们提供必要的生活保障.如果保障性住房居住者并不满足申请经济适用房和廉租房的条件,实际上是侵害了符合条件家庭合法享有国家资源分配的权利或者机会,应该为受侵害者提供一种救济制度.比如,可以设立对违规或者舞弊现象进行独立审查的机构或者部门,接受并处理市民的投诉.

第二,根据2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》,政府有义务将一些公众信息公开,提高政府工作的透明度.应该由一个有权全面调查申请家庭收入的机构进行集中兼个案调查,并且即时向社会公开申请人的基本情况(个人隐私除外),以便进行更广泛的群众监督,使得虚假信息顺利通过的几率大大降低.同时,为了杜绝申请中的舞弊,可公开官员的名单和权力,公示经济适用房的批地、建设、申请分配过程,以及房源面积、单价等情况.对于房型不符合经济适用住房和廉租住房标准的,设立监督举报方式,减少经济适用房变相成为商品房、单位福利房甚至滋生腐败的可能.

第三,保障性住房制度在很多国家和地区都是社会福利制度的重点发展对象.例如,中国香港特区政府针对公屋的运营操作建立了一套健全的管理、监控、惩处的行政和刑事法律制度.香港特区《房屋条例》第26条规定,如果申请人在提交申请公屋的材料时,明知而作出虚假陈述的,一经确认,最高可以判处罚款港币5万元并处有期徒刑6个月,某些情况下,还应同时处罚相当于少收租金3倍金额的罚款.尽管我国《刑法》并没有相关的骗取社会福利罪,但是可以通过加大行政处罚力度增加违规成本,减少违规现象的发生.

[1]2010年全国房屋销售额或破47000亿元创新高[EB/ OL].[2010-11-27].http://www.drcnet.com.cn/DRCnet. common. web/docview. aspx? version= Integrated&doc id=2423102&leafid=18420&chnid= 4774.

[2]2010年大连市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. [2011-06-20].http://www.stats.dl.gov.cn/view.jsp? docid=20879.

[3]2010大连楼市回顾报告:大连市房地产市场篇[EB/OL]. [2011-06-20].http://dl.focus.cn/news/2011-01-18/ 11703652.html.

[4]中华人民共和国住房和城乡建设部.关于做好住房保障规划编制工作的通知[EB/OL].[2010-06-18]. http://www.jmrea.com/news-view.asp?id=10532.

[5]余南平.欧洲社会模式---以欧洲住房政策和住房市场为视角[M].上海:华东师范大学出版社,2009:102.

[6]姚玲珍.中国公共住房政策模式研究[M].上海:上海财经大学出版社,2009:243.

[7]张 群.住房制度改革30年:从法律史角度的考察[J].法商研究,2009(1):73.

[8]张建松.新机制查堵"开宝马住廉租",上海查出四千"不诚信"家庭[N].青岛日报,2010-01-08(9).

[9]中青班课题组,徐建忠,卢海林.新加坡住房制度及其启示[J].厦门特区党校学报,2007(1):22-26.