我国新型农村金融机构存在问题及解决对策

刘 霄，袁紫嫣

(云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201)

2004年以来，中央连续9个“一号文件”强调推动“三农”的发展，如何实现农村发展，农民增收，发展现代农业和新农村建设，是大到国家政府，小到农户本身迫切需要解决的问题。在国家出台的各种强农惠农政策当中，发展农村金融，开辟农村金融试点成为了近年来日益重要的课题之一。2006年12月，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，拉开了新一轮农村金融改革的序幕。正规金融机构增加营业网点、外资银行争相进军农村市场，新型农村金融机构相继设立，都为农村金融市场注入了新鲜的血液，并逐渐形成了一个农村政策性、合作性、商业性金融和新型农村金融机构共同组成的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。

增加农村金融供给，实现城乡金融资源的优化配置，长期以来是我国发展农村经济的“老大难”。一方面，农民作为新农村建设的主体，在推动农村经济发展以及提高自身生活水平方面，都有着强烈的资金需求，尤其是贫困农民，在住房、饮食、医疗、教育等方面，有着很大的资金缺口；而另一方面，由于提供农民贷款具有高成本、高风险、低收益的特点，农民所能取得的贷款是很有限的。国有商业银行曾出现大批撤离农村的现象，或者“只存不贷”，像“抽水机”一样将农村资金输往城镇，加剧了城乡金融配给的不平衡。作为支持“三农”发展的“主力军”农村信用合作社，对于农村金融的支持力度也有限度，而且常出现产权不清、治理结构不完善的问题，同时背着不良贷款和巨额亏损的“包袱”。因此，农村的正规金融机构在支持“三农”发展方面，具有很大的局限性。解决之道在于为农民创造新的融资渠道，新型农村金融机构便起到了举足轻重的作用。2008年10月，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》，决定在中部六省和东北三省选择粮食主产区或县域经济发展有扎实基础的部分县、市，开展农村金融产品和服务方式创新试点。在有利政策的驱动下，新型农村金融机构在全国范围内相继设立，根据中国银监会公布的统计数据显示，截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。根据银监会制定的《新型农村金融机构2009～2011年发展规划》，在2009～2011年三年时间里，全国计划设立 1 294 家新型农村金融机构，其中村镇银行 1 027 家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。由此看出，农村新型金融机构的发展速度尚且缓慢。本文就针对制约新型农村金融机构发展的原因进行了分析，并尝试提出一些政策建议。

一、 研究现状

开发农村金融市场，是近年来农村经济学者研究的重点问题之一。作为农村的“金融”，熊德平在功能范式的认识框架下，认为农村金融是具有促进农村经济发展的金融，而不是被人为认定“农村”身份，或只为农业生产提供信贷服务的农业金融，或仅在农业和农村领域为自身需要而开展业务活动的、地理意义上的农村金融机构及其组织体系[1]。我国现在的农村金融发展状况，在于琼看来，是以正规农村金融机构为主，非正规金融机构为辅，共同支持农村金融发展的[2]。沈杰、马九杰指出，新型农村金融机构发展迅速，村镇银行“一枝独秀“；农村金融创新产品逐渐增多，多元信贷需求得到一定程度的满足；贷款手续流程有所简化，市场交易成本逐渐减少；利率决定机制严格控制贷款十分灵活；严格控制贷款风险水平，实现了较好的盈利水平[3]。作为解决农民融资难问题而出现的新型农村金融机构，年志远,马宁总结了其具有的特点：第一，服务于当地农民、农业和农村经济发展，具有针对性，第二，注册资本金较低，但过低的门槛有可能导致新型农村金融机构出现“先天不足”——资金不足，进而抵御经营风险的能力较弱；第三，股东持股比例一定，例如村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构；第四，监管指标明确，主要是资本充足率和不良资产率。但该作者以为该监管指标并不合适，可能会影响新型农村金融机构发挥作用[4]。针对新型农村机构的监管方法，陆智强,熊德平，李红玉分析了如何防止其资金外逃，服务非农的现象，他利用博弈分析的方法，得出政府如果给新型农村金融机构一定补贴C，使C>R2-R1(新型农村金融机构向农村贷款的收益为R1，向非农贷款的收益在不被政府监管的情况下为R2)的情况下，政府在不监管的情况下就可以防止新型农村金融机构资金外逃的现象[5]。新型农村金融机构的地位日益显著，伴随着其发展，也出现了很多问题，现有的文献也有分析新型农村金融机构出现的问题及提出解决问题的思路，但从农村金融市场的不同主体方面加以分析的并不多。本文的特点在于，从参与到农村金融的不同主体入手，系统全面地剖解了新型农村金融机构的问题之所在，并由此提出一些对策建议。

二、 新型农村金融机构存在问题

参与到农村金融市场的主体，包括农户、新型农村金融机构以及监管机构(银监会)三大块。由于三大主体各自具有的特点不同、追求的目标不同，在农村金融市场各种机制尚不完善的情况下，很难形成良好的资本循环体系，市场上的供需矛盾无法得到妥善解决，新型农村金融机构成长的困难重重。

(一)农民作为融资主体，主体地位缺失，偿债能力弱，对新型农村金融机构缺乏理性认识

1.农民主体地位缺失，制约新型农村金融机构发展

农民是社会主义新农村建设的主体，是新型农村金融机构发展壮大的主要推动力量，同时，农民主体地位的发挥，则是新型农村金融机构成败的关键。然而，在新型农村金融机构建设的过程当中，我们听到的更多的是政府和专家学者的声音，忽略了农民在建设当中的主体地位。农民在新型农村金融机构的建设当中，并没有太多机会表达自己的想法和愿望，更没有向新型农村金融机构的建设者提出自己建议和意见的渠道，这就使得农民处于被动的地位。这种结果无非使得新型农村金融机构的建设缺乏广泛的群众基础，不能针对性的解决农民存在的问题，反过来制约了新型农村金融机构的发展。

2.农民融资特点对新型农村金融机构缺乏吸引力

农民融资具有单笔贷款少，分散性强，偿债能力对不可控因素的依赖性强，维护信用的自我约束能力较低，贷款抵押、担保品匮乏等特点。新型农村金融机构作为商业性经营机构，必须以盈利性、低风险、信贷资金顺利周转为前提，而这恰恰是与农民融资特点不符的。这使得新型农村金融机构出现资金外逃、服务非农的现象。新型农村金融机构不愿贷款给农民，使得农民旺盛的资金需求得不到满足。

3.农民对新型农村金融机构缺乏理性认识

农民现有的融资手段主要包括三大类：向亲朋好友借款、向金融机构贷款以及在农村地下金融市场筹资。其中，向亲朋好友借款占农民融资手段的很大部分，它具有融资手续简单、成本低、偿债期限长，以及以亲友感情为基础的较低偿债风险。而新型农村金融机构的贷款程序复杂，又缺少系统完整的农户信用评价体系，使农户取得贷款变得十分困难。因此，农民宁愿向亲朋好友借款。另外，农民不信任新型农村金融机构的现象也很突出。由于农民长期以来，只在农村信用合作社或国有商业银行进行金融活动，对于新型农业金融机构这样的新生事物感到陌生，不知其有何作用，或根本就不信任其安全性。有资料显示有农民在村镇银行门口徘徊数小时，不敢进去。

4.农民之间贫富差距扩大，受到差别待遇

简单说来，根据农民收入水平，可将农民划为高等收入、中等收入、低等收入三类群体。高等收入、中等收入农民一般从事第二、三产业，有较高的知识文化水平，生活较为宽裕，乡镇企业家和养殖大户集中于这两类群体之中，他们不仅有很强的融资需求以扩大生产，实现规模效益，又有着合格担保品而利于融资的顺利进行，同时有着较强的偿债能力。因此，新型金融机构偏向于将资金贷款给这两类群体。相反的，低等收入农民的生活水平低下，融资的需求亦十分强烈，但集中于维持生活水平，解决住房、医疗、子女教育方面的问题，或者小额的贷款以增加些许生产投入。低等收入农民没有良好的担保品，没有稳定的收入来源，新型金融机构贷款给他们，不仅没有高收益，甚至有可能形成坏账。因此，造成了中高等收入的农民群体能顺利获得贷款，而低等收入农民被剔除金融市场之外的现象，从而催生穷人越穷、富人越富的马太效应。

(二)新型农村金融机构作为贷款主体，存在服务空白、竞争不充分问题，信贷规模有限，缺乏创新金融产品，不能良好服务于“三农”

1.新型农村金融机构多设立在县城，覆盖面不够，金融市场缺乏竞争

新型农村金融机构为了追求利润最大化的经营目标，信贷方向主要集中于农村富裕群体，从而导致其营业网点多设立在县城。据调查，除资金互助社是设立在村一级外，村镇银行和小额贷款公司大多设立在城镇或郊区，真正应服务于“三农”的村、镇一级的新型农村金融机构却出现大量空白。而且，新型农村金融机构由于其经营规模小，辐射范围有限，即使是在村、镇一级设立的机构，也难于服务边缘地区的农民。中国银监会公布的统计数据显示，截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。对于国家制定的 1 294 家新型农村金融机构的目标还有相当大的距离。新型农村金融机构的匮乏直接导致农村金融市场缺乏有效的竞争机制，从而无法刺激机构所有者提高其服务水平和经营效率，愈发偏离农村金融市场的帕累托最优状态。

2.机构服务方向存在偏差，不能“取之于农、用之于农”

银监会规定，新型农村金融机构主要是为当地农民、农业、农村经济发展提供金融服务的金融机构，该目标定位没有强调对贫困农民的信贷问题，再加上向农民贷款具有“高风险、高成本、低收益”的特点，便诱发了新型农村金融机构信贷目标群体为还款能力较强的中小企业、出口企业，向农民的贷款占总贷款额度的比例很低。截至2008年12月31日，国家最先试点的7家小额贷款公司贷款余额为 25 691 万元，对农户贷款 7 800 万元，所占比例30.4%，不到其贷款总额的一半[6]。对于最需要信贷支助的贫农，一般是贷不到款的。另外，在新型农村金融机构中所占比例最大的村镇银行，由于按政策规定，其最大股东或发起人是国有商业银行、政策性银行、农信社甚至外资银行，它的治理结构缺乏独立性，有可能延续原有的治理结构缺陷，甚至变成新的“抽水机”，将农村的资本转移到城市，恶化农村的发展，偏离“取之于农、用之于农”的目标。

3.机构信贷规模有限，可持续性受到制约

新型农村金融机构资金短缺问题一直以来是其发展瓶颈，由于新型农村金融机构的准入门槛很低，所以大多数规模小，实力有限，许多新型农村金融机构面临没有过多资金提供贷款的现象。村镇银行面临的是居高不下的存贷比。村镇银行是近年来发展起来的新生事物，农民担心其信誉低下，存款没有安全性，导致了村镇银行吸收存款困难，而村镇银行由于有着国有商业银行所不具有的贷款方面更加便捷的服务，使得其面临着越来越大的贷款需求，这就使得村镇银行的进一步发展受到了阻碍。贷款公司面临的是“只贷不存”的问题。贷款公司这一“先天不足”特点，使其可供贷款的资金极度匮乏，若加上贷款无法顺利收回的问题，贷款公司的可持续发展受到了很大的制约。最后是农村资金互助合作社，其面临的问题是农民收入增长缓慢，可供互助合作的资金极其有限。大多数农村资金互助合作社，投资人到农村将农民的资金集中起来创业，但是由于农民的收入不高，其进一步发展也举步维艰。

4.机构的金融产品种类有限，缺少适合于农民融资“微型”特殊性的创新产品

20世纪90年代末，由中国政府和中国农业发展银行主导的“政策性小额信贷扶贫“项目的实施，标志我国微型金融的开展。小额信贷是符合农民融资小额、分散的特点，为农民量身定做的金融产品，具有灵活、方便、快捷的特点，为大部分农民脱贫致富创造了最基本的资本原始积累。小额信贷存在的问题是缺乏系统完整的农户信用评价体系，资金回收难度大，流动性较差，而且可供贷款的金额少，不能满足农户贷款的全部资金要求。除了小额贷款以外，微型金融的其他创新金融产品如保险、理财、信用贷款、农产品的金融衍生品等则寥寥无几。因此，农民在新型农村金融机构获得融资的方式还是相当有限的。

(三)银监会作为监管主体，监管难度较大，监管政策缺乏系统性构思，服务于“三农”的优惠政策有限

1.监管机构的监管难度不断增加，面临众多监管挑战

随着新型农村金融机构的增加，监管机构的监管难度亦在增加。由于新型农村金融机构服务于“三农”的特殊性，对其监管政策既不能过严至其撤离农村业务，也不能过松至其服务非农或形成道德风险。目前，银监会出台了多项制度，督促和引导新型农村金融机构坚持风险为本的审慎经营原则。但问题是，监管资源配置不足；监管指标并不完全适合农村金融市场，因为要求资本充足率不能超过8%，不良资产率不能超过5%，但农民又是风险较大和不确定的对象，所以新型农村金融机构的不良资产率有时可能会较高。如果严格按照制度规定的不良资产率来衡量，则新型农村金融机构就可能难以充分发挥应有的作用。

2.对新型农村金融机构的扶持力度不够，部分监管政策使新型农村金融机构的发展壮大受到阻碍

新型农村金融机构的“主力军”就是村镇银行。虽然村镇银行的好处在于它是独立法人不用上报审批，在贷款流程上要快很多。但其经营的不利之处在于绝大部分村镇银行未纳入人民银行大小额支付系统和支票影像交换系统，不能发行银行卡，无法印制票据，不能实现银行间的直接汇兑，促使农户主要存款还是放在当地工行、农行和农信社，造成了很多村镇银行存贷比居高不下的严峻现实。在监管机构规定的资本投入方面，村镇银行不允许具有较强资金实力的单一非金融机构企业法人、单个自然人等向村镇银行投入资本;贷款公司的营运资金为实收资本和向投资人的借款，贷款公司“只贷不存”的制度安排，也使其资金实力受到限制；农村资金互助社不允许具有较强资金实力的单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社投入资本。由此可以看出，部分监管政策不利于新型农村金融机构的发展壮大。

3.监管政策缺乏整体性与相关性考虑，对新型农村金融机构要实现的目标缺乏系统性论证

农村金融本身是一个独立的系统，具有整体性、相关性。整体性是农村金融系统的首要特征，而农村金融系统中的各部分相互制约和相互影响，又具有相关性。我国进行的农村金融改革，创建新型农村金融机构试点的工作，是一种渐进改革的方式，即“走一步看一步”，遇到问题时再想办法解决。这种方法缺少一种整体性的发展思路。而且，对于新型金融机构的管制，也只是对不同类型的机构提出不同的监管策略，并没有形成不同的金融机构之间的相互配合与相互制约的长效机制。这种情况下，就没有将整个农村金融市场当做一个整体去看待，忽略了不同部门之间的联系，一定程度上也是制约新型农村金融机构发展的因素之一。

三、对策建议

在我国，农业是弱质产业,农民是弱势群体,农村经济的发展是我国国民经济发展的弱项。为了更好地解决“三农”问题，我们必须加强在农村金融服务方面的支持。究竟如何促进新型农村金融机构的发展，本文尝试从以下几个方面提出建议。

(一)从农民的角度考虑

1.重视农民在新型农村金融机构建设中的主体地位

发挥农民的主体地位，充分调动农民的积极性，开发农民在自主性、创造性方面的潜力，有利于解决新型农村金融机构在缺乏农民支持、解决实际问题的针对性不强、金融产品匮乏等方面的问题。因此，应让农民充分发挥话语权，通过开展实地的走访调查、村民自治委员会的意见征集等活动，将农民的建议和意见充分考虑到建设中去，形成一个系统的“取之于民，用之于民”的建设体系。

2.对农民在新型农业金融机构的认识方面加以教育和引导

可以利用发传单、贴海报以及开公益讲座的方式，用农民可以理解的语言，让农民充分认识到新型农村金融机构的好处，以及学习到在新型农村金融机构获得贷款的方式、条件、渠道等。应充分鼓励他们向新型农业金融机构融资，加强其对新型农业金融机构的信任。

3.创新农民的贷款担保方式，提高农民在新型农村金融机构获得贷款的可能性

现有较新型的贷款方式有农户联保抵押贷款和小额信用贷款。据了解，江西省万年县、龙南县作为新型农业经济试点而尝试的“土地承包经营权抵押贷款”有效解决了“三农“贷款难的问题。原则上，只要产权明晰，风险可控的动产和不动产，都应该作为农民的贷款抵押方式。另外，可以在农村大力发展产业化经营，在推动农村经济发展的同时，利用龙头企业的地位和信誉，为入股农民提供信用担保。不同区县的农民，应根据地区特点以及自身特点，创新具有“本土化”特色的贷款方式，如特色农业贷款，共产党员联保贷款等，应在充分了解各项贷款政策的条件下，为自己争取更多的融资机会。

(二)新型农村金融机构的角度考虑

1. 为新型农村机构提供更好的优惠政策，鼓励其发展的广度化和深度化

政府应该提供更好的优惠政策，比如根据不同地区的发展状况，对新型农村金融机构进行有差别化的税收政策，以扩大新型农村金融机构的覆盖面；比如适当放松新型农村金融机构的规模限制，使其有更充分的资金提供借贷服务；同时，政策上还要对新型农村金融机构的服务范围进行规范化限制，对于不能达到向农民贷款达到总贷款额一定比例的机构，降低优惠幅度。

2.加强新型农村金融机构的体制建设，提高其市场化和规范化

新型农村金融机构要加强自己内部制度的建设以及征信体系建设，针对不同的农户和农村小企业的不同需求,量身定做合适的金融产品,实行差别服务,开发具有当地特色的农村金融产品。应规范机构运行制度，做到服务广泛与风险可控相结合，推进社会信用体系的建设，形成农户与机构之间良性的信用互动关系。

(三)从监管部门的角度考虑

1.增加监管分支机构，改良监管指标，增强监管效率

监管机构应提高其监管范围的覆盖率，尤其是偏远的乡村地区，应增加其监管的分支机构，强化总公司对分支机构的管控责任，切实增强新型农村金融机构自我约束的自觉性。应改良监管指标，寻找适应于不同区县条件的监管指标，尤其在资本充足率和不良资产率方面，应考虑到农民是风险较大和不确定的对象，不能严格按照制度规定的不良资产率来衡量，而是应实行有弹性的监管指标，使新型农村金融机构充分发挥应有的作用。

2.加强政策扶持，实行差别化的扶持政策

新型农村金融机构的发展壮大，离不开扶持政策。比如对于村镇银行，人民银行应加快农村征信体系建设,积极指导村镇银行加入人民银行大小支付结算体系,适当放松利率管制,允许村镇银行根据当地的经济发展水平,资金供求状况和债务人承受能力自主确定贷款利率,实行略低于农村信用社的差别存款准备金率政策,增加村镇银行资金的流动性。在政策扶持方面，还应强调差别化的扶持政策，对于没有担保品的深度贫困农民而言，融资方式可以由扶贫基金会来组织专门的贷款，不用新型农村金融机构来做，降低其风险压力。

3.为农村金融创造良好的外部环境，坚持供应与风险相结合

推进农村保险业的发展，使其用来分散新型农村金融机构的贷款风险。应提高农村保险业的覆盖率，健全其风险管理机构，增加保险产品的开发、市场的开拓等，完善农村保险管理体系的构建。政府应对农村保险业加以补助，充分发挥其支持农村经济发展、保障农村财产安全、降低新型农村金融机构贷款利率的作用。政府还可以利用税收款来为新型农村金融机构提供风险准备金，能为农民提供越多贷款的机构，可以获得越高的风险准备金。

4.增强各项政策的系统性，形成农村金融体系的动态平衡

将农民、农村企业、正规金融机构、新型金融机构以及保险业等各种政策联系起来，使他们能够相互作用、相互补充、相互制约，形成农村金融体系的动态平衡。我国的农村金融改革，是一个系统，一个整体性工程，包括了农村金融市场的各个方面，因此，需要的是一个整体性的发展思路。对于新型金融机构的管制，也应形成不同类型机构之间的相互配合与相互制约的长效机制。

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