新型城镇化进程中农村公共交通发展存在的问题与对策研究

王军利

摘要：我国农村地域广阔，人口众多，根据国家统计局数据2014年年末我国乡村人口为6.18亿，但是我国城乡发展二元结构明显。为了解决城乡发展中存在的各种矛盾，必须走新型城镇化建设的道路，同时逐步缩小改变城乡二元结构。为有效推进新型城镇化建设，改变城乡二元结构，必须改变城乡客运的二元结构，在广大农村逐步发展公共交通，良好的公共交通是城镇化的基础和强有力的支持，同时也有助于解决农村群众出行问题，对地区经济和国家社会经济发展都有极大推动作用。本文将通过分析当前农村公共交通发展现状及存在的问题，提出推动农村公共交通发展的对策。

关键词：新型农村；公共交通；研究对策

中图分类号：F015 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）003-000-02

一、农村公共交通发展现状

我国农村路网结构逐步完善，截止2014年末，全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程388.16万公里，其中县道55.20万公里、乡道110.51万公里、村道222.45万公里。全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数99.98%，其中通硬化路面的乡（镇）占全国乡（镇）总数98.08%；通公路的建制村占全国建制村总数99.82%，其中通硬化路面的建制村占全国建制村总数91.76%。近几年，部省市也通过财政补贴形式给予农村客运站场建设资金补助，特别是“路站运一体化”建设理念的推行，推动了农村客运站的建设，农村路网结构和运输场站的完善为农村公共交通的发展提供了良好的基础。但由于我国农村地区地域广阔、居住分散以及政策资金、城乡二元结构等原因农村公共交通没有得到大力发展，当前农村群众出行主要通过农村客运班线，更有些地方群众出行方式还依赖自行车、摩托车甚至步行的方式。随着农村经济的不断发展，城镇化步伐的不断加快，当前农村的客运班线模式已经不能满足地区群众出行和经济发展的需求。

二、农村公共交通发展存在的主要问题及原因

农村公共交通发展需要道路、客运站、停车场、调度站、运输车辆等硬件的支持，需要政策资金、运营管理、信息平台等软件支持，因此要使农村公共交通得到大力发展，必须从这几方面进行研究，找出我国农村公共交通发展存在的问题及原因。

1.不少农村地区交通基础设施不健全或者规划不合理，影响公共交通发展

农村公共交通的发展离不开道路基础设施的支持，虽然近年来我国道路基础设施建设步伐不断加快，但是大部分农村路网密度和道路等级相对较低，一些农村道路通行条件差，达不到公共交通通行要求，或者通行安全隐患较大。因为农村地理位置、地形、地质等自然条件或地方政府经济条件致使道路、桥梁修筑成本较高或者等级较低，公共交通工具通行困难，影响农村公共交通发展。农村客运场站建设相对城市发展较为缓慢，因为规划不合理、建设不合理等原因没有得到有效利用，甚至闲置、废弃。这些因素在一定程度上都制约影响了农村公共交通的发展。

2.多数农村地区以农村客运班线为主，农村公共交通发展缓慢

本文的农村公共交通是相对于城市公共交通而言，是指在农村地区定线运营的公共汽车及轨道交通等交通方式。农村客运班线的定义参照交通部颁发的《道路旅客运输及客运站管理规定》中的定义，指县内或者毗邻县间至少有一端在乡村的客运班线。农村客运班线与城市公共交通的差别从根本上说应该是体制造成的，以前城市零公里内的车辆归建设部门管理，叫城市公交；出了零公里归交通部门管理，叫长途客运或者班车客运，包括农村客运。这样的发展模式，导致了目前大多数农村地区都是以农村客运班线为主，只有在发展较为迅速的地区，公共交通才逐步向农村延伸。随着现在农村经济社会的发展客运班线的弊端愈加明显，已经远远不能满足群众出行的需求。

3.农村公共交通发展缺乏政策和资金支持

当前城市公共交通发展已经有了较为完善的政策机制和较大的资金扶持力度，但是农村公共交通缺乏强有力的政策支持，今年4月份交通部发布《关于加快推进农村客运发展有关事项的通知》重点也是鼓励政府支持农村客运发展，探索建立保障机制，尚未提出发展农村公共交通的意见。当前农村客运班线与城市公共交通在政策资金方面存在很大差别，城市公交享受各项税费减免政策，执行公益性运输任务，财政有补贴，当然票价较低，班次较多，管理规范服务较好。而农村客运正常缴纳各种税费，票价相应较高，班次也较少，管理较差服务水平较低，虽然近年在强制险、燃油费等方面给予了适当补贴，但是跟公交的补贴费用相差还是太远。西安某县城与西安市区相接，2008年市区公交公司进入该县承担了人群较为集中地区的公共交通运营，相对偏远地区仍然以农村客运班线为主，由于经营亏损，到2010年已经有两条客运班线停运。另外还有某县城，为了解决群众出行，在县城开通了免费公交车，但是免费公交由于没有公交相关手续，也得不到城市公交的补助政策，地方政府负担较大，运营困难。

4.农村公共交通安全系数低、服务质量差

农村相对于城市而言其道路通行条件一般较低，农村公共交通因为道路状况等原因，安全系数也就较低，容易发生道路安全事故。一些农村地区的候车亭等基础服务设施不够健全，群众候车环境较差，候车时间也较长。当前农村地区已开通的公共交通基本上都是市区公交公司延伸经营，工作人员在进入农村经营后一时不适应农村群众的生活习惯，加上群众维权意识较差，导致公交服务质量较差。

三、在农村发展公共交通的必要性

我国当前在农村地区支持发展农村客运班线，同时在条件允许的地区鼓励进行公交化经营。但是两种通行模式造成了城市出行人群比农村出行人群享有更便利的出行方式、更低的出行成本、更高的服务质量，这与城市人群的高收入和农村人群的低收入又极不相称。农村客运班线虽然一定程度上对当前农村群众出行提供了便利，但由于其安全、管理、服务等多方面原因，势必会被公共交通逐步取代。农村客运班线推行的地区客流相对较少且不稳定，道路通行条件不好。多年来的一种现象是：城市扩散化发展或者农村经济迅猛发展，农村客运班线经过发展成熟，公交公司收购，有些班线因为经营较好，利润较大，或者经营业主害怕失业，必然会遇到经营业主阻力，在协调的过程中，有的线路经营业主巨额要价，公交公司无力负担，引发诸多社会矛盾，甚至群体性事件。公交公司不愿进入农村地区经营，当前一些农村地区引进公交公司进驻经营，但这些公司仅收购通行条件好、客流相对稳定的线路，对于稍偏远地区不开通线路。这样的现象存在于大部分农村地区，并不利于我国经济社会的发展。另外我国正在推进人类历史上最大的城镇化进程，只有良好的公共交通条件才能有力推动城镇化的发展。鉴于以上原因在农村发展公共交通有利于促进地区经济交流、推动国民经济的整体提升，有利于实现城乡一体化发展，彰显制度公平，有利于改善民生，增强广大人民群众幸福感，同时会减少客运班线向公共交通转型的矛盾。

四、解决农村公共交通发展问题的对策

鉴于城乡二元结构、道路通行条件、资金等原因对发展农村公共交通的制约，应主要从完善中央省市的农村公共交通扶持政策、改善道路通行条件、加大资金扶持力度等方面逐步改善农村公共交通发展的现状，突破农村公共交通发展的困境，促进我国的城镇化发展进程。

1.中央省市应尽快完善农村公共交通扶持政策

在政策制定方面应该充分调研当前农村公共交通发展的现状，尤其针对当前大多数农村地区的农村客运班线运行模式如何向公共交通发展模式转变，要制定合理的过渡政策，既要鼓励农村公共交通的迅速发展，又要避免损害当前班线经营者的利益，逐渐使农村客运班线退出客运市场。探索建立农村公共交通持续发展的政策机制，从国家省市各层面出台相关扶持政策，建立完善的农村公共交通发展政策和体制。鉴于大多数农村地区经济能力有限的现状，中央省市应承担发展农村公共交通的主要任务，尤其对于偏远贫困地区的农村公共交通应该统一由省市一级公交公司或者资质较高的公交公司划片负责开通线路，统一经营，保证群众出行。当前农村客运班线和城市公共交通二元模式的存在既不公平又制约城乡一体化发展，因此城乡客运发展一体化刻不容缓，应该鼓励支持发展一批资质较高、规模较大的公交公司，或者鼓励城市公交公司进入农村经营，给予这些公交公司与城市公交相同的补贴政策。

2.加大农村公共交通资金扶持 力度

农村公共交通的发展离不开交通基础设施的支持和科学的运营管理，必须经过充分调研，科学论证，建立经济高效的公共交通运行网络。大多数农村地区经济力量薄弱，公共交通的发展需要持续的资金支持，因此中央省市县各级政府应该合理承担扶持资金。尤其对于较为贫困的地区，中央省市应该承担更多的公共交通运营资金。探索建立规范的农村公共交通补贴补偿制度，逐步落实财政支持和补偿机制，制定可行的优惠政策，减轻农村公交公司的税费负担；建立规范的财政补偿机制，对农村公交公司因价格因素造成的政策性亏损予以补贴，对因公交公司承担社会公益性和完成政府指令性任务所需要的资金给予财政补贴。另外，政府应逐步加大对农村公共交通站场、车辆等基础设施的投入，确保农村公交的建设与发展；逐步将农村公共交通的发展纳入公共财政体系，在资金上统筹安排，重点扶持；安排专项资金用于农村公共交通规划确定项目的建设及车辆、设备的更新，使农村公交事业发展有稳定的资金来源。

3.改善车辆通行条件

对于一些道路通行条件较差的农村地区，要加大交通基础设施建设改造力度，完善道路基础设施、提升道路等级，改善通行条件。在通行道路条件改善成本太大，地区经济负担困难的情况下，一些地区为道路增加避车带、选择特殊车型的方式也可以推广。公共交通运行事关群众生命安全，因此道路通行条件和安全状况的改善尤为重要。

4.加强运营管理、完善考评机制，提高服务质量

应加强农村公交的运营管理，建立考评机制，分析探索农村公共交通的特点，建立适合地区公交发展的运营管理机制和考评机制，促进农村公交规范运营，持续发展。要建设运营管理平台，监测车辆运营服务情况，给群众出行提供及时准确的信息，做好车辆运营管理，服务管理，提高运营效率和服务质量。公交公司要科学调度车辆和编制运行图，形成合理的公交网络结构，缩短乘客等候时间；要积极选用安全、舒适、节能、环保的车辆，淘汰环境污染严重、技术条件差的车辆；要加强对公交站场、车辆、设施装备的维护保养，为群众创造良好的乘车和候车环境；加大对公交驾乘人员的培训，制定技术和服务评定标准，将驾乘人员的工资收入与服务质量、服务效能直接挂钩，提高公交一线驾乘人员改善服务、提高质量的自觉性与积极性。科学的管理有利于提高农村公共交通的经营效益、有利于农村公共交通的可持续发展。

5.鼓励支持有实力的公交公司在农村发展

农村公共交通的发展离不开农村公交公司的运营，要逐步提高农村客运经营企业的经营规模、管理水平，发展改造一批资质高、实力强的大型公交公司。调整行政审批规则，提高农村公交公司的审批资质，对于已有的道路客运班线经营业主或者企业，要鼓励其通过组建公交公司、资产置换、兼并重组等方式，逐步向公交专营公司转型，提高经营资质，管理水平，增强竞争实力，减少直至杜绝承包经营等粗放型经营模式。

五、结语

农村公共交通的发展是一个系统长期的过程，要从政策资金、基础设施建设、运营管理各个环节进行逐步完善。在当前城镇化步伐不断加快的过程中，必须科学规划农村公共交通，探索建立全面覆盖、干支协调、结构合理、高效快捷的公共交通系统，为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务。