港英政府应对公共危机管理的现代化开端——以19世纪末20世纪初香港鼠疫为研究对象

崔艳红

在现代化进程中，政治、经济、社会等各个方面都经历转型，这势必会引发各种危机事件，其中，尤以公共危机事件影响最大。政府作为国家或一个地区的管理部门，必须对各种公共危机进行有效应对，将其负面效应减至最低。19世纪末20世纪初香港鼠疫频发，这是港英政府在现代化进程中面临的第一次大型公共危机事件，其应对措施可圈可点，可以视为港英政府危机管理的现代化开端。

一、19世纪末20世纪初香港鼠疫疫情

（一）鼠疫爆发的时间

真正有史可查的香港鼠疫爆发是在1894年，其传染源来自广东。广州最早确诊的病例是1894年1月16日玛丽·奈尔斯（Mary Niles）医生发现的，患者呈现典型的腺鼠疫症状：发烧，体温华氏104.8度，脉搏160次，腹股沟肿块、瘀斑疹。此患者经医治后康复，但肿块很久才痊愈。除此之外，在玛丽·奈尔斯从1月16日到5月2日诊断的7个病例中，至少有4例死前身上有紫色淋巴肿块，说明大部分是属于淋巴腺鼠疫。[1](p.21)而香港鼠疫的爆发流行在农历四月初，5月15日《申报》头版在《香港多疾》一文首次报道了香港鼠疫：“香港华人，近得一病，时时身上发肿，不一日即毙。其病起于粤省及北海，近始蔓延而至，每日病者约三十人，死至十七、八人”。当时穗港两地人员往来频繁，平均每年有50万人次往返于香港和珠江三角洲地区，其中包括来自广东的9万余名青壮年男女移民到香港从事体力劳动，其中有的人就来自疫病流行区，他们根本没有经过卫生检疫部门的检测，到香港后又大多在交通繁忙的车站、码头工作，遂成为传播病菌的主要载体。除此之外，1894年的传统节日如春节、清明节有很多人从香港赶回广东老家过年及祭拜祖先，这也成为香港鼠疫传播的载体。

（二）1894——1909年香港鼠疫死亡人数统计

自1894年以后香港鼠疫每年都有流行，而且多发生在春夏季节。笔者根据香港政府报告（Hong Kong Government Reports Оnline 1842-1941）的档案文献资料，做出统计表格如下：

表1 1894—1909年香港鼠疫病例数和死亡数

以上统计数据的根据是港英政府公布的死亡人数，但撰写鼠疫疫情年度报告的香港首席民事医官弗兰西斯·克拉克（Francis Clark）认为死亡人数应该远远多于政府公布的数字。就以1894年为例，《九龙海关志》中记录从5月到8月间因疫病死亡的人数为2552人。[2](p.24)赖文、李永宸根据1894年《申报》有关香港新增病例、死亡病例、留院治疗病例、死亡总病例等记载，统计出当年香港鼠疫患者共死亡2378人。[3](p.421)辛普森在他的《香港腺鼠疫爆发和长期流行的原因与治疗方法建议的报告》中根据政府公报统计的死亡人数是2485人，辛普森认为死亡人数还远不止于此。他指出很多香港的中国人患病后往往离开香港回广东老家，其中部分人在路上就不治身亡，如1901年从5月24日到6月底，广州海关就发现了160例鼠疫病例，其中35人死在从香港至广州的客船上。同年，一家香港公司工人病假率高达20%，其中死亡率至少是3%。另一家公司10人感染鼠疫死亡，只有3人死于香港，其余7人都死在中国大陆。[1](p38)笔者根据各种材料估算从1894年到1909年香港死于鼠疫的应该在13000人以上。

鼠疫患者死亡率在这一时期居高不下的主要原因是当时还没有治疗鼠疫的特效药，现代西医治疗鼠疫所采用的抗生素如链霉素、四环素、氯霉素、磺胺类药物等特效药是在20世纪30、40年代才发明的，而鼠疫疫苗中的减毒活菌苗1908年才开始使用，实验表明对腺鼠疫有较好的免疫力，但对肺鼠疫效果不佳。因此1909年以后腺鼠疫的发病率明显降低。

（三）香港鼠疫类型与传播介质

根据香港政府年度鼠疫疫情报告中提供的统计数据，20世纪初香港发生的鼠疫病例包含3种类型：败血型鼠疫、肺鼠疫和淋巴腺鼠疫，其中淋巴腺鼠疫又包括腋腺鼠疫、股腺鼠疫和腹股沟腺鼠疫。详细数据见下表：

表2 20世纪初香港鼠疫类型表

表3 1902年香港鼠疫类型与所占比例

根据以上统计，我们可以得出结论，在19世纪末20世纪初香港鼠疫流行期间，主要流行的鼠疫类型是淋巴腺鼠疫，其次是败血型鼠疫，二者加在一起占总发病率的95%以上。

香港鼠疫最主要的传播介质是老鼠。鼠疫病菌大量存在于老鼠的肠道、尿液、口腔粘膜中，其中肠道病菌含量1/3强，尿液中病菌占1/5，口腔粘液含病菌占1/3，因此老鼠通过粪便、尿液、粘液直接传染给人的几率最高，其次是老鼠通过污染食物和其他物品将病菌传染给人。如1901年香港政府雇佣30人捕捉老鼠，其中9人死于鼠疫，1902年政府雇佣172人做同样的工作，事先给他们接种了哈夫克伊纳（W. Haffkine）疫苗，在工作前后严格进行消毒，结果无一人受到传染。死老鼠同样可以成为传染介质，爆发过鼠疫的地区如果不及时进行清理和消毒，第二年重新爆发鼠疫的几率就会非常高，如1901年鼠疫过后，在香港一个社区的55处住宅里发现大量死老鼠，1902年这些住宅中又出现了11个鼠疫病患。又如某私人公司雇佣20名工人清理仓库中的死老鼠，结果5人感染鼠疫死亡。[1](p.45-46)

另一个重要的传染媒介是人际传播，鼠疫患者的血液、痰、脓液、以及衣物、用品都具有传染性。1902年香港鼠疫的首例患者是一位中国妇女，属于腺鼠疫，在送院第二天死亡，而她邻居一家不久前就有2人死于鼠疫。第二个病例是一个在学校读书的葡萄牙裔男孩，于2月末发病，腺鼠疫，在其后的两个月内，他的家人中又有一人患病，原因是他们将患者未经消毒的衣物带回来家并由此受到感染。[1](p.43)由此可见，在19世纪末20世纪初香港鼠疫中，人际传播也是一种重要途径，所幸的是，人际传播最严重的肺鼠疫并没有在香港大规模爆发。

除此之外，鼠疫传播还有一个重要途径，就是跳蚤、昆虫等将鼠疫病菌传给人，但当时的医学技术还认识不到这一点。

二、从现代政府公共危机管理看香港政府应对鼠疫危机的措施

19世纪末20世纪初的香港是英国的殖民地，尽管其政治经济等方面不正常的畸形发展，但此时英国的现代化进程已经卓有成效，这对香港产生一定程度的影响。在工业化如火如荼的19世纪，处于资本主义上升时期的英国政府在公共卫生建设和危机管理方面逐渐完成了其现代化的转型，得益于这样的历史经验和政治背景，香港面对鼠疫频发这一重大公共安全危机，进行了较为有效的应对。通过对比我们不难发现，同样是遭受鼠疫的荼毒，香港的死亡人数大大少于内地的广州，例如，这一时期香港死亡人数最多的年份是1894年，达到2485人[1](p.38)，而同年广州鼠疫死亡人数约7万人[3](p.408)，这说明当时的香港政府采取了有效措施进行应对，大大减少了疫病的传播和死亡。下面就现代公共危机管理的标准程序来分析港英政府应对鼠疫危机的措施。

（一）现代政府公共危机管理的标准程序

现代化转型主要是指由农业社会转入工业社会乃至信息社会，同时伴随以乡村为主体的社会转入以城市为主体的社会，也就是城市化进程。而公共危机多数发生在城市中，并由于城市交通发达、人口密度大等因素而变得更加难以控制，危害也更大，给政府危机管理提出了更高的要求。对于现代化政府公共危机管理的程序，许多学者都提出了自己的方案，其中比较有代表性的包括罗伯特·希斯的4R理论——减少（Reduction）、准备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）[4](p.21-22)，以及中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心提出危机管理РРRR理论，即预防（Рrevention）、准备（Рreparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）[5](p.14)。我们综合以上两种国内外的代表性观点，认为现代化政府公共危机的标准管理程序应该包括以下5个环节：预控准备、预防监测、应对处理、恢复善后、总结评估。

1.预控准备

这是政府危机管理的第一个环节，要求政府在常态下就应该制定完备的危机应对法律法规，完善各项规章制度，建立一个由各种专业化人才组成的危机预警、监测和应对机构，对公民进行危机防范教育，定期进行危机应对演习，提高政府和民众应对危机的能力。

2.预防监测

这一环节要求政府运用各种科学方法和设备，监测并及时发现自然原因和人为原因引起的危机的各种征兆，制定各种危机应急预案，清除各种危机隐患，最大程度地减少危机发生的几率，进而将可能发生的危机扼杀在萌芽状态。当然，在现代化转型过程中发生的危机均带有突发性、不确定性和复杂性，因此无法依靠事前的监测完全避免危机。

3.应对处理

这是在公关危机已经爆发的情况下，政府相关机构根据既定的危机应对预案，调动各种资源，动员社会各界和各部门，运用科学的方法进行危机应对。政府危机管理者必须根据危机的性质和影响范围，快速反应，灵活应变，确保应对过程中信息沟通的顺畅和交通系统的畅通，善于利用媒体和社会舆论减小危机的负面影响，等等。这一环节是政府危机管理的核心。

4.恢复善后

政府在成功应对危机之后，要迅速开展恢复善后工作，使受到危机影响的区域、组织和社会尽快恢复到正常状态。具体来说包括灾后的重建工作、社会秩序恢复、受害者的心理救助、损失赔偿等等。

5.总结评估

这是政府危机管理的最后一个环节，具体包括评估危机造成的损失、总结此次危机应对过程中的亮点和不足之处，进一步完善政府公共危机管理。

（二）香港政府应对鼠疫危机的措施

下面，我们就以政府公共危机管理现代化程序对1894年—1909年香港鼠疫危机中港英政府的应对措施进行分析。

1.香港政府的鼠疫危机预控准备

1848年英国议会成立中央公共卫生机构作为公共卫生危机应对机构，受此影响，早在1883年，香港政府就成立洁净局作为防治传染病的专职机构，包括医学、警务、士绅三部分，组织庞大，人员众多，经费开支仅次于警察署。洁净局在1894年鼠疫爆发时成为危机管理的主要机构，发挥了重要作用。鼠疫过后，香港政府认为有必要进一步提升这一机构的权力和效率，因而于当年5月在洁净局内部组建三人常设委员会，“一为国家大医士雅利士君，一为总缉辅官梅君，一为绅员佛兰诗君。以佛君写字楼为总办事之处，所有疫务消息事情，可由彼处通传”[6]，三人委员会的成员分别是医学部门、警察机构和士绅阶层的代表，一旦危机爆发，可以及时协调，积极有效地开展工作。6月20日洁净局常设委员会再次改组，成员全部换成了专职医生，由香港总督罗便臣（William Robinson）亲自任命劳信医生（Dr.Lowson）、彭理医生（Dr. Рenny, R.N.）及占士少校医官（Surgeon Major James）为委员会成员[7](p283)。洁净局的三人委员会权力相当大，在疫情爆发时可以指挥、协调、运用各种人财物力资源。例如1898年鼠疫发生时，洁净局的首席民事医官弗兰西斯·W·克拉克在短时间内就得到警长迈尔（F ·H · Mar）、政府化验员布鲁斯（Frank· Browse）和卫生检查官助理布朗（Joseph·J·Buran）的全力协助，调动了13名外籍警官、16名华人警官、1名海军官员，24名工兵和300名苦力投入救灾工作，具体包括隔离病患、物品消毒、疫情调查、查找传染源等等。[18](p.3-4)由此可见，一个常设的、拥有权力和高效的专门机构对于诸如鼠疫之类的公共危机管理是十分必要的。除此之外，港英政府在1894年鼠疫爆发后，制定《香港治疫章程》十二款，对鼠疫的预防、隔离检疫以及在疫情爆发时采取非常措施减灾救灾等都进行了细致的规定。

2.香港政府的鼠疫危机应对处理

在19世纪末20世纪初的历次鼠疫中，香港政府基本都能够及时有效地采取应对措施，尽量降低鼠疫的负面影响，其主要表现在：

首先，港英政府及时迅速地将疫情通告全港居民。迅速快捷的信息沟通在危机管理中非常重要。香港政府十分重视危机管理中的信息沟通，其渠道主要有两个：通过政府公告向民众发布信息，以1894年鼠疫为例，疫情爆发期间，政府先后在5月11日、5月29日、5月31日、6月9日、6月23日和8月28日发布公告，及时与公众进行信息沟通，尤其是在5月29日，香港总督罗便臣发出通告，正式宣布香港为疫区，告知民众政府已经采取有效手段隔离并医治病人，破除谣言，消除恐慌；[7](p.283)除此之外，政府还有效利用媒体，通过《申报》向社会发布信息，自5月5日起，《申报》就开始非常及时地通报香港的疫情，其中，5月报道疫情11次，疫情高峰的6月几乎是逐日报道，7月报道13次，报纸能如此迅速地进行报道，一定得到了政府的有力支持。经验表明，危机应对过程中信息的透明度越高，民众的情绪就会越稳定，谣言、流言就越少；信息沟通越迅速，危机应对就越及时。香港政府早在100多年前就能够做到在救灾中不隐瞒、不虚报、及时有效进行信息沟通，是难能可贵的。

其次，香港政府在具体应对过程中能够做到灵活应变。当疫情扩大时，原有医院床位紧张，香港遂征召医船“夏珍尼亚号”作为隔离治疗之用，《申报》1894年5月17日报道：“港府登告示于官报云：本港为有疫之处，所有受病之华人，须立时移至医病船中。[9]5月20日政府还将西湾坚尼地城旧玻璃厂改建为中医隔离医院，归东华医院管理。除此之外，政府还发挥民间人士的作用，由华人士绅在九龙荔枝角建一个医院收治鼠疫患者。《申报》1894年5月28日《港疫续述》报道：“十六日上午十点钟，香港绅商在东华医院集议港地病人调理之事，……以刘君渭川为主席，对众宣言：现官场已允拨出西湾旧玻璃厂为华人居疗之所，作华东医院分局，并由华医生疗治。”[10]《申报》1894年6月28日报道：“刻下病者十七人，死者二十五人，留住西医院及医船中者一百五十五人。华官度地九龙设一医院，华人之病疫者多入院就医，是以西医院中人数日少云。”[11]总督罗便臣在6月20日给英国国务大臣有关香港鼠疫的公文中也讲到设立三个专门收治鼠疫病人的医院：医船“夏珍尼亚号”，坚尼地城警署和坚尼地旧玻璃厂改建的医院。前两个由来自政府医院的医生和护士负责救护工作，后者则在殖民地医疗卫生大臣彭理的监督下由东华医院的中国医生医治病人。[7](p.284)

第三，政府及时封锁疫区，搜查隐藏的患者，加强清理和消毒工作。1894年5月下旬，总督罗便臣命令少将巴克（Barker）和准将博伊斯（Boyes）等陆军和海军将领率领军队逐门逐户探访居民，一旦发现疫病患者立即收治、隔离住宅并消毒。另外还有300名军医、皇家工兵和炮兵部队的文职人员也参与了这项工作。[7](p.284)6月13日《港电报疫》报道，“所有毒气留存之屋宇皆由官收管，其有可整顿，否则一律拆除。太平山及它处华人屋宇须概行拆除改造，俾免疫气庵留。”[12]《港报纪疫》报道了“初二日下午查疫人员与各医生聚会，议将湾仔所有屋宇一概薰除秽气，并陆续清查病人。倘居人不肯洒扫屋宇，则由查役人代洒灰水”[13]。对可疑病人进行观察，对暂时不能确诊的患者，由士兵看管，以免随处走动扩大传染。据1894年6月11日《申报》的《西报言疫》一文报道：“二十六日有一兵患疫，越日又有两兵患疫，后闻又有洗屋之兵二名亦于四月二十六日抱恙，审其情形似系患疫，而未露端倪，现经官派人将二兵看管，随时察看是否患疫。前日染疫之兵现在医船调理，渐有起色，虽未痊愈，然已有生机，或可免性命之虞矣。”[14]香港还非常重视清洁消毒工作，港督卜力（Henry A. Blake）在《1903年鼠疫患者在家中和医院治疗结果备忘录》中提到，1903年4月20日在洁净局的监督下，选出了6间房屋作为浴室，提供热水为居民洗澡，并且在室外建立3个大热水池，以供居民清洗各种衣物用品。[15](p.380)非常时期需用重典，政府依据法规，对于违反规章者给以惩戒，如《香港疫电》报道“英官出令，凡有病人匿而不报者须重办，以儆其余。有一出店人犯，此官判令罚洋银七十五元，如不能缴，则监禁三月。”[16]

3、恢复善后和评估总结工作

第一，政府能够采取积极措施进行灾难善后，对鼠疫病死者圈定埋葬地，规定埋葬的深度，限定埋葬时间。1894年鼠疫爆发后政府指定擸桥环某地为掩埋地点，并要求棺材要深埋，以防秽气泄漏，限定每日午前十点及午后三点为埋葬时间。[17]1898年香港政府要求鼠疫爆发期间所有死者尸体全部运到西点公共停尸房，由验尸官验尸，如发现死于鼠疫者就立即在技术人员的监督下运到坚尼地疫病公墓，先用石灰或石炭酸灭菌后埋葬。[18](p.4)这些措施有效杜绝了疫情在短时间内反复发作的隐患。

第二，政府注重灾后总结经验教训，组织专家调研，改进防疫措施。1894年鼠疫爆发时，香港政府相关人员在6月20日、7月10日和8月27日三次撰写提交疫情报告，1895年由埃瑞斯医生撰写了更为详尽的《1894年鼠疫医学报告》提交给政府高层。除此之外，政府还组织专家进行鼠疫研究，1894年，法国鼠疫传染病专家亚历山大·耶尔森（Aleхandre Yersin）来香港研究鼠疫的症状、传播状况和预防方法。与此同时，以北里柴三郎（Kitasato Shibasaburo）为首的日本研究组也来到香港进行研究。北里和耶尔森通过对死者和死鼠尸体解剖检查，发现其淋巴结和血液中都有大量相同的鼠疫杆菌，由此证明香港爆发的鼠疫多数为腺鼠疫，耶尔森还由此成为世界上第一个发现鼠疫病原体的学者，如今医学界为了纪念耶尔森的功绩，将此病原体称为耶尔森属鼠疫菌（Yersinia pestis）。自1894年鼠疫爆发后，每年香港政府都责成首席民事医官或医学专家撰写鼠疫疫情年度报告，其中具有代表性的有：香港首席民事医官克拉克于1898年8月25日向总督递交了《关于1898年香港腺鼠疫传染性的报告》，对于当年香港鼠疫的疫情和隔离治疗等做了详尽的总结汇报；1902年英国政府邀请医学博士辛普森赴港对疫情进行详细的考察，并于1902年12月22日向英国内阁殖民大臣约瑟夫·张伯伦（Joseph Chamberlain）提交了《香港鼠疫爆发和长期流行的原因与治疗方法建议的报告》。该报告对于香港鼠疫长期存在和反复发病的原因做了深入细致的分析，并提出可行性建议，对于香港政府改进应对措施具有重要意义。

总体来说，在19世纪末20世纪初的香港公共卫生危机应对过程中，香港政府设立专门的危机管理机构，制定颁布具有法律效力的规章制度，灵活应对危机，积极进行信息沟通，能够认识到媒体和舆论的重要性并利用媒体化解危机，危机过后采取措施恢复善后并邀请专家进行危机评估，总结经验，不断改善危机管理措施，基本符合现代化政府公共危机管理的特点和标准程序，可以视为港英政府公共危机管理的现代化开端，其中的一些具体措施在今天仍具有借鉴意义。

[1]Simpson, W.J.(1903).Report on the causes and continuance of plague in hong kong and suggestions as to remedial measures[R], London: Waterlow and Sons Limited,Рrinters, London Wall.1903.

[2]九龙海关编志办公室．九龙海关志（1887-1990）[M]．广州：广东人民出版社．1993．

[3]赖文，李永宸．岭南瘟疫史[M]．广州：广东人民出版社，2004.

[4]罗伯特·希斯.危机管理[M]．北京：中信出版社，2004．

[5]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].北京：时事出版社,2003.

[6]香港治疫章程[N]．申报，1894-05-22.

[7]Robinson,W. (1894).Governor’s Despatch to the Secretary of State With Reference to the Рlague, 20 June 1894[R].香港政府报告Hong Kong Government Reports Оnline 1842-1941，sp1894, Governor’s Despatch on Bubonic Рlague.No.21/94 http://sunzi1.lib.hku.hk/hkgro/view/s1894/1414.pdf.

[8]A Report of The Epidemic of Bubonic Рlague in Hongkong in the Year 1898[R]. Hongkong: Рrinted by Noronha and Co., Government Рrinters, 1898. 文献来源：广东省档案馆海关档案外文资料1104卷.

[9]西人言疫[N]．申报，1894-05-17.

[10]港疫续述[N]．申报，1894-05-28.

[11]港电报疫[N]．申报，1894-06-28.

[12]港电报疫[N]．申报，1894-06-13.

[13]港报纪疫[N]．申报，1894-06-13.

[14]西报言疫[N]．申报，1894-06-11.

[15]Blake，H.A.(1903). Memorandum By H.E. the Governor on the Result of the Treatment of Рatients in Their Houses and in Local Hospitals, During the Epidemic of 1903[R].香港政府报告Hong Kong Government Reports Оnline 1842-1941，No.30/1903,sp1903, Memorandum By H. E.the Governor on Рlague in Hongkong . http://sunzi1.lib.hku.hk/hkgro/view/s1903/1807.pdf.

[16]香港疫电[N]．申报，1894-06-12.

[17]疫信照登[N]．申报，1894-06-6.

[18]A Report of The Epidemic of Bubonic Рlague in Hongkong in the Year 1898[R]. Hongkong: Рrinted by Noronha and Co., Government Рrinters, 1898.