开发区管委会“身份”之困惑及社会化正解

余宗良

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

开发区包括经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类区域。其中经济技术开发区(下称经开区)与高新技术产业开发区(下称高新区)数量多、规模大、分布广、功效明显，从区位位置、发展方向、产业结构、管理模式等方面趋同化，[1]地方立法规定趋同，国家也拟对两区进行统一立法。鉴此，本文取狭义开发区，即经开区与高新区。开发区历经近30年的发展，已成为中国最具增长活力的地区。*经中国开发区协会统计，自1984年大连经开区设立以来，现国家级经济技术开发区131个(含实行经济技术开发区政策的苏州工业园区、上海金桥出口加工区、宁波大榭经济技术开发区、厦门海沧投资区、海南洋浦开发区)、国家级高新技术产业开发区共88个。在区域竞争、城市发展、体制创新、科技创新等方面发挥着重要的作用。如2010年，就全国90个国家级经济技术开发区实现地区生产总值(GDP)26849亿元人民币(如无说明，币种下同)，财政收入5627亿元，税收收入4650亿元，实际利用外资金额306亿美元，依次分别占全国6.7%、6.77%、6.01%和28.94%，(不含高新区、省级园区)。但开发区及管理委员会(下称管委会)的法律地位不明。“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方世界兴起的原因所在。”[2]1经济组织的有效性要求制度上的稳定安排和激励与约束的预期确立，但管委会的制度安排却是“小马拉大车”。20世纪80年代，西方兴起了新公共管理运动和治理变革运动，行政权社会化和行政主体多元化，开发区“仿真的国际投资环境”之营造，意味着管委会“身份”的社会化正名方为正道。

一、管委会“身份”之困惑

管委会准一级政府的权力配置，但立法上却界定不明，“表达与实践两张皮”。制度供给的滞后，管委会身份的“困惑”引发了一系列的问题。

(一)“表达与实践”相分离

1. 管委会“实践”

开发区主要有行政主导型、企业主导型和混合型三种管理模式。*行政主导型，突出强调所在地政府的直接管理； 企业主导型，以企业作为开发区的开发者与管理者； 混合型是介于行政主导和公司制管理模式之间，或者两者相结合的一种管理模式。在国家级开发区序列中，只有个别城市改造型园区采取纯粹的公司型如上海漕河泾、闵行、虹桥，其余基本上是管委会体制一统天下，差异主要在于管委会和企业的关系安排上，但行政管理、公共服务的综合性功能同质，行使着准一级政府的职权，并形成“超强自主体制”。管委会的基本职能是，对开发区建设运营的全过程进行高度集中的统一领导和封闭管理。这犹如政府对辖区所有事务的管理，成立一级财政，以自己的名义，独立实施行政行为，独立承担责任。

2. 管委会“表达”

开发区立法缺失统一性，管委会身份的制度界定分散在政府文件、地方立法中，如《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》(国办发〔2005〕15号)、《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》、各省市的开发区条例及党的机构编制部门的“三定方案”。[注]《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》规定： “国家级经济技术开发区的管理体制一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第67条规定： “开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”根据2004年出台的《行政许可法》精神，国务院决定和地方规章只能临时性授权、部门规章不得授权。[注]《行政许可法》第十四、十五条规定： “必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”、“……省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”说明目前管委会的权限更多来自地方性法规。据笔者统计，有26个省市进行了立法、地方性法规28部，均对管委会综合性授权，但不周延。由于地方立法本身碎化和不周延，使当地政府对管委会的授权更多是行政委托性质。

(二)“身份”不明的问题

1．主体制度供给滞后的问题

“表达与实践”的分离引发的问题，已引起关注，但角度不一。有的学者认为，制度供给不足，造成了开发区没有行政区划代码、管委会没有行政执法主体资格、开发区法院及检察院设立违宪性、行政主体地位不明及其实施的行政行为效力不明、出让土地行为无效、户籍及住房等社会管理问题；[3]也造成机构日益膨胀、人治特征逐步明显、权力缺少制约监督、向传统体制复归的压力大、效率降低；[4]62-66还造成权限模糊而关系不畅、权力运行随意而缺失理性、授权不明而职权缺失。[5]所以，有些开发区先后政区化，如青岛经济技术开发区、广州开发区、广州南沙开发区、苏州高新区等。有学者进而认为，“政区化是开发区发展的必由之路” ；[3]政区化为开发区发展提供坚强的法律保障和全面的政策支持，有利于优化区域内的资源配置、有利于协调各职能部门之间的关系、有利于在局部范围内形成产业聚集和产业链、有利于培养更高层次的管理人才。[1]这些，都有悖于国家对开发区的战略定位和“深化科技、经济体制改革和创新的试验区”的功能目标，影响了开发区体制的宪政预期。

2．目前法学分析方法的问题

宪政的精髓在于优化配置权益与权力，“驯化公权”，保障私权。所以，宪法要分解权力，在纵向和横向上进行合理配置，将权力控制的“剩余索取权”配置给公民及社会，形成合理的权力与权利的复合结构和科学的运行机制，达到权力有限但有效和权利保障但不滥用的“帕累托效用”，实现 “双赢”。开发区亦然，需要权力的合理配置、管委会“身份”的有效界定。但是，法学界缺少对开发区战略定位、功能机制的政治经济学研究和更深层次的宪政研究，对于开发区法律身份的分析主要限于管委会是否属于行政主体的形式逻辑上。分析框架只能在现有的行政主体类型内，即通过一级人民政府、政府职能部门、地方政府的派出机关、政府的派出机构、临时组织和受委托组织、法律法规授权的组织等类型对管委会身份进行涵摄性分析。[注]开发区在中国大转型下有其独特的生成机理，应该跳出概念法学的束缚去分析。遗憾的是，目前法学界对开发区的分析仍是以形式分析为主，分析层次无非是： 第一、开发区只是特定的经济区域，不属于一级行政区划； 第二、政府职能部门的相对单一职能难以解释管委会权限的综合性或准政府性； 第三、管委会以自己的名义实施行政行为并独立承担责任，而派出机构不具独立行政主体资格，财政上依附于母体，没有一级财政，即没有独立的财产独立承担责任； 第四、派出机构能满足行政管理的灵活性和效益性，在某些情况下，法律、法规会授权其特定的行政主体资格，但授权事项有直接性、即时性、单一性、简易性、识别性强，不兼容管委会综合权限； 第五、临时机构具有事务的协调性、人员的兼职性、时间的临时性等特点，相悖于管委会的常设性、行政职权性、人员的专职性； 第六、受委托组织的权限来自委托组织的相机派生，稳定性差，而开发区营造“仿真的国际投资环境”，管委会权限相对综合、稳定、可预期； 第七、派出机关能解决主体困境，国家立法也拟将管委会定位为派出机关。可参见钟芳.开发区管理委员会的主体地位研究[J].海南大学学报(人文社会科学版)，2007(4)： 386-392.伊士国.开发区管理委员会法律地位探析[J].行政论坛，2010(2)： 69-73. 吴芳.开发区管理主体的法律定位[J].西南科技大学学报(哲学社科版)，2008(1)： 33-36.郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格[J].法学，2004(11)57-61.潘波.开发区管理委员会的法律地位[J].行政法学研究，2006(1)： 36-42.

综上可知，当前理论界是在传统行政机关的序列中寻找管委会身份困惑的破解之道，囿“国家单中心治理”的路径依赖，忽视了治理变革和新公共管理运动、行政权社会化和行政主体多元化。“办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引； 而政府的能力和责任均在于此。”[7]

二、管委会“身份”的生成机理

约束条件决定着“身份”，对约束条件的调查才是事物的正解。开发区及管委会这一特殊身份有着独特的生成机理。

(一)要素配置的全球化需要特定的空间产品和机制去承接

市场秩序演进的全球化，资源配置的国际化，分工与专业化要在世界的市场规模中谋划，各国纷纷根据自身约束谋求发展，我国也从改革开放前闭门造车的重工业优先赶超型发展战略转向比较优势发展战略。建国初，在资金短缺、国际环境制约等约束下，选择了重工业化的赶超型发展战略，形成了以扭曲产品和生产要素价格的宏观环境政策、高度集中的资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制为特征的三位一体高度集权体制。这无视约束的“致命自负”，导致了城乡贫困日益加深、经济结构严重失衡、“短缺经济”积重难返。所以，发展战略转向比较发展战略，改革开放，利用自己的土地、劳动力优势参与国际产业分工，提升国际竞争力。[注]关于这方面的经典论著，请参阅林毅夫等.中国的奇迹： 发展战略与经济改革[M].增订版.上海： 格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社，1999.为了使发展要素向区域聚集，打造增长极，才有了开发区这一空间产品的生产与供给和亲商、服务型管委会的构建。

(二)中国的渐进性改革之路需要特定区域作为试验田

中国改革所走的道路是一种摩擦成本低、实施成本小的渐进式或进化式之路，具有增量改革、试验推广、非激进改革的特征。 “摸着石头过河”，“试错式”、差异化的梯度改革，开发区在时空上表现出特区——沿海→沿边→沿江→内地的阶梯特征，这也确定了开发区的探索性、示范性功能。受当时计划与市场之争的意识形态制约，开发区的功能定位主要在于经济，管理体制要少涉政治性，尽量不触及现有政权组织体系，这才有了管委会模式的试行。

(三)政治集权+经济还权[注]目前，学者更多是将中央向地方放权、政府向社会放权放入分权的框架中进行阐释，逻辑起点是中央为主轴的单中心，但是笔者认为宪政框架下中央与地方、国家与社会是相对独立的，地方与社会的权力是固有的，不是派生的，不来自中央的授予，所以笔者将之称为还权，这才契合公民向国家让渡权力的社会契约精神。的大国治理结构孕育了特定的竞争策略

改革开放后，中国决策精英的世俗理性化、社会与文化领域的有限多元化、意识形态的去魅化、政治上的脱两级冲突化、政治录用体制的技术官僚化，继承了全能体制下的大部分组织资源，确保了市场经济社会的平稳过渡，这被称之为“后全能主义型的技术官僚权威政治”。[8]94-104新权威的政治控制力平稳推进了市场化、还权化改革(尤其是分税制改革)和构建了“以经济增长为基础的晋升锦标赛”[9]的政治激励机制。还权化使地方利益明确、产权清晰、预算硬约束，确定了地方“剩余支配者和剩余索取者”的主体地位； 增长取向晋升制淡化了个人与组织的目标冲突； 加之全球化、市场化，府际的关系日趋竞争化，形成了“维护市场的经济联邦制”[10]。“地方政府不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织，而同时成为一个具有独立经济目标的经济组织，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演起主动谋求潜在制度净收益的第一行动集团角色。”[11]6政府领导也被塑造成了“政治企业家”，各地方“为增长而竞争”，谋划各种竞争手段，[注]经济建设为中心的地方政府的行为角色，学者有多种命名。例如，Qi的“地方法团主义” 、Lin的“地方性市场社会主义”、Walder的“地方政府是厂商”、洪银兴等的“市场行动者”、杨善华等的“谋利型政权经营者”、杨瑞龙的“第一行动集团”。进而催生了有别于一般行政区的载体和机制即开发区及管委会。在增长市场中，地方也有动力互相模仿，不断推出开发区这一空间产品。

(四)“职责同构”的国家纵向关系导致开发区管理的地方独大

职责同构即中央与地方事务混同，“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。用通俗的话来描述，就是指中国的每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出‘上下对口、左右对齐’”。[12]270这造就了政府竞争在体制要素配置上的起点公平，也为中央将事务向地方“层层分包”提供了体制载体，再将竞争引入政权体系的还权化改革，就形塑了 “属地化为主、中央为辅”的开发区纵向管理体系。所以，中央主要是给政策，加大地方的自主权，激励地方发展，商务部、科技部根据国务院授权会同相关部门分别对经济技术开发区、高新区归口管理、协调指导。[注]参见《中共中央、国务院关于批转<沿海部分城市座谈会纪要>的通知》、《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见》、《关于促进国家高新技术产业开发区进一步增强自主创新能力的若干意见》、《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第二章规定。由于我国宪政建设滞后，政府间关系以及政府与社会间关系依赖于政治调整。地方政府竞争陷入“集体行动的困境”，离心偏移、隐瞒信息、机会主义行为如盲目扩张、无序发展的开发区热，同时 “创新”不断，如行政托管、擅自扩容等“地方性知识”，竞争恶性化，有损国家宏观战略利益和公民权益，而交往理性对工具理性又缺乏约束，权利和社会也无法制约权力。这时就只能依赖中国特色的“权力制约权力”，这就形塑了“条块体制”权力制约技术。所谓“条块体制”，是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和合同同类项原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上“同构”的政府组织和管理模式”。[13]2这是一种集权单中心思维模式，认为中央是地方的权力来源。在技术层面，中央通过自上而下的几十个条条把表面上统一的地方政府(块)切开，在激励(放权)与约束(收权)之间进行相机配置。当地方(块)激励不够时则放权，当地方离心时则收权。由于法治化程度低，权利及社会难以对地方权力进行有效约束，只能依赖中央对地方进行非制度化的政治控制，陷入“一收就死、一放就乱”怪圈，这也是开发区“身份”不明的主因。

(五)开发区产品的竞争力需要“身份”相机塑造的租金支撑

在改革开放初期，由于脆弱的基础设施、严格的计划管制、僵化的意识形态、脆弱的法制环境、严重的人治文化、官僚环境下的劣质服务、园区载体的外部性、开发资金的严重短缺、开发人才的极度匮乏、园区知识的不足，为夯实开发区的竞争力，形塑了高级别干部配置、高管制授权、党政企职能合一、超级财税安排、创新运作的默许的管委会超强自主体制。[14]73-96随着市场化、民主化、法治化的演进，政府管制放松、内外资两税合一、国家财政优惠已到期、土地市场规范、政策的强模仿、政府权力回收、“条条”依法收权、管委会权限弱化，开发区的“政策绿洲”效应有所淡化。但地方政府运用行政委托授权、地方立法授权、预算倾斜、地方税收留成、用地指标优先安排等一系列手段，相机维系“身份”，创设“区域租金”，支撑开发区的超额区域经济增长，如东莞市于2011年将几百项事权授权给松山湖高新区，同时考虑市地方税收留成延续5年。“投资者是帝王，项目是生命线”的价值理念和“仿真的国际投资环境”的营造[15]130-160，进一步增强了管委会“身份”的相机性。

(六)经济功能主导的国家战略定位影响了管委会“身份”的正名

国家对经济技术开发区战略定位演变为： 【1984年的“四个窗口”(技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口、对外政策的窗口)】→【1987年的“三为主、一致力”(以发展工业为主、利用外资为主、出口创汇为主，致力于发展高新技术产业)】→【2004年的“三为主、两致力、一促进”(以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主、致力于发展高新技术产业、致力于发展高附加值服务业、促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变)】，这说明，开发区以经济功能为主。所以，管理体制的身份制造尽量不宜触及现行政治性的政权体制，而且要亲商、服务、精简、统一、高效。

开发区及管委会身份模糊的生成除了上述约束外，还有其他，如政治承诺路径的行政化依赖、政治契约精神的缺失、法学界自身对开发区的理论研究滞后和法治正从修辞性的“词汇” 走向行动性的“语言”。

三、管委会 “身份”之社会化正解

当下方兴未艾的西方治理变革运动强调“多中心治理”。在国家最低标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源在中央、一线管理者、地方民主组织、消费者及社区中进行配置。[16]治理理论强调政府功能的有限性、公共产品的多元化供给，突破了国家“单中心治理”方式，弱化了联邦制和单一制的传统国家结构形式极化划分，求索府际合作、政府与公民社会合作、公民社会自治的“多中心治道”，提倡行政权社会化和行政主体多元化。我国的后全能政府只对社会进行分类控制，社会与文化领域有限多元。“分类控制体系下，国家不再实行全面干预，允许有限的结社自由，大量的社会组织开始涌现，经济领域和私人领域已经放开。在公共物品的提供上，政府不再完全包办，而是开始利用社会组织提供一些公共物品，尽管社会组织所发挥的作用仅仅是‘拾遗补缺’。”[17]所以，开发区治理的行政权社会化，管委会身份社会化的创新试点应是正解，切入点就是把管委会界定为具有社会性的事业单位。

(一)单一行政主体下的派出机关或派出机构难以涵摄区域治理的开发区管委会

虽然中央事务与地方事务的不清、地方自主性加强及引发的政府竞争加剧、“行政区经济”[注]舒庆、刘君德在《一种奇异的区域经济现象—行政区经济》文中写到，行政区经济是指行政区区划对区域经济的刚性约束而产生的、国内区域经济分割的一种特殊区域经济现象，是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济从纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。它主要表现出企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为、生产要素的跨行政区流动量受到很大阻隔、行政经济呈稳态结构、行政中心与经济中心的高度一致性、行政边缘区经济衰竭性等特征。的刚性约束，区域治理陷入“集体行动的困境”。但是，实践中，已开始利用开发区进行区域的“多中心治理”。上海、广东、江苏根据自身的约束条件，建设性探索了异地共建开发区，推进区域合作。一是省内跨区域。2005年起，广东省为推进东西两翼及山区与珠三角的区域协调发展及产业升级转型，异地建设了35个 “省级产业转移工业园”； 2010年，佛山顺德区与清远英德市共建“广东顺德(英德)产业园”； 2011年，广东省为推进珠三角一体化，在深圳、东莞、惠州交界处启动了“坪新清开发区”的规划。2006年起，江苏省为振兴苏北，南北挂钩共建开发区近31个。二是跨省。2009年，上海杨浦区与江苏南通市海安县合作共建“上海杨浦(海安)工业园”； 2010年，“上海西郊工业园区东台工业园”、“上海嘉定工业园区建湖工业园”获批。还有，跨省的企业与地方合作共建产业园区，如上海复旦复华科技股份有限公司，在南通市的海门开发区建立“上海复华高新技术园”； 上海宝钢集团与江苏海门市合作开发“海宝金属工业园”。

表1 截至2011年长三角和珠三角政府区域合作的开发区

各类共建开发区有一定的“飞地经济”性，在自己辖区外获取土地，与所在地政府进行规划、建设、管理、税收分配等合作，共建开发区。这类区域合作性的管委会，某地政府的派出机关或派出机构难以涵摄。在现有的行政主体框架中，事业单位可以满足这种需求。虽然实践中的事业单位大多具有一定的事业性、单一性，但是事业组织固有的独立主体性、独立财产能力、功能的可塑性，载体功能更强，产权安排可兼容多个“政府股东”[注]以经济建设为中心的发展取向，政府竞争衍生的城市经营，说明开发区本身也是一个空间产品和制度产品，而政府是主要的生产者和供给者即控股股东。所以，要供给一种可容纳政府股东的多功能组织形式和产权制度架构。，助益消解行政组织与空间结构耦合的行政区经济。

(二)管委会身份社会化的地方立法及实践

除了第一批国家经济技术开发区外，中央主动谋划和地方被动接受的情况已“黄鹤一去不复返”，更多是地方自费设立开发区，成规模化后，申请报批为省级或国家级。[注]第一批开发区中央主动性强，国家给予开发贷款、财政返还、税收优惠，谷牧同志代表国务院逐个审查建区方案。入围之前，管委会有采取事业单位性质，列为所在地政府的直属机构。东莞松山湖国家高新区管委会即是，只是在2011年入围国家级后，才被批为派出机构。立法对管委会的性质也不是众口一辞。笔者统计比较了44部开发区地方立法，其中27部回避了管委会的组织性质，只规定“管委会代表市政府对开发区进行统一领导和管理”，只有17部直接规定管委会为派出机构，这说明实践中管委会组织性质的采取未必是官僚性行政机构。2011年，笔者访谈广东省编制部门的有关人员也认为，“开发区管委会可采取派出机构和事业单位的组织形式”。

还有，开发区的地方立法碎化导致大部分管委会无法可依，亟待统一立法。据笔者统计，以省级立法为例有几种模式： 一是没有全省的统一开发区立法。这种模式最多，广东最具代表性，只针对省内的广州开发区、湛江开发区进行特别立法，但是广东有国家级经开区5家、高新区9家，省级开发区100多家； 二是对全省的国家级及省级开发区进行统一立法，但对高新区没有立法，如四川； 三是只对全省的国家经开区进行立法，如江苏、山东； 四是对省级开发区进行统一立法，如吉林、安徽； 五是对全省的国家及省级经开区进行统一立法，如湖北； 六是对国家及省级经开区统一立法，同时对国家级及省级高新区进行统一立法，如河北； 七是对国家经开区、高新区及省级开发区进行统一立法，只有河南。即使笔者统计可能有遗漏，但是可以肯定地说，相当数量的开发区游离于法律之外，管委会不是法律、法规授权的组织，只由所在地政府授权，必然权限不一、授权合法性缺失。

表2 开发区省级地方立法模式

(三) 管委会身份社会化契合于开发区的内生契约结构

开发区历经近30年的发展，社会阶层分化，人口来自五湖四海，利益结构多元，主体诉求不一，市场化、国际化程度高，契约意识、规则意识强，公民社会相对发达，以企业家精神打造的管委会受顾客驱使、以市场为导向、精简、高效、亲商、重服务[注]20世纪70年代，从西方兴起了席卷世界的新公共管理运动，主张以企业家改造公共部门，主要表现为： 起催化作用的政府： 掌舵而不是划桨； 社区拥有的政府： 授权而不是服务； 竞争性政府： 把竞争机制注入到提供服务中去； 有使命感的政府： 改变照章办事的组织； 讲究效果的政府而不是投入拨款； 受顾客驱使的政府： 满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要； 有事业心的政府： 有收益而不浪费； 有预见的政府： 预防而不是治疗； 分权的政府： 从等级制到参与和协作； 以市场为导向的政府： 通过市场力量进行改革。，如很多开发区引入ISO9000/ISO14000 质量、环境管理双体系。开发区公务人员也是这样定位，2011年12月，笔者访谈成都高新区某警察言道，“我们高新区的公安部门就是一个服务机构，员工的一般打架，有些企业也叫我们去处理。若不去，就会去管委会投诉你。”这说明开发区的社会阶层之间及与管理机构之间已由一系列契约连成了网络结构，特权性的“身份”机制消解，公民社会参与性治理程度高，政府的回应性强、效率高。

有着内生契约精神的开发区自身正从早期的单一经济功能向经济社会综合功能转换。公共行政的发展也要求破除行政主体单一化，走向多元主体，形成行政机关—法律、法规授权组织—非政府自治公共组织的行政主体框架，满足多样化的治理需求。实践中也积极探索，土地产权的多元化及资本化运作，如青岛经开区、武汉东湖高新区不一味依赖征地拆迁，不改变土地集体性质，农民或集体经济组织以土地作价入股，将土地资本化，与管委会协同治理。开发区的各种行业协会也积极参与治理。根据全球治理委员会的“治理”定义： 多样化的公共、私人机构及个人参与管理共同事务的诸种手段之总和。这是一个使相互冲突或不同利益得以调和，并采取集体行动的可持续过程，包括正式规则的强制性遵守和非正式规则的自愿性安排和执行。[18]这表明，开发区正从管理转向治理。所以，宪法应将治理变革的“试错性”权力配置给开发区，

通过社会化行政主体，获得法律、法规授权，协同多元主体探索行政权社会化和治理变革。

(四)管委会身份社会化的体制创新是政府竞争日趋激烈的内在要求

政府竞争最早由亚当·斯密提到： “土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可说是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要可以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他并且会把资本移往其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者比较能安逸地享有财富。”[19]408但这指的是国家与国家之间的竞争，并没触及一个国家内部的地方与地方之间的竞争。1956年，蒂伯特的《地方支出的纯粹理论》，首次提出了地方竞争的“蒂伯特模型”。该模型说明，充分的流动性使人民可以选择公共产品与税收的最佳组合的社区政府，以追求效用最大化。为此，社区政府将有效地提供公共产品，满足居民偏好，吸引有纳税能力的居民“用脚投票”。[20]奥茨进一步将研究对象从居民流动转向资本流动，并提出，即使没有居民的自由流动性，财政分权的益处仍然存在，不同政府间为了吸引流动的资本要素而竞争，如降低税率、为企业提供更好的公共产品如交通与安全，随着资本增加，当地居民福利上升、税收增加，又使政府可以同时提供更多的公共物品，从而实现社会成员的福利最大化。[21]也正是政府竞争约束，地方才采取税收、公共物品供给、管制放松等手段优化辖区环境，限制了“怪兽的掠夺之手”，形成了“维护市场的财政联邦主义”。

当下全球化、地方化、市场化造成的政制竞争日趋激烈，中国的开发区自诞生之时就有“斯密竞争”(全球竞争)和“蒂伯特竞争”(地方竞争)的双重因子，但开发区及管委会“身份”的制度正名却供给不足。竞争约束，要求遵守国际游戏规则、营造“仿真的国际投资环境”，竞争力的增强需要体制创新和行政权社会化的“多中心治理”变革，所以，应将管委会界定为社会行政主体。

(五)管委会身份社会化契合于开发区去行政化的国家战略定位

“开发区从建立那天起就是对传统的计划经济投资体制的冲击和否定……改革色彩相当鲜明，完全符合中央建立开发区的初衷。”[15]103由于“职责同构”和“条块体制”强大的吸附力，开发区功能的逐渐多元化和官僚机构本身的膨胀性，开发区的精简、效能、统一的行政体制逐步瓦解，开发区的行政运作成本逐步增加，参与压力型体制下的各种评比，人大、政协、各个职能部门纷纷设立了派出机构，还设有共、青、妇等组织，向传统体制复归的压力越来越大，有些开发区政区化。对此，中央运用习惯的行政控制方式，如“2005年，广州开发区并入新成立的萝岗区时，商务部屡次警告，甚至以取消国家级开发区头衔相‘威胁’”。[22]并以“通知”即《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》(国办发〔2005〕15号)强调，国家经开区“要始终坚持体制创新，增强自主发展能力。要区别于城市的行政区，不断完善集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制与运行机制……国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。国家级经济技术开发区原则上不与所在地行政去合并管理或取消管委会建制……抓紧制定《国家级经济技术开发区管理条例》。”对于国家高新区，政府文件即《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》(国科发火字[2005]16号)强调，中央将“深化科技、经济体制改革与创新的试验区”作为高新区的六大总体目标之一，并提出“积极推动国家、省两级人大的立法，通过立法和政府授权，完善国家高新区的管理体制，确立国家高新区的法律主体地位，做到依法治区”。据悉，国家在立法上将经开区、高新区两区合一进行统一立法，明确管委会的法律地位。[6]但雷声大雨点小，表达与实践相分离，开发区的“体制创新之路”越走越偏。开发区已历经近30年，应继续循着渐进式改革之路发挥新时期下的体制创试点功能，行政权社会化和行政主体多元化，统一立法，将管委会 “试错性”、“过渡性”地界定为社会性事业组织，在特定区域内对“职责同构”、“条块分割”困局进行试点性突破，有助于减少对现行国家机制的摩擦。

开发区的内生契约结构契合于治理变革，但“重创新、轻规范”的路径依赖，导致开发区难以在国家正式规则体系中登堂入室，游离于中央立法及行政组织体系的边缘，“身份”不明。有效政治承诺(宪政变革)的缺失势必影响开发区的可持续发展和功能创新。“政治科斯定理”说明，由于政治交易成本为正，权力的初始配置必将影响绩效。当下，区域竞争越来越激烈、治理变革方兴未艾、政治体制改革呼声越来越高，法律应将试错式权力配置给具有革新本能的开发区，将管委会正名为事业组织，通过法律法规授权获得行政主体资格，行政权社会化，协同多元主体探索协同治理，“从身份走向契约” ，做出开发区对产权保护、有限政府、高效运行、管理民主的宪政承诺。

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