丰水城市建立水权交易制度的驱动力与策略分析

段 凯，肖伟华，梅亚东，刘文琨

(1.武汉大学水资源与水电工程科学国家重点实验室，武汉 430072;2.中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室，北京 100044)

水权交易制度是在明晰产权的前提下所建立起的一个允许交易的制度框架，鼓励个体用水者根据自身情况来做出理性的市场决策，以达到水资源整体利用效益的最大化。作为水资源再次分配的一种手段，自20世纪70年代以来，水权交易制度在国内外得到了广泛的关注与发展［1－4］。我国目前已有的水权交易或转换案例主要是作为对水资源行政配置的一种补充和修正发生在流域尺度［5］，而对于在城市内，尤其是关于在丰水地区城市内建立水权交易制度的研究较为缺乏。本文以丰水城市的水资源特征与经济发展背景为切入点，结合我国水资源产权制度和管理制度的特点，对于在丰水城市建立水权交易制度的主要驱动力、交易潜力、实施策略等问题进行了分析与探讨。

1 驱动力分析

1.1 丰水城市的水资源问题

作为一种天然的公共物品，水资源的稀缺性是其成为一种特殊商品进入交易市场的基本前提。在改革开放以前，由于我国经济发展水平相对较低和人口增长压力相对较弱，水资源的利用一直处于一种开放的状态，用水排他性较弱，取用水量主要是受开发能力和工程成本的制约，但随着我国工业化进程的加快，城市和人口规模迅速扩张，用水呈现粗放式增长，用水竞争性日益显现，不仅仅是水资源匮乏地区，传统意义上的丰水地区也开始凸现出一定的水资源稀缺性。这一方面是受到现有工程和技术条件的限制，因水资源时空分布严重不均，若将研究的时间和空间尺度进行压缩，丰水地区也往往存在着季节性和地域性的缺水问题;另一方面，由于人口的增长与快速工业化导致排污总量急剧增长，水环境污染问题越来越严重，许多水资源总量丰富的城市出现水质性缺水。

另外，部分城市虽总体供需缺口尚不显著，但由于水资源配置的不合理，区域内水环境状况持续恶化。例如武汉市地处长江、汉江交汇处，多年平均水资源总量达到7 165亿m3，即使在南方丰水城市中，其水资源条件也是十分优越的。然而在水量上，武汉市主客水相差悬殊，过境客水占到水资源总量的99%以上，多年平均本地水资源量仅为46.2亿m3，区域性的旱灾频发。其本地水环境问题则更为严峻:2008年在21个参评河流断面中劣于Ⅲ类水质标准的有9个，占42.9%，其中Ⅴ类与劣Ⅴ类标准达5个，占23.8%;而开展监测的142个湖泊中属Ⅳ类，Ⅴ类与劣Ⅴ类的分别达到39、22和62个，分别占27.5%、15.5%和43.6%，中心城区的40个监测湖泊中有39个水质类别为Ⅴ类或劣Ⅴ类。

环境库兹涅茨曲线［6］表征了随着经济的发展和收入水平的提高，民众对环境需求的日益增长;DI.Stern［7］则进一步指出了发展中国家若在经济发展中采用较高的环保标准，可能在短时间内取得比发达国家更好的效果。虽然许多丰水城市水资源总量相对丰富，但改善本地水环境质量已成为当前最紧迫的任务，除了工程性措施外，也必须尽早在水资源管理制度上寻求改善。通过构建有效的制度框架来促进区域内的水权交易，进而达到控制用水总量、调整用水结构的目的，不失为一种可供参考的“治本”途径，而水环境质量问题也构成了丰水城市建立水权交易制度的根本驱动力。

1.2 水权交易与经济结构调整的关系

图1 武汉市1990—2009年三次产业结构变动Fig.1 Changes of industrial structure from 1990 to 2009 in Wuhan City

图2 武汉市2003—2009年农业、工业与第三产业用水量Fig.2 Volumes of water use in agriculture，industry and tertiary industry from 2003 to 2009 in Wuhan City

图3 武汉市2003—2009年农业、工业与第三产业用水效率Fig.3 Efficiencies of water use in agriculture，industry and tertiary industry from 2003 to 2009 in Wuhan City

当前我国正处于加速工业化时期，经济发展所带来的资源、环境压力使得经济结构调整被放到了比经济总量增长更为重要的位置。从经济学的角度来讲，资源与资本在三次产业之间和每次产业内部的移动趋势为由低技术水平、低附加值状态向高新技术、高附加值状态演变，即产业结构的优化与升级，反映在经济总量上则是从以第一次产业为主向以第二次产业为主、继而向以第三次产业为主转变［8］。在完全自由的市场条件下，水资源作为一项重要的基础资源必然也会随着经济结构的调整而流向高端产业，构建水权交易制度的主要目的正是为水资源的这种流动创造外部环境。

仍以武汉市为例，近二十年来武汉市经济得到迅速发展，三次产业之间的比例和产业内部结构均发生了明显变化［9］。如图1所示，在1990年三次产业间的比例为15.6∶52.0∶32.4，随后农业比重持续减小，第三产业得到迅速发展，至1998年首次超越第二产业，以第二产业为主的经济结构逐渐转为以第三产业为主。从总的形势上来看，产业结构正不断趋于合理，但传统重工业比重仍明显偏大，尤其是高耗水的火电与钢铁行业，而先进制造业、现代服务业等高新技术产业比重仍较小。2009年，重工业完成工业增加值1 197.9亿元，占全部工业增加值的67.6%，第三产业产值为2 329.7亿元，其中金融业、信息传输、计算机服务和软件业等现代服务业仅占17.5%。要达到2015年将第三产业增加值比重提高到55%以上，科技进步对经济发展的贡献率达到60%以上的发展目标［10］，必须针对性地调整产业发展格局，大力发展先进制造业与现代服务业。

图2与图3分别为2003年至2009年武汉市农业(包括林牧渔业)、工业与第三产业(由于武汉市第三产业主要集中在城区，而生活用水与第三产业用水间存在较为明显的线性关系［11］，本文限于资料条件用城镇生活用水代表第三产业用水)用水量及万元产值用水量图。从图2中可以看到农业用水总量波动较大，这与农业基础设施落后、受自然条件影响较大有关;工业用水量则除2009年有小幅反弹外呈现出较明显的下降趋势;第三产业用水较为稳定，自2006起有着微弱的上升趋势。从图3则可以看到各产业的用水效率均存在稳定的上升趋势，6年间农业、工业与第三产业的万元产值用水量分别下降了38.3%，71.9% 和67.1%，其中农业较为缓慢，工业用水效率的提高最为显著。具体来看，2009年农业用水量占总用水量的比重达到35.9%，但农业产值只占总产值的3.2%，目前灌溉水利用系数约为0.52，也还远远达不到国外0.7～0.8的先进水平。由此可见农业用水比重过高，效率最低，存在着较大的节余空间。而在工业方面，武汉市近年来的节水改造取得了一定成效，万元产值用水量已由2003年的359 m3/万元降至2009年的101m3/万元，用水效率有了显著提升，但距离国内外先进水平仍有一定差距，如天津市万元工业增加值用水量在2008年仅为11 m3/万元。随着高耗水工业节水改造的进一步推进和先进制造业等低用水产业的发展，未来的工业用水量可能会进一步减小。

当前我国处于快速工业化时期，第一产业用水与高耗水、高污染的工业用水比重偏大是普遍存在的问题，在未来经济发展的过程中，它们会成为主要的水权供给方，而高技术、高附加值的先进制造业与现代服务业等新兴产业则因其自身较高的用水效率和经济结构调整中的政策引导作用将会成为潜在的水权需求方，即一方面经济结构的调整为水权交易提供了稳定的需求方与供给方，成为水权交易重要的驱动因素，另一方面水权交易又能够通过调整用水结构进而促进经济结构的调整与升级。图4反映了行业间与行业内的水权交易流向和经济结构调整方向，从图中可以看到未来经济结构调整的重点方向与水权的自然流向是高度一致的，这充分说明了两者间的紧密联系与相互促进作用，经济结构的调整将成为水权交易的重要驱动力之一。

图4 水权交易流向与经济结构调整方向示意图Fig.4 Directions of water rights trading-flow and economic restructuring

2 实施策略分析

有法律保障、稳定的水资源产权制度是建立水权交易制度的基本前提。2002年颁布的新《水法》中明确规定水资源为国家所有，所有权由国务院代表国家行使。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括占有权、使用权、收益权、处分权等权能［12］，所以在以此为基础的法律体系下，我国的水权交易实际上是将水资源所有权剥离，国家保留占有权，而赋予用水主体一定的使用权及处分权，允许水权持有者对该使用权进行转让。高效、可持续的水权交易制度应该是政府监管与市场手段的融合，结合自身的政治体制与经济社会发展状况寻求两者的平衡，以达到水资源经济、社会与生态环境效益的平衡。考虑到我国当前水资源管理立法上的局限性，对水资源使用权与转让权明确的法律界定、政府相关部门职能的调整和独立的监督机制的建立健全是在我国城市内建立水权交易制度的2个关键问题。而在此基础上，还需结合我国丰水地区城市的特点进行针对性的制度体系建设，下面分别就水权的初始分配与水权交易的方式、期限、价格及监管体系进行探讨。

2.1 水权初始分配

对丰水城市而言，政府的宏观调控能力显得尤其重要。针对水环境质量恶化与水质性缺水频发的现状，用水结构的调整与水资源的保护将是城市水资源管理中最为核心的内容之一。在建立水权交易体系以提高用水效率之前，应首先进行行政配置以确保基本的环境用水，并结合区域内水量水质联合评价的结果实行取水总量控制及排污总量控制，从而对区域内的水环境状况起到宏观层面的控制作用。

水权的初始分配应遵照分层有序的原则进行。本文所指的分层有序有2个方面的含义:一是水权主体的分级，在确定了区域内的水权总量之后，需要将其逐级分解，对于有自备供水设施的企事业单位，可由市或区直接分配到这些用水大户，但对于其他较小的实际用水户则应由市或区分配至相应的最小分配单元，再进而分配至各个具体的用水户，其层次如图5所示;二是优先次序的分级，即根据需水的重要程度及时间顺序将各类生活、生产、生态用水分别划分为基本用水、发展用水和高发展用水3个级别，其优先级依次递减，并结合现状用水、预测用水与总量控制指标拟定分配方案，一般可以公平性、有效性与可持续性作为方案评价的基本原则(见图6)。

2.2 交易方式

取水许可证无疑是目前最适宜的水权载体，交易双方以各自的取水许可证为水权凭证进行交易，政府建立相应的登记系统在交易发生后及时更新水权持有信息，并对交易的时间、地点、对象、价格和方式等进行全面的记录备案，为政府今后的调控提供必要的数据支持。另外，目前的取水许可制度往往仅限于城区集中式生活供水与企业生产供水，大部分农业供水因较为分散并未被纳入取水许可制度中，《取水许可和水资源费征收管理条例》中明确规定使用“农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水”无需领取水许可证。未来应一方面重点加强农村地区各种蓄、引、提水工程与输水管线等水利基础设施的建设，一方面逐渐实现水资源的城乡一体化管理，将取水许可制度覆盖到整个农村地区，这有利于促进农业与其他产业间的水权交易，在提高区域用水效率的同时也为农村水利工程的建设与节水改造拓宽了资金渠道。

图5 水权初始分配层次示意图Fig.5 Structure of initial water rights allocation

图6 水权初始分配方法示意图Fig.6 Procedures of initial water rights allocation

2.3 交易期限

一般按期限长短的不同可将水权交易分为长期交易与短期(通常指一年及以内)交易。由于目前对第三方影响及各种不确定性因素的评估仍存在许多技术上的困难，永久性的水权交易和跨地区的水权交易受到很大限制。由于短期交易风险较小，对交易程序和相关工程的要求也较低，在澳洲几乎90%的交易是短期交易，事实证明这种交易模式可能会带来更大效益［13］。国内虽已有若干跨区域、跨行业的水权转换，但并没有形成有效的交易市场，尤其是短期交易不够活跃，而在丰水城市，考虑到区域尺度上水质状况的复杂多变性与排污企业生产条件的变化，未来在交易期限上应允许有更大的灵活性，长、短期的水权交易并存，并鼓励临时性的短期水权交易。

2.4 交易价格

交易的价格原则上应由交易双方通过平等协商确定，但由于用水主体需通过缴纳水资源费来获得取水许可，政府所征收的水资源费实际上对水权交易价格有着直接的引导作用。对水质价值的评估是丰水城市水权价值评价最重要的内容之一，虽然《取水许可管理办法》对于取水许可的水质管理做出了相关规定，但水资源费的收费标准中并未明确涉及到水质的价值评估问题。政府应给予水质更多的关注，完善水质实时监测系统，在政策上引导加强关于水量水质联合评价与基于水质的水资源价值评估的技术研究，为逐步实现水资源的分质定价与水权分质交易提供数据与技术支撑。

2.5 监管体系

在相应的监管体系上，除了对取水许可的严格审批外，还应逐渐建立起信息披露与公众参与机制、第三方影响评价机制、利益补偿及保险基金机制等辅助机制保障水权交易的有效进行。必要的信息披露与公众参与、第三方影响评价机制是水权交易能够安全有序开展的基本条件，《水利部关于水权转让的若干意见》中也确立了以第三方影响评价为基础的“合理补偿原则”，但现有的补偿通常由政府主导或承担，这不利于交易外部性成本的内在化。鉴于水权交易中的第三方影响通常是高度复杂的、并具有延时性与隐蔽性，可考虑由水权交易管理机构从交易金额中收取适当比例的费用，政府再进行一定额度的财政补贴，建立起水权交易专项保险基金，以应对可能发生的生态环境危机或对其他利益相关者所造成的损害。

丰水城市建立水权交易制度的技术框架图如图7所示。

图7 丰水城市水权交易制度技术框架图Fig.7 Framework of water rights trading system in water-abundant cities

3 结语

综上所述，可得到以下结论:

(1)对于丰水地区城市而言，开展水权交易的意义不仅仅在于促进水资源的优化配置与高效利用，更在于对水资源的保护，在市内水环境质量改善与经济结构调整的驱动下，丰水地区城市同样存在着建立水权交易制度的必要性。

(2)在经济不断发展与经济结构的调整过程中，丰水城市在行业间与行业内存在一定的水权交易空间。农业和高用水工业将成为水权交易的最大潜在供给方，而低耗水、高附加值的现代工业和第三产业将成为水权交易的稳定需求方。

(3)丰水城市在建立水权交易制度的过程中，应充分发挥政府宏观控制的作用，首先结合取水总量控制与排污总量控制措施，按照分层有序的原则进行水资源行政配置，以从宏观上掌控区域内的水环境状况，并在交易对象与交易价格上进一步体现出对水质因素的重视，逐步实现水资源分质定价与水权分质交易。

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