廉洁官僚、政党自律与权力制衡：廉政建设模式的国际比较

刘金程，宋 伟

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

廉洁官僚、政党自律与权力制衡：廉政建设模式的国际比较

刘金程1，宋 伟2

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

反腐倡廉建设研究之国际反腐败模式比较研究

编者按：腐败是社会之癌，腐败的蔓延与泛滥将会吞噬一切发展成果。处于不同发展阶段的国家和地区可能在历史文化、制度结构以及经济水平等方面彼此存在差异，但是腐败对效率和公平的消极影响始终是整个世界发展进程中面临的共同难题。各个国家和地区针对反腐败所做的努力已经在制度建设、文化培育以及实际执行等方面积累了宝贵的经验，共同构成了全球廉洁知识体系，反过来为各国具体廉政建设实践提供指导。他山之石，可以攻玉，总结、分析并借鉴其他国家和地区的反腐败经验已经成为各国廉政研究的主要内容之一。本期我们组织相关学者对国际反腐败经验与模式展开专题研究，第一篇论文从官僚制演化、政党自律以及权力制衡的角度分析了国际上富有代表性的廉政模式，另两篇论文分别针对香港地区、新加坡的廉政制度与文化进行了深入的分析，在原有研究的基础上把分析工作推向更深层面。希望该专题以及此专题引发的后续研究能够为反腐倡廉实践工作提供参考。

专题讨论嘉宾：刘金程 清华大学公共管理学院博士后，廉政与治理研究中心助理研究员

宋 伟 清华大学公共管理学院博士后，国情研究院助理研究员

袁柏顺 湖南大学廉政研究中心教授

曾 巧 成都理工大学廉政与社会发展研究所助理研究员

腐败是整个人类社会共同面对的治理难题，各类腐败现象的背后存在着一定的共性规律。从已有的实践经验中提取出克制腐败的普遍原则对任何国家来说都是一个明智的办法。尽管彼此之间的学习、交流、借鉴及合作正在成为主流的趋势，但是严格来说，没有哪两个国家或地区的反腐实践是完全雷同的。在具体的社会环境下，世界上200多个国家和地区所进行的反腐实践千差万别，必须按照一定的标准对其进行分类才有可能进行对比分析，从而得出有价值的结论。

一、反腐败模式及其解释力

（一）反腐败模式的界定

反腐败模式是指在一定社会基础上建立的具有代表性的、致力于防范以及遏制和打击腐败行为的制度结构与运行机制，这些制度与机制在实践中导致了确定反腐败结果并且能够为其他国家和地区的反腐败提供参考。反腐败模式研究要研究的是廉政体系的行为主体、研究范围、社会基础、制度结构、运行机制以及典型的因果关系等要素，这些内容也构成了反腐败模式的界定依据（如图1所示）。值得一提的是，反腐败模式中的因果关系是指具体的反腐败体制（制度结构和运行机制）与社会廉洁程度之间所存在的因果关联。反腐败模式研究必须是研究导致了确定反腐败结果的那些要素。如果一国反腐败结果是由其他原因导致的，那么，即便该国建立并运行了成套的反腐败体制，这些制度及运行机制本身也并不能称其为一种模式。

图1 反腐败模式研究的主要内容及逻辑关系

这个定义的特点是更加侧重各国反腐实践的社会基础与现实结果，而不再仅仅停留在制度设计和执行机制等表面现象上。在图1中可以看到，反腐败模式是社会公共治理的系统性变革，它印证了“腐败有其深刻的社会根源”的理论预设。这里对反腐败模式的主要内容和关键界定标准做出了规定，以便为国际反腐败实践的分类比较准备明确而充分的依据。

（二）反腐败模式的解释力

反腐败模式是对特定反腐实践经验的总结和提炼。显然，并非从所有反映了反腐模式构成要素的实践中都能够总结出特定的模式。为了实现学习、比较及借鉴的研究目的，反腐败模式研究只有符合代表性、启示性以及解释性标准，才能够对反腐败实践提供有益的参考。

解释性要求是指反腐败模式研究应该用简洁的方式解释现实的结果与反腐体制之间的逻辑关联，并对未来的探索给出建设性意见。反腐败模式研究的解释力一方面体现在行动与结果之间的关系，另一方面还体现在既有规律对未来实践的指导方面，它解释了为什么政府应该采取这样或那样的措施。如图2所示：

图2反腐败模式研究对实践的解释力

反腐败模式研究与一般性的反腐案例描述、反腐经验介绍的区别在于，反腐败模式研究对模式的概括与分析更关注这些实践背景的本质。除了对制度结构、执行过程、反腐成效的总结，反腐败模式研究还要深入剖析问题与现象背后的社会根源。反腐败模式研究包括归纳和解释两个基本环节：归纳环节是从实践到模式的总结，解释环节是从结论返回到实践的印证。经过这样的往复循环才真正体现反腐败模式研究的价值。

二、反腐败的三种典型模式

各国的反腐败实践都与其特定的政治结构、经济运行以及文化传统密切关联。结合社会基础的特点来观察这些实践过程，可以总结出三种富有代表性的反腐败模式。尽管它们不能涵盖所有国家和地区的反腐败活动特点，但是它们多是比较成熟和稳定的反腐模式。

（一）廉洁官僚模式

1.廉洁官僚模式的界定

廉洁官僚模式是指现代公务员制度基础较为扎实的国家通过严格规范官僚系统的行政权力运行过程实现的，以防止并消除行政腐败、建造廉洁政府为核心目标的反腐败模式。廉洁官僚模式的主要内容是，通过运用反腐败立法、行政监察、司法审查以及舆论监督等综合手段，规范公务员行使行政权力的过程，辅以系统的公务员队伍建设配套措施，打造廉洁高效的官僚系统，防止并努力消除行政腐败。

推行廉洁官僚模式的国家认为，廉洁国家的基础是廉洁政府，大多数的公共产品和公共服务都是由政府生产并提供的，腐败的机会也往往正是存在于这些公共行政过程中。在现代国家环境下，如果能够遏制行政腐败，就控制了整个社会大多数的腐败。政府清廉是整个社会遏制并消除腐败、最终实现反腐败目标的关键。

2.廉洁官僚模式代表性国家：日本

第二次世界大战后，美国在日本推行民主改革，为日本确立了君主立宪政体。公务员系统逐渐成为日本政府管理的中坚。战后日本经济高速发展，同时日本政界一直被政治献金腐败所困扰。从20世纪70年代起，田中角荣、竹下登、中曾根康弘以及海部俊树等多位日本首相先后卷入政治腐败，其他政治人物的腐败丑闻更多。但是同时日本公务员腐败案件却明显减少。从透明国际提供的廉洁印象指数（Corruption Perceptions Index，CPI）最新结果看，日本2011年CPI为8.0分，在全世界排名14位，属于腐败较少、基本实现廉洁的国家。这样的成绩主要得益于日本公务员普遍廉洁程度较高，涉嫌腐败的职务犯罪率相对较低，并且持续降低。

日本的反腐败经验主要包括以下内容：

第一，完善的公务员制度。日本廉洁高效的官僚系统得益于文官制度的引入和发展。日本政府通过科学、规范、公平的考试制度，杜绝了“通过腐败进入公务员队伍的人注定腐败”现象的发生；以功绩制为导向的激励机制为公务员提供了基本职业保障和职业发展通道；通过各种立法明确公务员的权利义务，重视公务员轮岗、教育以及培训。这样，日本逐渐培养起了一支高素质的公务员队伍，为实现行政系统的廉洁高效打下了基础。

第二，高薪养廉。日本公务员定位为社会精英阶层，政府以优厚的薪金水准和完善的福利待遇吸引和留住这些精英。日本公务员的工资明显高于其他行业工资的平均水平，随着职务升迁，收入会稳定增加。在全民社会保障体系的基础上，还专门针对公务员制定了《恩给法》和《国家公务员互助法》，提供更多的社会保障。

第三，完善法制。为了严格规范行政权力的运行，日本逐步建立起了一套非常严密的行政法律体系，几乎将行政过程中所有利益敏感环节全部纳入制度规范的约束之下。日本现有各项法律实际上把国家的几乎所有经济和社会部门都划分到了各个省厅的责任范围之内，并以行政组织法的形式予以确立。在此基础上，各个省厅都有规范行政行为的详细规范，至于地方性、专业性的法规更是不胜枚举。完善的法律体系为行政过程提供了基本的规范，也为行政权力监督构建了坚实的制度框架。

第四，强化监督。虽然说日本廉政体制的核心是打造廉洁官员、建设廉洁政府，但是对于公务员行政行为的监督却不仅仅局限于行政系统。日本对行政过程的监督包括议会监督、行政评价监察、司法监督、审计监督以及大众传媒监督等多种形式和各类渠道，其中比较有代表性的是日本公共传媒对政府的监督。日本拥有非常发达的大众媒体，是名副其实的传媒大国。日本民众对政府运作过程非常关注，大众传媒也不遗余力地发掘有关公务员的各类新闻。这样，政府行政过程的任何细节都被放置在大众的监督之下。

3.对廉洁官僚模式评价

行政系统的腐败占据了整个社会腐败现象的很大比例，廉洁官僚模式抓住了公共部门腐败的主要阵地，也选择了相对容易实现权力监督目标的公共生活领域。相对于选举活动中的黑金贿赂或者执政党利用政治资源谋取集团利益以及司法领域的腐败行为，行政执行过程的反腐败目标更容易实现。廉洁官僚模式保留了官僚制的专业化、高效率，同时利用官僚制恪守规则、服从至上的职业精神减少了行政腐败机会。

但是廉洁官僚模式的边界明确而有限，其反腐理念与制度实践游离于政治腐败与商业贿赂之外。这样的反腐败终究是不彻底的。比如，日本虽然可以在过去几十年中快速改变腐败泛滥的局面，成为较少腐败的国家，但其廉政建设在未来一个时期都将陷入瓶颈，很难在控制政治腐败与打击商业贿赂方面再有突破。日本的廉政发展显现出政治家腐败严重而公务员整体廉洁的强烈反差。廉洁的公务员队伍帮助日本政府保持廉洁高效运转，而严重的政治腐败使得日本社会无法全面实现廉洁。

（二）政党自律模式

1.政党自律模式的界定

政党自律模式是指执政地位稳定的政党通过自身内部纪律监督约束政党成员特别是在政府中出任高级官员的党员，以廉政政党带动廉洁政府和廉洁社会的反腐败模式。

有一些国家的执政党获得了稳定的执政地位，长期拥有政府权力，采取党政合一的形式。政党的精神观念渗透到政府的各个角落，政党对于腐败的态度、立场以及采取的实际行动则从根本上决定了政府的廉洁程度。经验表明，与政党活动相关的政治腐败往往成为行政腐败或司法腐败的根源。这些政党把党的建设与国家政权建设统一起来，建立专门的党内纪律检查机构，打击党内贪腐之风，同时带动整个政府以及全社会的清廉风气。

2.政党自律模式的代表国家：新加坡

新加坡是亚洲最清廉的国家，也因其公共部门的廉洁高效而闻名全世界。2011年，新加坡CPI为9.2分，位居世界第五，成为世界最清廉国家之一。新加坡在反腐倡廉方面取得如此辉煌的成就，与人民行动党的反腐败体制是分不开的。通过多年的努力，人民行动党带动政府和社会构建并推行了一套行之有效的反腐败体制机制。

多党并存、一党独大是新加坡政党政治的显著特点。自从1959年上台执政开始，新加坡人民行动党在历次民主选举中都获得民众的信任和支持，牢牢占据稳固的执政地位。在长期执政过程中，人民行动党把党员和党的精神渗透到政府体系当中，李光耀曾经如此坦言：人民行动党就是政府，而政府就是新加坡。人民行动党树立并表达了反对腐败的坚决信心并且以身作则，还带动政府制定并执行了完善的反腐纪律规范，并且坚持推行自己的反腐败方略，可以说，人民行动党党内的反腐败体制就是整个新加坡的反腐体制。

3.对政党自律模式的评价

政党自律模式所确立的廉洁目标相对清晰，为实现这些目标而制定的行动方案具有现实可操作性，而非停留在纸面上的呼吁。一旦执政党决心向腐败宣战，找到问题的根源并制定有针对性的制度，这种努力就会有很高的效率。除了新加坡，其他一些国家也曾经通过执政党的努力带动了国家廉洁。可以说，在某些特定的政治体制框架下，政党自律推动廉政建设是一种高效率的反腐模式。

不过，政党自律模式也有其弊端。一个方面是对政党领袖的反腐决心依赖很严重。最初是一个政党的命运系于一人，最后可能是整个国家的命运更多地依赖一两个人的价值观与信念，这显然隐藏了较高的政治风险。另一个方面是执政党的地位问题。历史经验证明，一个政党长期执政必须克服骄傲自满、安于现状的情绪，否则就有可能陷入懈怠。执政党在外部竞争弱化的政治环境下，如何保持革新与发展的活力，不断完善政党自身建设，是各国执政党共同面对的一个难题。

（三）权力制衡模式

1.权力制衡模式的界定

权力制衡模式指以行政、立法、司法三权分立为政治基础的现代国家通过权力拆分，并设计不同权力之间的制约、抗衡机制，实现各种权力之间相互牵制、相互约束、相互监督，以此防范公共生活中的各类腐败现象的廉政模式。

权力制衡模式明显地沿用了传统政治学、经济学中的一些基本假设，把公共部门中的人理解为“经济人”，进而认为公共权力具有腐蚀人的灵魂、侵害社会道德的天然倾向。所以，权力制衡模式设定了两个基本的权力监督策略：一是推动权力分解。强大的公共权力被拆分为若干部分，平行运行，避免有权力因为过于集中而变得太过强大，以至于超出了民众对它的约束。二是以牵制抗衡实现对权力的监督制约。通过设计具体的分权制衡机制，让彼此平行的权力相互牵制，甚至互相抗衡，以权力竞争过程确保公共利益不受侵害。从总体上讲，权力制衡模式的根本理念是既然没有任何权力是天然廉洁的，那么就不允许有任何终极权力，即所有的权力都要受到制约。

2.权力制衡模式的代表国家：美国

美国是“三权分立”政治理念最早的实验田之一，也是迄今为止将这一理念运行得最为淋漓尽致的国家。美国政治生活中“权力制衡”的思想无处不在，一旦有某些权力失去制约其行动的对立面，人们立刻会警觉起来。在控制和打击腐败问题上，美国同样选择了制衡的策略来设计行动方案。

19世纪中后期，美国曾经经历过一个腐败泛滥的时期，钱权交易、收买型腐败①（venal corruption）渗透到立法、司法以及行政的各个角落。经过几十年的努力，美国在20世纪初期成功地把腐败控制在一定范围之内。美国2011年的CPI为7.1分，在182个国家中位列24位，属于比较廉洁国家。从一个深陷腐败泥潭的国家迅速转变为比较清廉并且成功地将腐败控制在较低水平的国家，美国主要得益于其权力制衡思想基础上的廉政体系建设。

第一，整个政治系统的权力制衡。为了限制政府权力、保障公民自由，美国在其国家体制设计之初便确立了权力分解、相互制衡的基本原则。作为立法机构，国会在实质上对政府行政部门的运转拥有广泛的监察权。除了立法（否决）、财税贸易以及组织人事等方面对行政部门的制约，国会还可针对政府部门的行为（特别是涉及贪腐的行为）发起专门的调查监察，对所有行政官员的贿赂罪等实施弹劾，从而对行政官员的行为产生实质约束力。司法部门则可以通过司法审查权来控制行政部门与立法部门，法院可以通过违宪审查否定行政部门或立法部门的行政或立法行为。可见，美国政治系统没有超脱约束的终极权力，每个部门、每个官员的公共行为都在严格的制约之下。

第二，行政部门内部权力制衡。除了整体上的权力分立，在政府的行政系统内部还有进一步的权力制衡机制。首先是破除封闭权力，如果公共权力可以针对某一类公共事务产生绝对影响力，最终形成封闭的势力范围，那么就有可能出现不受约束的绝对权力。美国政府将具体的公共权力分解到联邦政府、州政府以及地方政府之间，没有一个部门或岗位可以对具体公共事务做出最终决定。权力的重叠与交叉减弱了公职人员在市场谈判中的优势地位。也就是说，公职人员对公共事务没有最终的决定权力，就会减少利益集团向他行贿的动机。

第三，独立的监督机构。美国政治系统中拥有一个庞大复杂的监督体系，这些监督机构不是隶属于具体的部门，而是依据相关的监督法律而成立的执行机构。可以认为，权力监督机构是对法律负责而不是对上级部门负责。监察长办公室是政府各重要部门的内设监督机构，但是它并不隶属于所在部门，而是向国会报告工作，由国会拨付预算；独立检察官由司法部长根据需要任命，但是他却可以对政府中所有高官的行为进行审查；审计总署在国会领导下独立运行，直接向国会负责，该机构致力于对公共资金收支与使用的监督检查，约束并减少行政官员滥用职权、贪污挥霍等贪腐行为。这些监督机构依职能分配权限，可以轻易突破传统官僚制的层级限制，实现下级对上级的监督。

此外，公民社会通过各种渠道制约行政权力的运行，比如信息公开、媒体监督、民间组织的压力甚至民众的直接抗议行动。美国之所以设计如此庞杂的反腐败机构网络，其基本理念就是实现权力制衡，不允许出现任何不受约束或较少受到约束的“绝对权力”。

3.对权力制衡模式的评价

权力制衡模式所构建的反腐败制度机制是系统而全面的，同样其反腐败思路也是明确的。可以说，这些国家从权力本质的角度找到了腐败问题的根本，所以其反腐败策略更具可持续发展的积极意义。

但是，美国的反腐败还没有取得最后的胜利，时至今日，腐败依然以各种不同的形式在公共生活的各个方面发生。而且，权力制衡模式效率不高，各权力部门之间协调成本居高不下，利益谈判旷日持久，可以说这是一种奢侈的制度模式。从另外一个角度看，权力制衡模式对政治制度基础、民主条件、法制环境、司法水平要求较高，往往在发达国家较为常见，而广大发展中国家很难具备应用该模式的条件。

三、国际反腐经验对中国的启示

在特定的社会发展背景下，各国腐败的成因与表现形式都有很大的不同。所以，世界各国所采纳的反腐败策略以及逐渐形成的反腐模式都是与其社会基础相适应的。今天中国的反腐倡廉形势依然严峻，廉洁官僚、政党自律以及权力制衡等廉政模式可以为中国反腐倡廉提供建设性的参考。

（一）意识形态基础：建立统一的反腐败共识

腐败是社会综合“病”，根除腐败、实现廉洁社会的目标有赖于社会公共生活领域的系统性变革。反腐败的努力将会涉及诸多权力部门与利益集团的利益重新分配，其阻力可想而知。社会集体行动的前提是建立统一的社会共识，特别是推动社会变革的努力更需要有坚实的意识形态准备作为主观基础。要在长期的斗争中始终保持强大的战斗力，克服重重困难，最终实现反腐败的真正胜利，其首要的条件取决于社会中的政府、政党、民众在多大程度上认清的腐败的危害，并且能否在反腐败方面建立统一的社会共识，进而能否在相互信任、信息共享的基础上保持密切的联系与合作。

从各国的实践中可以看到，反腐败首先是政府与政党的基础政治承诺，政治精英对腐败的认识与态度往往直接影响国家廉政建设的进程。另外，反腐败不仅仅是政府的事，整体社会价值观念对腐败的看法形成了腐败行为所面对的现实社会环境，腐败动机是否会转变成为实际的贪腐行为，将受到社会普遍价值观的影响。也就是说，腐败分子在采取行动之前会关注整个社会对腐败是漠然的、宽容的，还是警惕的、抵制的。促进反腐共识、推动廉洁文化的重要途径是构建廉洁教育体系，让廉洁观念、反腐知识与技能成为现代公民的基本素质。

（二）反腐败机构设置及其运行机制

成立专门的反腐败机构已经成为各主要廉洁国家反腐体制的基本共同点。虽然也有一些国家寄希望于不同权力分流之间的制衡与监督来抑制腐败，但是以专门机构促进反腐败的专业化以及公共资源的专属性提高反腐工作的效率，往往更能体现廉政发展的趋势。

1.反腐败部门的独立性

反腐败机构与部门只有首先与腐败利益划清界限，才有可能在监督、调查、惩处腐败行为的过程中保持公允。部门独立性有以下两个方面的要求：第一，在机构设置的隶属关系上，反腐败部门应该实现独立，而不是与业务相近的警察及司法部门重叠。第二，反腐败部门在实际运行中应有独立性的保障措施，包括人事任免、经费保障、绩效考评、工作人员的福利保障等诸多方面。

2.垂直管理基础上的领导体制

为了实现反腐败机构的业务活动不受利益相关权力部门的干扰，各国都会在反腐机构独立设置的基础上推行最高领导对反腐系统的直接领导，在反腐败组织系统内部推行垂直管理，让反腐败机构对其他政府部门形成真正的制约和监督。反腐败系统的领导体制在事实上决定着反腐败机构在政府的各项活动中的地位，规定了反腐败机构同政府的其他组织或部门之间的职能分工以及权力配置，影响着反腐败机构的运行机制与工作模式。

（三）反腐败的法制化保障

制度反腐是各国反腐实践中的另一共同经验。反腐败的一个实质是规范公共权力的运行，防止个人利益动机对公共事务的干扰。所以，强调反腐败力量的权威性必须走上法制化。

1.不断完善反腐败立法

各国的反腐败实践都以反腐败立法作为控制腐败的第一步。在现代社会中，现实公共管理过程日益复杂，腐败也往往无孔不入。要对权力运行过程中的政策定义、系统设计、技术细节和法律问题作出明确的规定，就必然需要许多的法律文件对其加以说明。不管是哪一种反腐败模式，制度设计总是其最重要的内容。

2.尊重制度，严格执法

几乎所有的国家都曾针对腐败制定了法律规范，但是不同国家的实际廉洁程度却千差万别。其中的关键在于法律和制度的执行程度有差别。从那些成功实现廉洁的国家经验里可以看到，在任何成功的反腐败模式下，法律和制度都得到了良好充分地运行。其中的经验包括两个方面：一是法制约束范围广泛，所有部门和人员都平等地受到法律和制度的约束，确保没有任何权力或力量可以不受限制地活动。二是在实际运行过程中，领导者以身作则，尊崇制度权威。

（四）行政改革与反腐败

成功的反腐败模式不仅关注对既有腐败现象的控制与打击，还从制度设计方面不断拓展廉洁政府和廉洁社会的持续发展空间。换言之，反腐模式的构建应该更加富有远见，除了防范和打击腐败，还要从体制根源上减少腐败发生的机会，建立权力监督的长效机制。

1.规范行政过程，减少行政干预

经济学所理解的减少腐败机会是压缩权力寻租空间。规范公共权力是为了确保政府及公务员的行为始终服务于社会公共利益目的，特别是规范行政审批以及重大决策方面的依据与程序，减少政府对市场及社会活动不当干预。政府对现实利益的影响减少了，权力寻租的空间也就缩小了。

2.公共信息公开机制

权力监督与制约的根本出路在于让权力在透明的环境下公开运行，建立完善的信息公开制度是最典型的反腐败长效机制。公共信息公开对廉政建设的重要意义是不言而喻的，但是它在现实操作中却面临如下的困难：公开不是想不到，也不是做不到，只由于它是一场“自我革命”，所以，公共信息公开程度是政府反腐败决心的关键表现，也是反映民众对公共事务治理参与程度的一个重要限制因素。

注释：

①“收买型腐败”是指经济利益集团行贿政府官员影响公共管理，以求优先达到自己特殊利益的目的的过程。参考Wallis,John,“The Concept of Systematic Corruption in American Political and Economic History”,National Bureau of Economic Research Working Paper 10952.2004.

D6

A

1007－905X（2012）10－0001－11

2012-07-13

教育部人文社会科学研究项目基金项目（11JDJYLZ03）

1.刘金程（1977— ），男，吉林白城人，清华大学公共管理学院博士后，廉政与治理研究中心助理研究员；2.宋伟（1982— ），男，黑龙江哈尔滨人，清华大学公共管理学院博士后，国情研究院助理研究员。