试论加快推进我国基本公共服务均等化——建设服务型政府的新阶段

井敏

（中共中央党校 政法教研部， 北京 100091）

试论加快推进我国基本公共服务均等化
——建设服务型政府的新阶段

井敏

（中共中央党校 政法教研部， 北京 100091）

中国服务型政府的建设已经进行了很多年，其中2005年之前的重点主要是政府职能、组织结构、行政流程和服务态度等方面的改进，2005年之后服务型政府建设进入了一个新的阶段即推进基本公共服务均等化。由于我国现实存在的城乡、区域等差距很大，使得这一任务更为艰巨。因此，它需要诸多方面的同时推进，包括基本公共服务均等化的顶层设计、中央与地方事权与财权的明晰、政府职能的继续转变、转移支付制度的调整以及多元化公共服务供给网络的构建等。

服务型政府；基本公共服务；均等化

“服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出而后被中央政府采纳的一个概念，是中国公共管理的实践和理论工作者在面临中国即将加入世界贸易组织的大背景下，对我国政府角色应该定位于什么进行审慎思考的结果。从2001年开始，随着中国加入WTO的步伐加快，各地陆续有了关于服务型政府的讨论和实践，2003年“非典”疫情的出现，更激起了人们对政府服务职能的关注。正是在这样的背景下，2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上第一次提出要“努力建设服务型政府”。自此以后，“服务型政府”的概念日益频繁地出现在党和政府最高层级的文件中，同时，也成了我国公共管理学界和实践者所探讨的热门话题。十七大报告提出的“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的论述，更明确地将建设服务型政府定位为我国行政管理体制改革的目标。

近年来，我国各级政府一直都在努力建设一个让公民满意的服务型政府。2005年之前，我国的服务型政府建设，主要是以转变政府职能为重点，以各地服务大厅的建设为平台，将政府职能定位在更加关注社会管理和公共服务，进行了行政审批制度的改革，探索了集中办理、一站式服务、首问负责制等涉及政府职能、组织结构、行政流程和服务态度等方面的改革。从2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第“十一个”五年规划的建议》首次提出“公共服务均等化”的概念后，中国服务型政府的建设重点就转移到了更具实质意义的阶段，即努力为每一个公民提供大致均等的基本公共服务的供给上。可以说，实现基本公共服务均等化是党和政府对服务型政府建设提出的新要求，服务型政府建设也必将进入一个全新的时期。

但是，由于我国地区差异、城乡差异以及群体差异较大，在我国推进基本公共服务的均等化绝不是一件容易的事情，它需要我们从诸多方面共同推进。就目前的现状而言，笔者认为我们应该从以下几个方面来着手。

一、中央政府要做好顶层设计：确定我国基本公共服务均等化的行动总纲

由于我国基本公共服务均等化的概念提出不久，国内学者对此概念虽有不同的认识，但都意识到均等化绝不仅仅是某一地方政府范畴内的均等化，而是全国范围的均等化，它涵盖了城乡之间、东西不同区域之间、不同群体及个体之间的均等化。每个人无论其生活在哪里，也不管他的个人能力和收入高低，只要他生活在我们这个国家，他就应该享有和其他任何人大体均等的基本公共服务。同时，我国又是一个单一制国家，因此中央政府有责任和义务就基本公共服务均等化的基本原则、基本范畴和行动路线等进行顶层设计，从而为全国范畴内的基本公共服务均等化提供一个总的行动纲领，这个总的行动纲领至少应该对下面问题给予相对明确的回答。

第一，什么是“均等化”。是如有学者提出的“底线均等”、“大体相等”，还是“大致均衡”？如果是“底线均等”或“大体均等”，那么又该如何理解？达到什么样的程度才算实现了“底线均等”或“大体均等”？

第二，均等化的计算依据是什么。由于基本公共服务的公共性，即每个人无论其支付能力如何都可以均等地享有，因此基本公共服务的享用基本上都是免费的，这就决定了其供给主体必然是以政府为主。因此，各地政府的财力大致均衡就是各地基本公共服务均等化的前提，这就要求我们明确各地方政府财力的计算标准。是人均财政收入，还是人均财政支出？确定某一标准的依据又是什么？

第三，基本公共服务的范畴是什么。按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》之表述，我国现阶段基本公共服务的范畴应该包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。但很显然，这个范畴并没有对公共服务与基本公共服务的概念进行区分，范畴显然是过宽了。这也是目前国内学者几乎一致的看法，对此也有学者提出了自己对基本公共服务范畴的理解，如学者丁元竹认为，目前我国基本公共服务的范畴应该包括“医疗卫生（或称公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救济、就业服务和养老保险。其中义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是基本公共服务中的‘基本’”。[1]那么，这种认识是否符合我国的实际，现阶段到底哪些公共服务属于需要均等化的基本公共服务的范畴也应该有个基本一致的认知。

第四，均等化的含义是什么。是公民享受基本公共服务的机会均等，还是公民享受公共服务的结果均等？又或者机会均等是基础，结果均等是目标？只有明确了这些概念，才能明确我们推进基本公共服务均等化的目标和工作进程。

第五，均等化的优先顺序如何安排？基于各国经济社会的发展程度以及不同公民的认知程度和服务偏好之不同，各国对本国基本公共服务均等化的优先顺序都会有不同的认知和安排。如有学者提出，国际经验告诉我们，基本公共服务均等化的实现大致可分三个阶段，第一阶段包括基础教育、公共卫生和社会保障三类，主要确保人的基本的生存权和发展权得到满足；第二阶段主要包括公共安全、基础设施和环境保护三类，主要为了改善人们生存的软硬环境，提高生存的安全性、舒适性和可持续性；第三阶段主要包括一般公共服务、科学技术和文化娱体三类，主要为了确保政府有效履行职能和更高层次的公共利益的实现。[2]我国基本公共服务均等化的安排是否也要按如此顺序进行，或者根据我国的实际国情，确定一个新的优先顺序？

第六，基本公共服务均等化的国家标准是什么。在我们确定了哪些基本公共服务是现阶段需要实现均等化的基本公共服务之后，中央政府也应该为每一种基本公共服务的均等化设置一个相对比较明确的国家标准，包括每种基本公共服务的设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准等，为我国基本公共服务的均等化提供一个指南和努力方向。

上述这些问题无论在各地方政府的实践还是在学界都存在着一定程度的模糊认识，需要中央政府进行更权威、明确的界定。

二、改革中央与地方政府之间的关系：明晰中央与地方的财权与事权

由于我国各级政府之间的事权没有一个明确的划分，在现实中又表现为事权的层层下放。因此，目前我国基本公共服务的事权主要是由地方政府来承担的。比如义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。数据显示，我国中央财政在公共教育、医疗卫生、社保和就业方面承担比例分别是5.5%、1.72%、6.29%，而地方政府承担的比例却分别高达94.5%、98.28%、93.7%。①在这高达90%以上的地方政府承担的比例中，绝大多数又是由县乡政府承担的。与此同时，就各级政府之间的财权和财力来说，又基本上表现为层层上收的局面，使县乡财政成为我国各级政府中最薄弱的一级财政，他们既没有税收的立法权和举债权，也没有独立的税种，要让这样一级财政承担起基本公共服务的主要供给责任基本上是不可能的。有学者就指出，“现行税制下，中央和地方的收入比为6:4，而支出比例为3:7，收支比例严重失衡”。[3]从一定意义上说，这也是我国基本公共服务供给质量不高以及地区之间存在严重不均等的一个重要原因。基于此，我们要调整各级政府之间的关系，明确划分各级政府的事权，使各级政府的事权和财权真正匹配起来。那么到底哪些事权，即基本公共服务的供给主体应该是地方政府，哪些事权的供给主体应该是中央政府呢？本文认为应该坚持以下两个原则。

第一，受益性原则。依据公共服务受益范围，可以将公共服务分为三类，一是全国性的公共服务，这类公共服务的受益范围覆盖全国、惠及全国公众或者事关国家整体利益，一般应由中央政府提供，如国防安全等；二是地区性的公共服务，这类公共服务的受益范围只覆盖某一行政区域，因此这类公共服务应由地方政府提供，如垃圾清运等；三是地方政府提供的外溢性公共服务，这类公共服务由中央与地方联合供给，或者依据外溢性程度的不同，可以进一步分为以中央供给为主、地方供给为辅，或以地方供给为主、中央供给为辅两种情形，如跨地区的交通、邮电、空港、环保等项目。

第二，效率原则。即那种公共服务由哪级政府提供更有效率就由哪级政府来提供，以实现公共财政的最优化配给。据对世界各国公共服务中央与地方的事权划分的考察，一般来说，国防、外交等全国性的公共服务由中央政府单独提供；警察服务、基本社会保障、基础教育、基础设施，如跨区域的高速公路、铁路、水利设施、商业性港口和机场等以中央承担为主；基础教育、基本医疗、住房、社区设施等公共服务等以较高层级的地方政府承担为主；供水、排污和垃圾处理、公园、绿地、街道平整、城市交通和地方环境保护等与人们的生存环境有关的基本公共服务则以基层政府承担为主。

基于上述两个原则以及世界性的普遍做法，结合我国各级政府财权和事权的现实，本文认为，我国中央与地方政府在基本公共服务中的事权划分大致应该是，除国防和外交由中央政府单独提供外，其他公共服务都应该是中央与地方共同承担。而在中央与地方政府共同承担的部分中，基本的社会保障、社会安全、环境保护、跨区域的公共工程等基本公共服务应以中央政府承担为主，省及其他地方政府辅助提供；基础教育、基本医疗、住房、本区域内的公共工程等基本公共服务应以省级政府提供为主，中央和基层政府提供辅助；供水、垃圾清运与处理、公园、绿地、城市交通和地方环境的改善等，基于服务效率的考虑应以省以下基层政府提供为主，省级政府给予必要的财政支持。

三、继续转变政府职能：更加关注社会管理和公共服务

所谓转变政府职能就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府调整为在继续重视经济发展职能的同时，更加关注社会管理和公共服务的服务型政府。这种职能结构的调整要解决的是政府对基本公共服务的总量投入问题，这是推进我国基本公共服务均等化实现的一个前提。因为，如果没有政府对基本公共服务的关注和财政投入的增加，基本公共服务的均等化就是无源之水、无本之木。

同时，这一职能结构的调整也是我国所处特殊发展阶段的客观要求。按照国际经验，一个国家的经济发展进入中等收入水平之后，这个国家的经济社会发展就将进入一个关键阶段，这个阶段的主要矛盾之一就是公众越来越高的公共服务需求与政府捉襟见肘的公共服务供给之间的矛盾，其中2003年中国经历的非典型性肺炎危机就是一个很好的例证。如果这一矛盾不能有效地得到化解，则有可能使一个国家的发展错过这个难得的机遇期，并引发其他社会矛盾的加剧。

也正是在这样一个特殊的历史时期，中国政府从2003年开始，即人均GDP超过1000美元之后，就调整了长期以来行政改革的重点，开始强调社会管理和公共服务。正如温家宝总理在总结SARS危机的经验时所提出的，我们要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视社会管理和公共服务。应该说，从那时起，中国政府职能结构的调整就被提上了议事日程。

但由于发展的冲动以及其他方面的压力，我国政府职能结构的实际调整并没有真正转移到更加关注社会管理和公共服务领域里来。数据显示，从2000年到2004年间，我国基本公共服务累积增幅有17个省为10%—20%，有14个省是10%以下；而与此同时，人均GDP累计增幅最小的省（云南）为43%，最大的省（内蒙古）为93%；人均财政支出累计增幅最小（云南）为56%，最大的（浙江）达到144%。[4](P14)这些数据说明，我国基本公共服务的累积增幅并没有跟上人均GDP以及人均财政支出的累积增幅，更没有实现在“更加关注”语义下应该体现出的基本公共服务的累积增幅高于同时期人均GDP或人均财政支出的累积增幅了。如果我们以公共卫生这种基本公共服务的投入为例，就可以更清楚地看出我国政府对公共服务的关注还是很不够的。据统计，我国公共卫生总费用中政府所承担的比重，从2003年到2006年一直是低于20%的，一直到2007年才勉强达到20%以上。②而世界银行2003年的数据显示，政府在公共卫生总费用中所承担的比例在高收入国家平均是62%；中等收入国家平均是51%；中低收入国家平均是47%；低收入国家平均是27%。③实际上，不仅在公共卫生领域，我国公共财政的承担比例过低，在公共教育、社会保障这两大基本公共服务领域也存在同样的问题。如表所示，我国在公共教育和社会保障领域的政府财政支出水平都远远低于世界平均水平。

表1 世界不同国家公共教育、社会保障经费占国内生产总值的比例④

所以，转变政府职能，更加关注社会管理和公共服务，并不能只停留于应然的理论定位上，还要落实到具体的行政实践中。而政府职能是否实现了更加关注社会管理和公共服务，除了从这种国际比较中观察我国政府对公共服务的关注力度，还可以通过观察政府的财政支出结构，也就是政府明确了把钱主要花在了哪些领域，来确定我国政府的职能是否真正实现了上述转变。

表2 国家财政支出总额及部分支出项目所占比例情况⑤单位:亿元

从表2我们可以看出，在我国经济高速发展的1994—2006年，我国用于文教、科学和卫生这些基本公共服务的开支比例是不升反降，由1994年的22.07%下降到了2006年18%左右。而同一时期的基本建设支出虽然中间也有一些起伏，但变化不大，基本维持在12%左右；行政管理费用，也基本都在12%之上。⑤而其中的公车耗费更是达到了惊人的程度，资料显示，2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。与公车消费相联系，据各种资料显示，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入的20%左右⑥，而基本建设支出下降幅度不大。这些数据说明，我国政府的职能并没有从原来的建设型政府转变为更加关注社会管理和公共服务的服务型政府，因此，政府职能的进一步调整，仍将是今后一个时期推进我国基本公共服务均等化的一个重要内容。

四、改革财政转移支付制度：使各地提供基本公共服务的财力大致均衡

就目前而言，实现我国基本公共服务均等化的最大障碍，就是我国社会现实存在的地区差异和城乡差异，使得生活在不同区域的个体所享有的政府所提供的基本公共服务的质量和数量存在很大的不同。而我国现有的财税制度应该说基本上是支持这种差异的。

表3 2009年中央对地方税收返还和转移支付预算表（2008执行数）⑦

从表3中我们可以看出，中央政府对地方政府的财政转移主要包括三种形式。

一是税收返还（约占转移支付总额的15.2%）。这种转移支付主要是为了减轻分税制执行的难度而对比较富裕的地方政府采取的妥协，返还额度和地方政府上缴的财税数额成正比例关系，即上缴的财税越多得到的返还也就越多，相反，则越小。其结果就是穷者愈穷，富者愈富，不利于基本公共服务均等化的实现。

二是一般性转移支付（约占转移支付总额的40%），包括均衡性转移支付（约占全部转移支付总额的15.9%）和原财力性转移支付的各个子项。而在这占比近40%的一般性转移支付中，只有15.9%的均衡性转移支付是按照财政收支的客观因素，并适当考虑人口规模、人口密度、海拔、温度、少数民族等成本差异，结合各地实际财政收支情况，采用规范的、统一的计算公式，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付的系数计算出来，对那些财力不足地区进行的转移支付，可以直接作用于基本公共服务的均等化。其他各项一般性转移支付基本上都是因为中央出台某项政策，地方财力无力执行这些政策时，中央为了让地方执行这些政策而进行的的财力补助，所以这些补助的使用是有明确的指向的，对基本公共服务均等化的贡献不大。

三是专项转移支付（约占转移支付总额45.3%），是中央政府根据特定项目的需要而进行的转移支付。此类项目一般都是跨区域、并具有正外溢性的大型公共工程，因此这类转移支付的款项只能用于该项目的建设，地方政府不可以挪作基本公共服务的供给，无法贡献于基本公共服务的均等化。自1994年以来，专项转移支付的规模不断扩大，项目种类也日趋繁多。

从上述分析我们可以看出，现有的财政转移支付制度中只有占比15.9%的均衡性转移支付可以直接作用于基本公共服务的均等化，其他各项对基本公共服务均等化的贡献都是十分有限的，而其中的税收返还实际上还在加剧着各地财力的不均衡。因此整体而言，现有的转移支付制度无法促进我国基本公共服务均等化的实现。基于此，本文的建议如下。

第一，逐步降低直至取消税收返还。因为这本来就是1994年实行分税制改革时对富裕地区政府的一种权宜之计，在分税制执行已经18年后的今天，应该说已经具备了取消此项转移支付的条件。而且，它实际上也在加剧着地区之间财力的不均衡，与党和政府提出的实现基本公共服务均等化的目标背道而驰。

第二，加大一般性转移支付的比例。由于一般性转移支付是根据各地标准财政收入和标准财政支出以及转移支付的系数等因素，用统一的计算公式计算出来，由上级政府对下级政府实施的财政转移支付，因此它拥有均衡各地财力的功能，对基本公共服务均等化的贡献也最为直接。正如财政部发布的《2008年中央对地方一般性转移支付办法》中所指出的：“一般性转移支付的总体目标是缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化……”。所以，这部分转移支付应该进一步加大。同时，完善和改进一般性转移支付的计算方法，尽可能将地方政府的所有税费收入都纳入地方财力范畴，并考虑各地的实际情况，以准确全面地反映地方政府提供基本公共服务的能力。

第三，严格限制专项转移支付。一般来说，专项转移支付只是一般性转移支付的补充和辅助，只有在一般性转移支付无法涵盖的、非固定的、特殊的、重大项目的实施中才启用，因此，专项转移支付的比例不应过重。但现实却是，专项转移支付是各单项转移支付中占比最大的一项，而且部分专项转移支付项目还存在着交叉重复的现象。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元。[5]因此，必须严格限制专项转移支付的范围。一般认为，列入专项转移支付的项目，都应该是跨区域的国家重点项目，如跨区域的重大公共工程、突发性的自然灾害和疫情的应对、重大污染项目的治理以及中央委托地方的项目等。另外，还要公开专项转移支付项目的审批程序和监督途径。既然这些项目都是关系到广大范围内公众利益的重大公共项目，无论是项目的设立还是项目的整个建设过程、资金使用流向等都应该尽可能公开，以接受公众和媒体的监督，这样既避免了资金使用中的腐败问题，又可以防止专项资金用于非专项的目的。

第四，加快改革省级以下财政转移支付制度。由于很多基本公共服务的供给都是由最接近公众的基层政府提供的，而目前的转移支付制度只解决了中央对省级政府的转移支付，省级以下政府的转移支付并不明确，尤其是基层的县乡政府，他们承担着大量的基本公共服务的供给责任，但却没有足够的财力来支撑这些基本公共服务的供给。所以，必须尽快探索和改革省以下政府的转移支付制度，中央对地方的转移支付最好直接核算到县，尽可能使各级地方政府的事权和财权匹配起来。

第五，探索纵向转移支付制度和横向转移支付相结合的新的转移支付制度。由于我国区域之间尤其是东西部之间的政府财力差距很大，靠单一的纵向转移支付很难在短时期内实现区域财力的均衡，因此我们可以借鉴世界上其他国家如德国等所实行的横向转移支付，来加快我国各地区财力的大体均衡。而且，我国也有实行横向转移支付的基础和经验。一方面，东部地区本身就是在享有国家很多优惠政策的前提下发展起来的，其发展起来之后有义务也有责任去帮助中西部地区的发展；另一方面，这些年东西部之间的对口帮扶工作也一直在进行着，这实际上已经类似于横向转移支付，现在我们要做的就是更加的制度化和规范化。

五、构建多元化的公共服务供给网络：借助公共服务的社会化和市场化减轻政府提供基本公共服务的财政压力

作为一个以服务为其宗旨的服务型政府，满足人们越来越多的公共服务需求责无旁贷。但由于财力有限，政府无法单凭自身财力满足公众所有的公共服务需求，而由于基本公共服务的供给大都是人人都可均等、免费享有的服务，因此只能主要靠政府来提供。而当政府财政主要用于基本公共服务的供给之后，就没有更多的财力满足公民对其他公共服务的需求了。那么怎么办呢？一个为各国政府改革实践所证明的行之有效的办法，就是通过公共服务的社会化和市场化，整合整个社会的资源，构建一个包括政府、社会组织、企业和公民自身在内的多元化的公共服务供给网络，才能满足公众越来越多、越来越个性化的公共服务需求。具体方式包括签约外包、公私伙伴关系及使用者付费、公私竞争打破政府垄断、部分公共服务的社区自治和社会组织的公益性服务等。

这种多元化公共服务供给网络的形成，不仅可以使政府腾出更多的精力和财力来从事基本公共服务的供给，并通过竞争促使政府提高基本公共服务的供给效率和质量，还可以为不同的消费群体提供不同的公共服务供他们选择。比如，在公共教育领域，当政府提供了一套符合国家标准的、均等化的、免费的公立教育体系的同时，其他社会资源则有可能提供更加个性化的私立教育或慈善教育体系，以满足不同公民的不同消费需求。政府要做的就是为各种社会力量的作用发挥提供各种服务，包括制度、规则、环境、信息等各个方面。基于此，我们也将构建多元化的公共服务供给网络作为推进我国基本公共服务均等化的途径之一。

[1]丁元竹.基本公共服务如何均等化[N].南京日报，2007-12-10.

[2]陈昌盛.基本公共服务均等化及其行动框架[R].国务院发展研究中心调查研究报告，2007，（196）.

[3]马应超，马海涛.我国民族地区财政管理体制改革30年：总体回顾与后续设计[J].经济研究参考，2007，（29）.

[4]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：制度变迁与地区评估[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[5]中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组：“公共服务均等化问题研究”[J].经济研究参考，2007，（58）.

［注 释］

①数据来源：《中国统计年鉴2008》，见国家统计局网站。

②数据来源：《中国卫生统计年鉴2010》，中国协和医科大学出版社2011年版。

③数据来源：世界银行《2003年世界发展指标》，中国财政经济出版社2005年版。

④本表数据国外部分主要来自《国际统计年鉴2007》，国内部分主要来自《中国统计年鉴2008》，参见国家统计局网站。

⑤数据来源：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社，参见国家统计局网站。

⑥数据来源：“公车消费和公款吃喝一年6000亿占20%的财政收入”，中新网，2006年3月17日。

⑦数据来源：财政部《2009年中央对地方税收返还和转移支付预算表》，见财政部网站。

［责任编辑：解梅娟］

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