健全公共服务问责制度研究

贾博

（中共河南省委党校 公共管理教研部， 河南 郑州 450002）

健全公共服务问责制度研究

贾博

（中共河南省委党校 公共管理教研部， 河南 郑州 450002）

问责是公共服务过程中主体履行义务、承担责任的重要保障，可以对公共服务主体产生约束力量，有效避免和惩戒主体的失范行为。公共服务的问责制度主要包括两个方面：一是主体间的问责制度，主要有短途和长途问责制度；二是主体内部的问责制度，主要包括政府内部和公共服务生产机构内部问责制度两个方面。由于问责制度不健全，影响了公共服务的质量，必须针对主体间的问责和主体内部的问责存在的不同问题，采取有效措施，健全问责制度，逐步提高公共服务质量，推进服务型政府建设。

问责制度；公共服务；服务型政府

服务型政府是在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高行政效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。[1]可见，公共服务是政府的核心职能，公共服务的质量对服务型政府建设具有根本的决定性。因此，建设服务型政府的进程不能脱离对公共服务质量的关注。本文试图从健全问责制度的角度，探讨提高公共服务质量、推动服务型政府建设的新途径。

在公共服务运行过程中，主要涉及三方主体：公共服务的提供者、公共服务的生产者和公共服务的使用者。其中，提供者负责公共服务的制度安排、政策制定、出资和政治决策，主要包括制定服务的质量和数量标准、筹集资金的数额和机制、监管生产者和规范消费者的行为等；生产者主要负责具体的生产过程，也就是将公共服务形成产品，提供给使用者；公共服务使用者主要是以付费、参与付费或免费等不同的形式使用公共服务，其主体间关系可以用图1表示。

图1 公共服务的主体关系

世界银行提出了研究公共服务问责制度的分析框架，[2](P49)张春霖沿用了这个分析框架并略加调整[3]（P161-180），认为公共服务涉及公民（客户）、提供者和政府三个主要当事人，有四种问责机制：公民和政府之间的表达、政府与提供者之间的协约、公民与提供者之间的客户权利（公共服务的客户或消费者对提供者的约束力）以及提供者内部的管理（可细化为所有者——管理层——职工三者的关系）。其中，公民通过客户权力对提供者的问责可以称为“短途”问责机制，公民通过表达对政府问责、再由政府通过协约对提供者问责称为“长途”问责机制（见图2）。

图2 公共服务的问责“三角形”

可以看到，公共服务问责制度主要可以分为两个方面。

一是主体间的问责制度，主要包括短途和长途问责制度两个方面。短途问责制度是指公民在使用和享受公共服务的过程中，直接向公共服务生产机构（如学校、医院等）问责的制度；长途问责制度是指公民先向政府表达意见和问责，再由政府依据合同向公共服务生产机构问责的制度。长途问责制度主要涉及公民对政府的问责和政府对公共服务生产机构的问责两个环节，责任也相应地分为政府对公民的责任和公共服务生产机构对政府的责任两个方面。后者是前者派生的责任，因为政府只负责提供公共服务，而具体的生产责任则委托给了公共服务生产机构，只有公共服务生产机构履行其对政府的责任，政府才能履行对公民的责任。

二是主体内部的问责制度，主要包括政府内部和公共服务生产机构内部问责制度两个方面。政府内部问责制度主要包括三个方面即上级政府对下级政府的问责、政府对同级行政主管部门的问责以及上级政府和同级行政主管部门对下级行政主管部门的问责。公共服务生产机构内部的问责制度主要是公共服务生产机构的管理层对一线服务人员的问责。

正如登哈特所说，承认责任并不简单。公共服务问责制度是一个复杂的体系，既有短途问责制度，也有长途问责制度。两者的问责主体都是公民，区别只是问责途径的差异。但两者却是相辅相成，不可或缺的。短途问责制度主要体现了公民作为公共服务消费主体的客户权力，而长途问责制度体现的是公民的权利和主体地位，只有两者合为一体时，才能真正体现公民的主体性。在这样的认识基础上，我们可以对公共服务问责制度的三个基本问题做出回答。第一，为什么负责？主要有两个目的：一是满足公民的公共服务需求，二是维护公民各项权利。第二，对谁负责？这个问题的答案是唯一的，即公民。第三，如何负责？对公民负责的途径有两个：一是基于公民客户权力的短途问责，二是基于公民权力的长途问责。

一、健全公共服务的“短途”问责制度

如果从理想化的角度思考，通过客户权力对公共服务生产机构问责是公民最经济、最便捷、最有效率的问责途径。但是，实现短途问责的前提条件是公民要有足够的客户权力。要实现公民通过客户权力对公共服务生产机构的问责，健全短途问责制度，必须着力于增加、扩大和维护公民的客户权力，为此，应当做好以下三个方面的工作。

第一，扩大选择。主要是扩大公民选择公共服务生产机构的权力和范围，以此减弱其垄断地位对公民客户权力的负面影响。首先，加强外部竞争。应当改变公立公共服务生产机构一统天下的格局，逐步将一些服务行为规范、服务质量好的民营机构纳入公共服务生产机构范围。通过加强不同所有制公共服务生产机构之间的竞争，打破公立公共服务生产机构的垄断地位，改进和提高公共服务生产机构的服务意识和服务质量。其次，鼓励内部竞争。应当逐步扩大公共服务生产机构的范围，使更多的公立机构都能取得从事公共服务的资格，通过公立机构之间的竞争而不是公立机构与民营机构之间的竞争改进服务质量。

第二，积极参与。公民的积极参与有利于实现对公共服务生产机构的问责。一是组织化参与途径。由于缺乏组织力量，导致公民的客户权力不足，很难实现对公共服务生产机构的问责。针对这个问题，公民应当主动组织起来，实现组织化参与。一方面，可以在社区设置专门机构，负责代表公民对公共服务生产机构问责；另一方面，公民可以自发组织成立合作组织，向公共服务生产机构问责。二是个体化参与途径。公共服务生产机构应设立专门管理部门或专人，负责接待和处理公民对公共服务生产机构的问责，以积极主动的态度接受公民的问责，及时解决问题，满足公民的需求。无论是组织化参与还是个体化参与，公民都应当在遵守国家的法律、法规和不影响社会正常秩序的前提下，理性参与。

第三，增加信息。由于公共服务领域信息不对称的客观存在，在一定程度上影响了公民的客户权力。因此，应当采取多种方式，通过增加信息量，实现增强公民客户权力的目标。首先，政府应当建立信息发布制度，定期将公共服务生产机构的考核情况，包括各种好的做法和存在问题等向社会发布，增加公民的信息量，扩大他们选择公共服务生产机构的权力。其次，公共服务生产机构应当重视信息发布。通过政策公示、宣传栏、发放宣传单等形式，广泛宣传相关政策，使公民准确、全面地了解某项公共服务的主要政策和流程，这样既保障和维护了公民的知情权，又能够有效增强他们的客户权力。

二、健全公共服务的“长途”问责制度

公共服务的长途问责主要包括两个阶段：一是公民向政府的表达，二是政府通过合约向公共服务生产机构问责。这两个阶段都不同程度地存在着一些问题，影响了问责的实际效果。在公民向政府表达的阶段，突出问题是表达渠道不畅通，表达效果不理想。在政府对公共服务生产机构问责的阶段，突出问题是合约的约束力不足、问责力度不够，主要有两个方面的表现。一是合约内容比较粗糙，没有充分反映公民的利益，合约偏重对服务数量的考察，相对忽视服务质量的评价；偏重对公共服务生产机构的原则性规定，相对忽视公民的满意度。二是合约流于形式。合约内容是影响政府对公共服务生产机构问责效果的一个方面，更重要的是执行合约的力度。在实际运行过程中，执行合约成了政府的一项工作流程，走走就行；遵守合约成了公共服务生产机构的一项工作任务，说说就行。政府对合约执行的力度不够，对公共服务生产机构履约的考核停留在表面的数据汇总和工作汇报，没有真正对公共服务生产机构的服务质量和绩效进行全面评价和考核。即使在检查过程中发现了问题，也是口头批评居多，并没有进行实质性的问责，公共服务生产机构是否履约、履约的情况如何，并不影响自身利益和机构发展。在这种制度环境中，履约动力不足，违约约束力不够。

因此，要实现公民通过表达向政府问责并由政府通过合约向公共服务生产机构问责，必须着眼于改善公民的“表达”和完善政府与公共服务生产机构的“合约”两个方面。只有兼顾两者，共同推进，才能健全长途问责制度，实现长途问责的应有效果。为此，应当做好以下四个方面的工作。

第一，政府引导。公民通过表达对政府问责，是以公民权利为基础的。而参与是表达的前提，正如新公共服务理论的倡导者所提出的，政府在公共服务的提供过程中，要实现公民有效的表达，首先应当培养和引导他们积极参与公共服务的运行过程。尤其是在我国的特殊发展阶段，由于公民的参与能力不足，更需要政府加强引导。一方面，政府要重视公民参与，将其视为改进政府和公务员责任的有效途径；另一方面，政府应当根据公民在参与过程中表达的需求调整自身的责任履行，及时回应公民的问责。

第二，疏通渠道。在引导和重视公民表达的同时，政府应当致力于疏通表达渠道。一是构建协商对话机制。政府应当建立协商对话平台，定期召集有关职能部门和随机选择的公民代表参加的恳谈会，面对面地听取公民对政府履行公共服务职责的评价。二是建立需求表达制度。在公共服务运行过程中，公民的需求表达制度处于空缺的状态，在一定程度上影响了政府、公民和公共服务生产机构之间的良性关系。政府应当建立制度化的渠道和途径，以此敦促政府履行维护公共利益的责任，最大限度地避免和减少因政府人员变动带来的影响和干扰。三是实行公共服务事项报告卡制度。可以借鉴印度班加罗尔市公共服务中的市民报告卡，[4]（P154）由政府部门或委托相关学术研究机构设计公民对某项公共服务的期待、满意度等方面的量化指标，以及对此项公共服务过程中的主观感受和客观现象的描述，比如不公平现象，政府部门和工作人员的渎职、不负责任的行为等等，每季度由政府或独立的学术研究机构上收，进行数据分析和意见汇总并形成报告，为政府及时改进履行责任的内容和方式提供依据。

第三，完善合约。尽管合约是政府与公共服务生产机构签署的，但是政府应当代表公民的利益而不是自身的机构利益，特别是不能袒护公共服务生产机构的利益。在长途问责中，公民是问责主体，政府理应保护公民的合法权利。在合约的内容方面，必须充分反映和体现公民的各项权利。政府在合约内容的设计上，应当坚持一个重要原则即将公民对政府和公共服务生产机构的角色期待、责任期盼、利益限制以及政府对公民的责任承诺体现为合约具体细则。只有这样，作为长途问责制度关键环节的政府，才能真正维护和实现公民利益。政府应当以维护公民权利为出发点和落脚点，尽可能地在合约内容上充分体现公民的利益需求，关注公民的满意度，而不应当以方便政府管理为出发点设计合约。

第四，强化执行。在合约内容合理的前提下，政府应当加强执行合约的力度。首先，必须严格执行合约内容，因为合约是公民权利的集中体现，政府执行合约的决心和力度实质上体现了政府维护公民权利的理念和程度。政府只有严格执行合约内容，才能真正对公民负责。第二，兼顾合约外内容。有些问责内容属于公共服务生产机构的天然和份内职责，可能没有明确写在合约的条款上，政府对公共服务生产机构的问责应当兼顾此类内容。第三，明确履行合约的奖励和违反合约的处罚。政府应当明确规定履行合约的奖励和违反合约的处罚措施，将公共服务生产机构履约情况与其自身发展和利益联系起来。例如，可以根据履约情况和公民的满意度，区别政府拨款的额度，或者采取在主要媒体通报表扬等多种不同形式的精神奖励，敦促公共服务生产机构积极履行合约，约束其失约行为，有效地保护公民的权利。

三、健全公共服务中的政府内部问责制度

公共服务的长途问责是连续的链条，政府是这个链条上的关键环节，政府的立场和态度决定了长途问责的成效。世界银行的研究提出，亲贫型政府以向全体公民尤其是穷人提供满意的服务为己任，而偏袒型政府则以公共服务偏袒、拉拢和奖赏自己的亲信、支持者和给自己投票的选民。尽管这是两种极端形式的描述，大多数政府是介于两者之间的状态，但是，如果政府在公共服务的提供行为上接近于后者，那么长途问责制度的链条就会在此断裂。[3]（P175）这一思路同样可以用以分析我国政府公共服务的行为取向，只是具体的含义要加以修正。在我国，同样存在着上述两种类似的取向，一是亲民型政府，维护和增进公共利益，为全体人民特别是弱势群体提供公共服务是此类型政府的最高追求；二是袒护型政府。漠视公共利益，在提供公共服务的过程中袒护地方利益、小团体利益等局部利益，袒护与民争利的部门利益，袒护本任期的政绩，袒护特殊群体或人员的特殊利益是此类政府的主要表现。当然，这是两种极端状态的描述，多数情况下，是介于两者之间的状态，只是更接近哪种类型的区别。因此，在政府这个关键环节上，应当通过建立内部问责制度，约束政府的袒护性倾向，将其行为引导至维护公共利益的亲民取向。

美国学者库珀将行政责任分为主观责任和客观责任两个方面：客观责任与外部强加的可能事物有关，主要来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待等；主观责任与我们自己认为应该为之负责的事物相关，根植于对忠诚、良心、认同的信仰，是职业道德的反映。相应地，我们采取以法律等制度规范为主的外部控制来实现客观责任，而以公务员的价值观和伦理准则为主的内部控制来实现主观责任。[5]（P74-89）库珀的分析为我们研究公共服务中的责任问题提供了值得借鉴的思路。由于公共服务具有技术和价值双重维度，因此，政府在提供公共服务的过程中，必然集主观责任与客观责任于一体。如果只有单方面的责任，那么只能体现公共服务的单一维度，不可能体现其双重维度。作为公共服务提供者的政府，在主体间关系中居于关键的决定性地位。因此，负责任的政府和公务员对于优化主体间关系和提高公共服务质量都是不可或缺的，政府更应当重视主观责任的履行，并以制度建设加强客观责任。

第一，加强伦理建设，实现主观责任。公共服务涉及政府的多个层级和多个职能部门，由中央政府和地方政府按比例出资、合作提供。在实际运行过程中，参与公共服务的职能部门尤其是基层政府把大量精力都放在了技术环节上，相对忽视了工作人员的伦理建设。但是，无论是主体间的长途问责制度，还是政府内部的管理和运行，都必须强调政府履行主观责任。加强伦理建设的主要途径是学习和培训。一方面，从事服务的人员应当加强伦理知识的学习。通过主动学习，更新观念，自觉加强职业道德建设，提高以价值观和伦理准则约束自身行为的内部控制能力。另一方面，政府应当加强培训。当前，政府相对重视工作人员的业务知识培训，却忽略了职业道德培训。在培训内容和方式上，除了知识的传授之外，更应当注重采用公共服务的真实案例进行能力培训。通过学习和培训，逐步使他们的价值观和伦理准则与公共服务应有的价值维度一致和契合起来，更加注重在提供服务的过程中，是否实现了公平、正义，是否维护和增进了公共利益。

第二，强化制度建设，实现客观责任。在公共服务的运行中，政府的客观责任主要包括政治责任、法律和经济责任。公共服务是政府基于增进公共利益的考量，在政府的行政动员和行政力量推动下提供的，政府对公民首要的责任就是政治责任。政府应当遵守法律规则，依照法定程序行使法定权力。公民以付费的方式享受某些公共服务，政府还负有经济责任。但是，从实际情况来看，有关政府责任的规定散见于一些文件中，没有一个专门的制度明确规定政府责任。政府一旦出现失责行为，都是由上级政府做出行政处分。因此，需要在明确政府责任类型的基础上，将之具体化、制度化，应当明确政府的责任细则。除此以外，还应当明确规定如果政府违反了这些细则，问责主体不仅包括上级政府，而且应当包括同级人大；政府需要承担的也不仅仅是政治责任，还有法律责任和经济责任，应当根据造成的损失，作出经济处罚或由主要责任人赔偿。

一方面，应加强上级政府对下级政府的问责制度。在这方面的制度中，应当突出强调省级、县级和乡级政府的责任。另一方面，强化政府对同级行政主管部门的问责制度。一般来说，公共服务由某个政府职能部门主管，主管部门履行责任的状况对公共服务的正常运转起着决定性作用。因此，政府应当加强对同级行政主管部门的问责，以制度的形式明确规定其在具体业务特别是监管公共服务生产机构方面的责任，并明确失职行为的惩处方式和力度。

四、健全公共服务生产机构内部问责制度

公共服务生产机构内部的问责制度是政府对公共服务生产机构问责的必然要求。政府不可能与每一位一线服务人员签约，而是和公共服务生产机构签约。政府主要对机构问责，而机构的责任是通过机构内部每一位一线服务人员实现的。因此，要实现政府对公共服务生产机构的问责，必须首先实现公共服务生产机构机构内部的问责，也就是管理层对一线服务人员的问责。一线服务人员面对公民直接从事公共服务，政府对管理层的问责是否能在管理层与一线服务人员之间的责任得以延续，以及在什么样的范围和程度得以延续，决定了管理层对一线服务人员问责的主要内容。在公共服务生产机构内部，管理层服务人员问责的责任来源于两个方面：第一，来自政府对管理层问责的责任链条延续，只有一线服务人员在从事公共服务的过程中，对公民负责，管理层才有可能对政府以及合约负责；第二，来自特殊的伦理考量，公共服务绝不是单纯地进行技术性挑选，而是在一线服务人员价值观、利益观的复杂背景下的技术选择。

对于公共服务生产机构而言，责任与声誉一样，也是公共资源。两者之间最大的区别是，一线服务人员往往愿意享用声誉，而不愿意承担责任。因此，两者可能都面临着枯竭的风险，只不过声誉是由于过度使用而造成的，而责任是由于过度推卸而造成的。因此，维护声誉难，承担责任是难上加难。但是，如果没有管理层对一线服务人员的问责，那么公共服务生产机构就无法向政府负责，维护公民权利也就成了泡影。因此，从这个意义上来说，公共服务生产机构的管理层必须把政府的问责分解到每一位一线服务人员。

构建公共服务生产机构内部问责制度依赖于一个关键问题即公共服务生产机构的内部治理机制。在我国，公共服务生产机构主要是各类事业单位。长期以来，事业单位定位不清、政事不分、机制不活，造成公共服务供给总量不足、供给方式单一、质量和效率不高。在目前“政事不分、管办合一”的体系下，政府与公共服务生产机构之间实际上难以分清责任归属，从某种意义上说，公共服务生产机构的责任就是政府的责任。这种含糊不清的责任划分，无法被管理层再细化至一线服务人员并对他们的公共服务进行问责。同时，公共服务生产机构履行责任的状况并不决定着他们得到政府补助金额的差异，“干好干坏一个样”的问责制度缺失使公共服务生产机构与政府之间的责任关系十分松散，一线服务人员履行责任的状况也与他们的个人利益毫无关系。在这样的制度环境中，既不具备问责的可能性，也缺乏问责的可行性。因此，需要改革内部治理结构，明确公共服务生产机构的责任，实现管理层对一线服务人员的问责。

2012年4月，中共中央和国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确提出：从事公益服务的事业单位，要实行政事分开，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。这就可以在一定程度上改变当前许多公共服务生产机构“有独立法人之名、无独立法人之实”的尴尬局面，实现所有权与经营权的分离，科学界定所有者和管理者责任，建立以理事会等为核心的法人治理结构，有利于实现管理层对一线服务人员的问责。一方面，有利于实现公共服务生产机构和管理层责任的清晰化。在法人治理结构中，公共服务生产机构的责任来源于政府的合约，而且政府责任与公共服务生产机构的责任是明晰的，互不交叉的；管理层的责任来自于机构责任的具体化。在这种治理结构中，管理层有了实现专业化和职业化的可能性，类似企业的职业经理人的管理者有可能出现，这对提高公共服务生产机构管理水平是大有裨益的。而且，管理层的核心也可以实现职业化和专业化，取代现行的公共服务生产机构负责人由某些职能部门行政领导或一线服务人员兼任的体制。在法人治理结构中，管理层主要的责任就是专注于谋划机构的发展和良性运转，以此实现政府的问责。另一方面，在法人治理结构中，独立的人事权和分配权都有了实现的可能性。一线服务人员的物质报酬可以实现与其工作业绩挂钩，再加上配套的相关改革措施，就可以逐步为管理层对一线服务人员的问责打开制度空间。

[1]薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设[J].行政论坛，2012，（1）.

[2]世界银行.2004年世界发展报告：让服务惠及穷人[M].北京：中国财经出版社，2004.

[3]张春霖.公共服务提供的政府基础：一个分析框架[M].北京：中信出版社，2005.

[4]世界银行专家组.公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[5]（美）特里.L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

［责任编辑：解梅娟］

D63-3

A

1008-8466（2012）05-0038-06

2012-06-17

国家社会科学基金项目《民本思想及其现代化研究》（11BZZ013）的阶段性研究成果

贾博（1974—），女，河南郑州人，中共河南省委党校公共管理教研部副教授、副主任，武汉大学管理学博士，主要从事公共服务理论与实践研究。