如何完善药监行政执法与刑事司法衔接制度探析

北京市药品监督管理局房山分局曹长安 朱延秋

药品安全关系着人民群众的生命健康，是人民群众密切关心的话题，然而，仍有个别不法分子，利欲熏心，通过制售假劣药品谋财害命。如何及时、有效地打击药品违法犯罪行为，更加有效地保障人民群众的用药安全，努力实现好、维护好广大人民群众的根本利益，是药监部门和刑事司法部门共同面临的长期而艰巨的任务。

近日，国家食品药品监督管理局与公安部联合发布《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》（国食药监稽[2012]90 号，以下简称《通知》），向社会表明了政府严惩制售假劣药品不法行为的决心。《通知》不仅是对药监行政执法与刑事司法衔接工作中有益经验的总结，还是对药监行政执法案件与刑事司法衔接制度的进一步规范和完善的探讨，这主要表现在以下几个方面：

▲ 北京市药监局房山分局联合该区检察院、公安部门举办两法衔接联席工作会/朱延秋 摄

1 强调组织领导和业务指导

《通知》中要求，加强查处药品违法犯罪行为的组织领导，加强向地方党委和政府汇报工作制度，建立完善打假工作合作机制。明确“上级食品药品监管部门、公安机关应当对下级食品药品监管部门、公安机关查办假药劣药违法犯罪工作进行指导，并定期开展联合检查，听取下级部门的意见，解决存在的问题，指导和帮助下级部门开展工作。”加强组织领导和业务指导，完善汇报制度和联合工作制度都是实施药监行政执法与刑事司法衔接工作制度的重要推动力。将上述工作方式予以确认并形成制度，本身就是药监行政执法与刑事司法衔接工作制度上的创新之举，对于衔接并巩固监管成效意义深远。

2 补充完善现有制度

国务院2001 年颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令310 号，以下简称《规定》），是目前我国药监行政执法案件移交刑事司法部门的主要法律法规依据，在我国法律体系中的效力等级为“法规”，是我国行政执法与刑事司法衔接制度的主要载体。然而，在查处制售假劣药品的案件中，有些案件在移送程序启动后，甚至刑事司法已立案受理后，仍然需要药监部门和公安部门配合调查，才能完成全面准确取证。《规定》侧重于移送及移送受理行为本身的规范，对于移送启动前、移送受理后、移送完成后的协查督办并没有相应的规定。《通知》的出台，则从内部行政行为规则的角度，完善了这方面协查督办制度，对移送全过程的协查督办工作进行了详细明确的规定。

3 确认移送协查制度

《通知》中明确了“有线索即调查”的工作机制以及在移送环节中的协查制度。要求在查处制售假劣药品案件过程中，药监部门和公安部门都有义务和职责互相协查，避免了由于部门间对于个别案件立案标准等认识上的细微差别，可能导致的对违法犯罪行为公正处罚的影响。

3.1 药监部门职责

3.1.1 对于公安机关依法查处制售假劣药品涉嫌犯罪行为，食品药品监管部门应当积极给予配合。

3.1.2 对于公安部门通报的药品生产、经营企业违法线索，食品药品监管部门应当及时采取查控措施；食品药品监管部门在日常监管工作中发现无证生产销售药品信息、线索的，应当及时通报公安机关；食品药品监管部门发现药品生产、经营企业和医疗机构涉嫌犯罪的，应当及时移送公安机关。

3.1.3 公安机关在查办案件中，依法提请食品药品监管部门作出检验、鉴定、认定等协助的，食品药品监管部门要依据职能配合做好检验、鉴定、认定等相关协助工作，不收取费用。由此增加的费用，由地方食品药品监管部门申请地方财政列支解决。

3.2 公安部门职责

3.2.1 对于食品药品监管部门提供其在日常监管工作中发现无证生产销售药品信息、线索的，公安机关应当积极开展调查，及时发现、侦破涉嫌犯罪案件。

3.2.2 公安机关对食品药品监管部门移送的涉嫌犯罪案件，应当以书面形式予以受理。对受理的案件，经审查，依法作出立案决定的，应当书面通知食品药品监管部门；作出不立案决定或者撤销案件决定的，应当书面通知食品药品监管部门并将案卷材料及时退回食品药品监管部门。对于不属于公安机关管辖的，受理后应书面告知移送案件的食品药品监管部门。

▲ 北京市药监局房山分局执法人员在检查保健食品生产企业/朱延秋 摄

3.2.3 公安机关在侦查药品犯罪案件时，发现有药品生产经营企业违法线索的，应当及时通报食品药品监管部门查处。对已进入流通渠道的假劣药品，公安机关应当及时向食品药品监管部门提供信息。公安机关对食品药品监管部门移送的涉嫌犯罪案件，受理后认为不属于自己管辖的，应当及时转送有管辖权的部门，并书面告知移送案件的食品药品监管部门。对受理的案件，公安机关应当及时审查。

4 促进联合机制完善创新

《通知》明确指出，食品药品监管部门和公安机关要完善行刑衔接工作机制，建立行政执法与刑事司法衔接工作联席会议、信息沟通与工作协调制度等，积极推进行政执法与刑事司法的信息共享平台建设，推行联合办案、联合执法等工作模式。国家食品药品监督管理局、公安部确定一批案情重大、影响恶劣、涉案地区多的案件实施联合挂牌督办。通知要求省级食品药品监管部门、公安机关建立相关的督办、奖励和新闻宣传制度，要定期举办全省性的培训交流和总结活动，努力提高办理药品违法犯罪案件的能力和水平。

法律体系的完善源自实践的探索和经验的积累，近年来，药监部门和公安部门通过多次联合行动，取得了打击制售假劣药品行为的一场场胜利，也在实践中探索总结出了药监行政执法与刑事司法衔接工作的许多宝贵经验。《通知》既是对这些经验的肯定，也是国家食药监管局和公安部针对行政执法与刑事司法衔接工作制度上的进一步探索，为今后药监与公安两部门联合执法提供了方向性指导，有利于及时有效地打击药品违法犯罪行为。《通知》的贯彻落实必将加强打击制售假药违法犯罪行为的针对性和有效性，促进药监行政执法与刑事司法衔接法律体系的完善，进一步保障人民用药安全。