以矿业城市为载体构建矿政管理制度平台

■ 胡 魁

（国土资源部咨询研究中心，北京 100037）

今年国土资源管理改革的最重要的任务是着力打造以构建新机制为主要内容的制度创新平台，增强管理活力。对于其中的矿政管理，其涉及面不如土地那样广泛，需要聚焦管理重点。矿业城市（含县城）大约占我国城市总数的17%，而矿业产值占比却达到80%以上，提供90%以上的能源矿产和70%以上的其它矿物原料，体现着矿业的兴衰。矿业城市是矿业、矿山和矿工的载体，是贯彻矿业政策实施行政管理的主体，是矿政管理的牛鼻子（主要矛盾），抓住矿业城市，矿政管理的一切问题当迎刃而解。为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要【1】，实现保障发展、保护资源的双重目标，建议以矿业城市为载体构建矿政管理制度平台。

1 回顾历史的成就

2002年3月7日，朱训同志在全国政协九届五次会议第二次全体会议上发言，题目是《要像重视“三农”问题那样重视“四矿”问题》。今年有关单位组织了十周年纪念座谈会，回顾了十年来，从中央到地方，从党政机关到社会各界重视四矿（矿业、矿山、矿工、矿城）问题，促进矿业城市可持续发展取得的成就。

(1)“四矿”问题得到空前重视，纷纷进行调查研究，建言献策。2002年3月7日大会发言后，由全国政协经济委员会和人口资源环境委员会牵头组成了由有关部委和专家参加的“四矿”问题专题调研组，一行28人实地考察了盘锦、葫芦岛、抚顺市、鞍山等矿业城市，经过两个多月的紧张工作，形成了《关于解决“四矿”问题的紧迫性和对策建议》的主报告和关于地勘工作、资源枯竭型矿城、矿工问题的三个专题发言材料。提出“四矿”问题不仅是个经济问题，还是社会问题，不仅影响社会经济可持续发展和国家经济安全，还影响社会的稳定。要深化对其严重性、复杂性、紧迫性的认识，要按其客观规律、标本兼治。提出实施特别救助计划，将矿业“复位”到第一产业，加强矿产勘查工作等八条对策建议。2002年6月18日向全国政协第18次常委会汇报，反响强烈。2002年7月15日至20日，民革中央调研组到黑龙江省进行矿业可持续发展的调研和考察，何鲁丽、周铁农等4位正副主席参加，调研报告递送中央参政议政。

(2)2007年12月18日，国发〔2007〕38号文，发布了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。38号文以促进可持续发展为主题，明确了指导思想、基本原则和工作目标，对于建立健全资源型城市可持续发展长效机制，加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，保障资源供给、保持国民经济持续健康协调发展，都具有重大意义。38号文件吸收了多年来探索研究的成果，汇集了集体智慧，统一了思想,指明了方向，把矿业城市（资源型城市主要是矿业城市）的可持续发展推向新阶段。【2】

(3)加大政策支持力度。按照38号文件要求，中央和省级财政要进一步加大对资源枯竭型城市的一般性和专项转移支付力度。从2008年3月17日、2009年3月到2011年11月11日，由财政部和发改委、国土资源部、振兴东北办上报国务院，分3批界定了全国69座资源枯竭型城市（其中61个为矿业城市），中央财政累计下达财力性转移支付资金303亿元，其中2011年资金135亿元，为资源枯竭城市增强公共保障能力发挥了重要作用。全国资源型城市可持续发展规划编制组提出针对全国69个资源枯竭型城市中央财政将在“十二五”期间投入近1000亿元，再加上省级的配套资金，有望获得超过5000亿元的资金支持。

(4)编审转型规划。38号文件明确资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责。转型试点的市人民政府要抓紧做好转型规划，提出转型工作的具体方案并组织实施。前两批44个城市转型规划编审工作已经完成，分别对产业转型、环境生态转型、社会民生转型做出安排，明确了转型和可持续发展方向。列为主要领导干部综合考核评价的重要内容。《全国资源型城市可持续发展规划》编制已经启动。

(5)加强矿产地质勘查，形成多元投资体制，地质勘查经费空前充裕。“十一五”期间非油气矿产勘查投资1278亿元，其中社会资金占59%。2004年9月，国务院通过了《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004～2010)》，决定投入40亿元（其中中央财政20亿元），在老矿山周边或深部开展找矿工作，以延长矿山服务年限。设置230个找矿项目中，48个探获资源储量达大型或超大型矿床规模，76个探获资源储量达到中型规模，平均延长矿山开采年限17年，稳定职工就业60多万人，一大批老矿山重新焕发生机，部分矿业城镇再度振兴。专项完成之后，继续坚定不移地推进老矿山深部和外围接替资源勘查工作。【3】

(6)矿业城市转型与可持续发展学术研究空前活跃。中国矿业城市发展论坛自1997年以来，先后在平顶山、铜川、郑州召开，2001年10月由矿业联合会、城市研究会、淮南市政府联合主办的2001年中国矿业城市发展论坛，是朱训“四矿”问题发言的前奏，排序第4届。之后在盘锦（2003年第5届）、阜新（2004年第6届）、白银（2005年第7届）、白山（2007年第8届）又举行矿业城市发展论坛，集中研究矿业城市转型与可持续发展问题。如今，中科院、社科院等高级研究机构，北大、清华等知名高校，无不积极参与其中。矿业城市成为研究生论文的热门选题，各种期刊争相刊登的栏目，学术空气活跃。

(7)绿色矿城建设进展显著。2008年《全国矿产资源规划（2008～2015年）》提出了发展绿色矿业的明确要求，2010年国土资源部下发《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，要求2020年基本形成全国绿色矿山格局。发展绿色矿业、建设绿色矿山的意义在于贯彻落实科学发展观、加快转变矿业发展方式。它以资源合理利用、节能减排、保护生态环境和促进矿地和谐为主要目标，以开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化为基本要求，将绿色矿业理念贯穿于矿产资源开发利用全过程，推行循环经济发展模式，实现资源开发的经济效益、生态效益和社会效益协调统一，为转变单纯以消耗资源、破坏生态为代价的开发利用方式提供了现实途径。【4】

2 查找存在的问题

2.1 重视“四矿”问题政策建议中尚待解决的问题

十年前“四矿”问题调研提出8条政策建议，尚有3条建议进展不大。一是确立中国矿业作为第一产业的基础产业地位。二是设置统一管理矿业的政府部门。虽然国土资源部成立后实现了矿产资源统一管理，但矿业管理仍分散在国土资源部、发展改革委（能源局）、工信部（如稀土）等多个部门。三是统筹矿业合理税赋，切实减轻矿山企业负担。今年将“全面深化资源税改革，扩大从价计征范围”，为此需要厘清矿产资源税费制度关系。自从2003年国际矿业形势回暖、矿产品价格大幅上升以来，矿产资源税费未能及时跟随市场变化及时调节，社会上增加矿产资源税费的呼声甚嚣尘上。然而从2010年到2012年2月、分矿种梯级推进、不断单方面提高矿产资源税的做法，存在忽视矿产资源禀赋级差一律加税的倾向。对于那些开采（甚至浪费）国家优质矿产资源的“暴利”企业，早就应当增加税费，但是对于开采国家劣质矿产资源的企业也要加税就不合理了。以2012年2月资源税上调为例，锡矿石从1等到5等一律加税20倍，铁矿石一律加税2%。众所周知，我国铁矿大部分是贫矿，禀赋差，税负沉重，再加税就会把一些劣质资源储量逼成废石，把某些开采劣质资源的企业逼停，从而加大我国铁矿对外依存度，增加三大铁矿寡头涨价权。另一方面，不论从价计征还是从量计征都以采出量为基数，忽略对企业消耗储量、节约利用资源的考核，无形中打击了节约者、怂恿了浪费者。从专业角度分析，矿产资源税费依据消耗储量计征，才能促进资源节约和环境保护。统筹矿业合理税费，要多听听专业部门的意见，提高一些科技含量。【5】深入矿业城市调研有助于问题的合理解决。

2.2 以矿业城市为载体构建矿政管理制度平台的问题

无论是为了深化矿业城市的理论研究，还是为了构建矿政管理制度平台，都必须清晰界定矿业城市。当前对矿业城市的界定没有全国统一的意见，被学者经常引用的主要有118个和390个两种说法。118之说来源于发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长王青云研究员所著《资源型城市经济转型研究》（中国经济出版社, 2003出版）。118个名单去除森工城市21个，包括矿业城市97个，其中煤炭城市63个、石油城市9个、有色冶金12个、黑色冶金8个、其他城市5个。390之说来源于中国矿业联合会副秘书长胡魁研究员编撰的《中国矿业城市基础数据库》（《资源产业》杂志2002年第三期<增刊>首次发表）。390个名单包括地级矿业城市（地级市78、区盟8）86个，县级矿业城市（县级市98、县城180、县级区等26）304个；按矿业类型分，煤炭142个、油气23个、化工24个、冶金38个、黄金35个、有色66个、建材48个、综合14个；按发展阶段分幼年期76个、中年期264个、老年期50个【6】。118之说的主要问题是涵盖不全，几乎遗漏全部非金属矿产有关矿业城市，遗漏行政级别较低的大量矿业城市，仅国务院批准发布的资源枯竭城市名单中就有28个矿业城市不在118个名单之中。390之说虽然立足于全面的调查统计筛选，也存在各省市区口径不统一的问题。二者共同的问题是研究的基点都在20世纪末，矿业最不景气、矿业城市最为困难的时期，十几年过去了，矿业形势和研究的视角都发生了很大变化，迫切需要进行统一权威的界定。鉴于构建矿政管理制度平台的要求，界定成果需要矿政管理机关认定。建议国土资源部规划司联合各矿政管理机构主管，委托中国国土资源经济研究院专门立项，在矿产资源规划、矿业权核查、矿产资源储量利用调查等成果的基础上，深化研究，通过全面地调查统计筛选，发布新的矿业城市界定数据库。

3 设计管理平台的抓手

3.1 为构建矿政管理制度平台，界定矿业城市要坚持涵盖全面的原则

回顾以往界定矿业城市的各种观点，对矿业城市定性的认识是基本一致的。比较公认的定义，矿业城市是因当地矿产资源开发而形成、发展，并且矿业及相关产业在当地经济结构中占有重要地位的城市。它具有以矿产资源开发为主要功能之一，矿业对城市的兴衰有显著影响的标型特征。【7】按照20世纪80年代地矿部最初的说法，由于地质勘查工作的成就全国兴起了300多座矿业城市。那么到了世纪之交，为什么有些学者倾向于缩小这个数目呢？因为正值矿业、矿业城市处境困难、老年矿业城市艰难转型、呼吁救助的时候，“数目太多，怎么扶持的过来？”。其实矿业城市处于不同的发展阶段，不全是资源枯竭城市转型扶持问题，对于大部分中年型矿业城市还得继续发挥开发矿产资源、供应矿产品的功能，而且随着新的矿业开发基地的建立，还会有新的矿业城市兴起，各阶段矿业城市共同的问题是可持续发展，科学发展。为了贯彻涵盖全面的原则，需要防止以下几种倾向：

(1)防止强调矿业城市必须是地级市、县级市，从而把县城、区、盟、州中的矿业城市排除的倾向。【7】

(2)防止强调典型矿业城市，从而把除矿产开发外还有别的支柱产业、产业多元化的矿业城市排除的倾向；以及认为只有“先矿后城式”才够典型，从而排斥“先城后矿式”矿业城市的倾向。

(3)不采用城市功能单一化的分类方法，允许矿业城市同时也是文化名城、交通枢纽、制造业基地、山水园林城市、省会城市等等。

(4)防止矿业城市与资源枯竭型矿业城市概念的混淆，使矿业城市涵盖新兴矿业城市、发展中矿业城市、发达矿业城市、转型矿业城市、历史矿业城市等各个发展阶段。【9】

(5)防止侧重煤炭、油气、金属矿产，忽视非金属矿产、水汽矿产的倾向，凡《矿产资源法实施细则》列举的矿产资源分类细目的开发基地，包括地热、矿泉水开发基地，都要作为矿业统筹考虑，参与矿业城市界定。

(6)防止照搬外国界定数据，坚持建立适合我国国情的界定指标体系。

3.2 对界定矿业城市技术路线的建议

(1)理论研究与实际调查相结合。先草拟界定指标，下达县级单位对照申报，省级汇总，修订指标，再统计筛选，两下两上，逐步深化。

(2)项目技术管理与行政推动相结合。学习矿政三项国情调查经验做法。最终成果由行政机关认定。

(3)充分利用现有成果与建立新的矿业城市数据库相结合。尽量利用已有统计渠道，并建立定期更新机制。

(4)部内部外相结合。界定过程充分征求相关部门意见，提升界定成果公信度。

3.3 以矿业城市为载体的矿政管理制度抓手设计

主导思想是聚焦管理重点。抓住占城市总数17%的矿业城市，解决80%以上的矿业问题，事半功倍。对矿业城市与非矿业城市实行差别化管理。

(1)机构设置:矿业城市必须设置专门的矿政管理机构，非矿业城市可由其他机构兼管。

(2)矿产资源规划：矿业城市必须编制专门矿产资源规划，非矿业城市可以包含在综合规划中。

(3)矿政管理的政策调研、挂钩联系、先行试点等项工作基本在矿业城市中安排。当前特别需要在矿业城市中首先理清矿产资源税费关系【6，9】。

(4)矿业秩序整顿规范、矿业权市场建设、矿山环境整治、土地复垦、绿色矿业建设、矿产资源储量动态监管、矿产资源综合利用、矿产地储备等制度首先在矿业城市贯彻执行。

(5)针对不同发展阶段的矿业城市，分别找出可持续发展面临的主要问题，组织交流探讨，促进科学发展。

[1]全国人大常委会.中华人民共和国矿产资源法[M].北京:人民出版社,1986.

[2]胡魁.落实38号文件还有很多工作要作——兼论矿业城市界定与分类分级管理[N].中国矿业,2008-08-07(1).

[3]国土资源部.推进老矿山接替资源勘查工作[N].中国能源报,2011-12-07（1）.

[4]国土资源部.关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见[Z].北京:国土资源部,2010.

[5]胡魁.再论以资源储量消耗计征矿产资源税费[N].中国矿业报,2012-02-21(1).

[6]胡魁.中国矿业城市基础数据库[J].资源·产业,2002,4(增刊)：168-186.

[7]郭利君,胡魁.论矿业县城矿业区盟特区是矿业城市的重要组成部分[J].中国矿业,2005(6):10-14.

[8]胡魁.老新矿业城市“三化三早一改制”发展战略[J].资源·产业,2005,7(3):12-14.

[9]胡晓墩.论矿业城市的矿业依存度[J].资源与产业,2005,7(6):97-98.