西北地区未利用地差别化管理的实践与思考

■ 郑娟尔

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

随着西部大开发、加快藏区边疆经济发展战略的纵深推进，西北五省普遍步入经济增长快车道，基础设施投资愿望强烈，土地供需矛盾突出。为拓展建设用地空间，各地纷纷加大未利用地开发利用力度。我国目前的未利用地管理政策以未利用地农用为主要内容，未利用地转变为建设用地方面的政策较少[1]。西北地区未利用地资源占全国未利用地总面积的62.17%[2]。研究西北地区未利用地开发利用管理对完善我国未利用地管理制度具有积极意义。

1 西北地区未利用地开发利用的背景分析

1.1 经济社会发展态势

西北地区经济基础较差，GDP和城镇居民可支配收入在全国排名靠后，见表1。按照中央要求，2020年，贫困地区要与全国同步进入全面小康。为此，西北各省（区）发展经济、提高居民收入的愿望十分强烈。同时，受各类援藏、援疆支持政策影响，西北五省已步入经济增长快车道。2011年，五省GDP增长幅度均超过12%，固定资产投资增长率均超过30%[3-7]。短期内，这种迅猛的经济发展态势和经济增长模式不会改变。

表1 西北五省经济社会发展数据

1.2 土地资源供需形势

由于经济发展迅猛，固定资产投资和基础设施建设需求旺盛，西北五省普遍出现建设用地供不应求的局面。以青海为例。2011年，国土资源部通过追加指标等各种方式，帮助青海省解决了部分用地计划指标缺口，但2011年新增建设用地计划指标仍存在很大缺口，其中农用地6万亩[8]。由于资源供需矛盾突出等多方面的原因，西北地区违法违规用地较多。2011年，西北地区共发现土地违法违规案件4260件，同比增长27%；涉及面积7593公顷，同比增长169%[2]。

1.3 未利用地开发利用潜力

西北地区未利用地资源达16235万公顷，占全国未利用地总面积的62.17%。未来10年可开发未利用地达221.8万公顷，其中可开发为建设用地的有90.11万公顷[2]。目前，各省（区）已开发的未利用地仅占可开发利用的一小部分，如青海省柴达木循环经济试验区在规划区外已开发利用转为建设用地的未利用地面积为793公顷，仅占其未利用地面积的万分之0.4[8]，开发利用潜力巨大。

2 西北地区未利用地开发利用的实践与创新

2.1 出台规范性文件

目前，西北各省对未利用地开发利用出台了不少规范性文件。如宁夏制定了《低丘缓坡荒滩等未利用土地综合开发利用试点工作方案》；新疆出台了《关于减免土地出让金和新增建设用地土地有偿使用费有关问题的通知》；青海出台了《关于规范国有未利用地租赁的通知》；陕西府谷县制定了《未利用地开发利用适用范围和标准》、《未利用地差别化管理总体规划》等；甘肃省兰州市正在研究制定《未利用地开发建设用地管理办法》。

2.2 创新未利用地开发利用模式

陕西省积极探索“工业园区上山、城市劈山造地”等模式，编制完成了《陕西省黄土高原地区沟道造地工程规划》[9]。宁夏宁东能源化工基地9个工业项目，98.8%占用未利用地指标，全区其他市、县的89个工业项目，75.2%占用未利用地[10]。甘肃酒泉、嘉峪关等市利用戈壁荒滩建设光伏、风力发电项目，利用裸岩石砾地建设葡萄庄园[11]，兰州市将未利用地开发与地质灾害隐患点治理相结合，既拓展了用地空间，又治理了地质灾害。

2.3 对未利用地开发利用采取优惠政策

一是放宽供地方式，如青海对列入格尔木光伏产业园区规划的利用国有未利用土地的重点项目，采用划拨方式供地。二是降低出让金标准，如宁夏对利用“四荒”国有未利用地，根据城镇规划区内和区外分别执行工业用地出让最低价标准的50%和30%，对资源枯竭型城市等特殊地区执行10%的标准。三是给予税费减免，如新疆规定，在对口支援受援地区城镇建设用地范围外，使用戈壁荒滩建设产业聚集园区、实施安居富民等民生工程的，免收新增建设用地土地有偿使用费（下称“新增费”）。

2.4 加强未利用地审批管理

陕西省建立了未利用地审批备案制度，按照专项指导，季度督查、季度考核、责任追究的办法实施未利用地差别化监督管理。青海省对国有未利用地租赁制度进行了规范，明确了各级人民政府的审批权限。

3 西北地区未利用地开发利用中面临的问题

3.1 未利用地开发成本较高

由于水资源有限，远离中心城镇等原因，未利用地开发成本较高。兰州市低丘缓坡平整为建设用地造价每亩约10万元，加上30-40万元的城市基础设施配套费，每亩成本达40-50万元。宁夏中宁县占用未利用地发展工业的前期成本要比占用农用地高出1倍还多[12]。

3.2 缺乏专项规划

目前西北地区除新疆克拉玛依市等个别地区外，绝大部分地区尚未开展未利用地开发利用专项规划编制。规划缺失容易导致未利用地开发利用无序，甚至与新一轮土地利用总体规划相冲突。

3.3 未利用地转为建设用地激励不足

目前，建设占用未利用地的优惠政策主要体现在放宽供地方式，降低出让金方面，新增费减免只在新疆执行。其他地区，占用未利用地的新增费和占用耕地的一致，这会影响各地开发利用未利用地的积极性和主动性。另外，西北地区的产业，如光伏产业、盐田等多为“用地大户”，仅一个项目就可能要五六千万的新增费，企业负担较重。

3.4 对未利用地开发利用的生态环境影响研究不足

西部地区生态环境脆弱，开发利用未利用地必须考虑其对生态环境的影响，以防造成更严重的地质灾害和水土流失。目前，由于绝大部分市县尚未开展未利用地开发利用专项规划编制，因此，未利用地开发利用的基础研究比较薄弱，特别在区域生态环境承载力评价方面研究不足。

4 思考与建议

开发利用未利用地，是统筹经济发展与耕地保护、破解土地供需两难的必然选择，是促进国土均衡开发、推进区域协调发展的有效途径[13]。基于西北地区特殊的气候地理条件、经济社会发展现状和未利用地资源禀赋，笔者认为，西北地区未利用地开发利用应以可持续发展思想为指导,坚持“有序开发利用与保护监管并重”的原则，按照“试点先行，规划控制，政策统一，严格监管”的路径予以推进。

4.1 选择典型地区开展未利用地开发利用试点

建议从区域统筹的角度，在西北地区选择部分未利用地资源比较集中、工作基础较好且建设用地需求量大的地区，如青海柴达木循环经济试验区，陕西榆林等，按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的要求设立未利用地开发利用试点区。从规划编制、环境保护、建设用地指标安排、激励制度设立等方面探索适应西北地区特点的未利用地开发利用模式和制度经验。

4.2 开展未利用地开发利用专项规划编制工作

批准设立的试点区应尽快编制未利用地开发利用专项规划，开展未利用地开发综合性调查和适宜性评价，充分论证未利用地开发利用对生态环境的影响，在此基础上开展未利用地开发利用功能分区，划定建设占用未利用地备用区。专项规划经省（区）级国土资源部门批准后，报国土资源部备案。其他各市县和省（区）也应适时编制未利用地开发利用专项规划。

4.3 对西北地区未利用地开发利用实施统一的税费金优惠政策

西北五省在自然地理条件、经济社会发展阶段、民族文化和土地资源禀赋等方面都具有某种共性，建议对整个西北地区执行统一的未利用地税费金政策，以平衡各省关系，引导投资合理布局。

4.3.1 税费政策

征收新增建设用地有偿使用费对于保护耕地、落实土地整治资金具有重要意义，是土地管理的重要抓手。从新疆未利用地新增费减免政策执行情况看，完全免除新增费会带来土地整治项目难以落实等问题。但比照耕地征收新增费又不利于调动未利用地开发利用的积极性。笔者建议对于符合未利用地开发利用专项规划，使用戈壁荒滩、沙地、裸土地、石砾地等国有未利用地的建设项目，可根据实际，实行新增费优惠政策，减免额度不低于30%，具体减免范围和减免额度可授权省级人民政府，并向国土资源部和财政部备案。对于国家和省（区）确定的保障性定居工程（含游牧民定居点）、扶贫移民、生态移民、避险搬迁等民生项目及其配套设施的，可在此基础上，再适当降低新增建设用地土地有偿使用费标准。

4.3.2 出让金标准

基于西北地区目前土地出让金征缴的实际情况，建议对西北地区符合未利用地开发利用专项规划和新能源新产业专项规划，利用未利用地的建设项目，可按不低于国家规定出让金标准的10%执行。具体额度授权省级人民政府。

4.4 建立未利用地开发利用奖励制度

一是实行建设用地指标奖励制度，对将未利用地开发为耕地的，给予资金、项目和政策支持。二是进一步简化未利用地转为建设用地的审批手续，对试点区内省（区）政府下达的计划指标内利用未利用地进行建设的，实行“先行使用，年底核销”。

4.5 制定适应西北地区特点的未利用地节约集约利用标准

针对西北地区脱贫任务重、用地大户多、土地利用多为未利用地的实际情况，建议尽快制定适应西北地区特点的节约集约用地考核标准，对光伏产业、盐田等制定具体的用地控制指标。

4.6 加强未利用地开发利用监管

西北地区，尤其是未利用地试点地区的市（县）国土资源主管部门，要做好未利用地开发利用的基础工作，建立项目数据库和未利用地动态管理信息系统，并通过规划管控、卫片执法检查、审批备案、指导督查等多种办法加强区域内未利用地开发利用的管理。

[1]蔡玉梅.未利用地转为建设用地大有可为[J].中国土地，2010(8):27-31.

[2]李勇，石志勇.西北土地管理频亮红灯 大开发战略造丛林式机遇[N]. 望新闻周刊，2012-03-18（2）.

[3]陕西省人民政府.2012年陕西省政府工作报告[R].西安：陕西省人民政府，2012.

[4]甘肃省人民政府.甘肃省2012年政府工作报告[R].兰州：甘肃省人民政府，2012.

[5]宁夏回族自治区人民政府.2012年宁夏政府工作报告[R].银川：宁夏回族自治区人民政府，2012.

[6]青海省人民政府.2012年青海政府工作报告[R].西宁：青海省人民政府，2012.

[7]新疆维吾尔自治区人民政府.2012年新疆自治区政府工作报告[R].乌鲁木齐：新疆维吾尔自治区人民政府，2012.

[8]付英，贺冰清，郑娟尔，等.两会期间部省联合百人大调研青海组调研报告[R].北京：中国国土资源经济研究院，2012.

[9]张延龙.用地饥渴 陕西瞄上黄土高原[N].经济观察报，2012-05-04(8).

[10]税玉海.建立有效激励机制，宁夏八成工业项目落户未利用地[DB/OL]. [2012-05-30] http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201203/t20120302_1069423.htm.

[11]王海川.甘肃未利用地开发生机一片[N].中国国土资源报，2012-05-31(2).

[12]张婉丽，孔维东，苗强，等.未利用地参与土地调控的实践与思考——宁夏回族自治区未利用地开发利用情况调研报告[J].中国土地，2011(12):53-55.

[13]徐德明.推进低丘缓坡土地开发利用 支撑工业化城镇化健康发展——在低丘缓坡未利用地开发利用试点现场观摩会上的讲话[J].国土资源通讯，2012(6):13-15.