论节约集约用地制度及其实现

■ 祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

制度实现是制度得到实施并取得实效。在复杂的社会关系和利益博弈中，特别是在制度运行的外部环境较差的情况下，制度实现会大打折扣。我国已经将土地节约定为基本国策和优先战略，确定了“十二五”期间单位国内生产总值建设用地下降30%的目标，但是在制度实现过程中出现了各种违反和规避行为。目前建设用地指标已提前消费10年，[1]2006年底已逼近18亿亩耕地红线。在如此严峻的形势下，如何提高制度实现度是一个迫切需要解决的问题。

1 节约集约用地制度已经基本形成体系

对于节约集约用地，相关的法律法规都进行了原则性规定，并且有一系列的部门规章和政策进行强调和落实，如国土资源部《限制用地项目目录》（2006）、国务院《关于促进节约集约用地的通知》(2008)等等，按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系，总体上设立了以下主要的节约集约用地制度：

1.1 土地利用总体规划管控制度

按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的用地原则，对建设用地进行计划配置。实行以人均建设用地为基本标准的建设用地规模控制，并管控土地用途。实行土地利用总体规划成果公告和调整评估制度。

1.2 建设用地使用标准控制制度

实行建设项目用地准入标准，控制土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。

1.3 土地利用监测监管制度

实行土地供应全程监管，以供前发布供地计划、供后规范履行出让合同（或者划拨决定书）为重点，以国土资源遥感监测“一张图”为基础，对土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况实行全面监管。

1.4 土地利用评价考核制度

以上一级政府对下一级政府单位国内生产总值建设用地面积下降为考核重点，定期公布考核结果，作为控制区域建设用地规模、下达土地利用年度计划的依据。

1.5 闲置土地处置制度

1999年国土资源部《闲置土地处置办法》明确规定了征收土地闲置费和无偿收回土地使用权两种处罚措施。土地闲置满两年的，无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。

1.6 土地复垦制度

明确被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应及时足额缴纳土地复垦费。

1.7 鼓励土地立体利用制度

用税收等政策，鼓励利用已有土地开发地下空间和“二次开发”。对此，各地的具体规定不尽相同,但目标一致。

1.8 城乡建设用地增减挂钩试点制度

国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》要求,逐步改造旧村庄，整治归并“空心村”和零散村落。开展旧宅基地复垦工作，探索建立宅基地退出机制。

2 违反和规避节约集约用地制度问题突出

有研究者认为，一直都存在两种制度，即正式制定的制度和官吏实际执行的制度。[2]当这两种制度的背离达到一定程度，秩序就会崩溃。

在制度的实现过程中，有复杂的环境变量参与进来，特别是在巨大的利益面前，制度会遭遇严峻挑战，外生性嵌入式的制度（宏观调控制度都是这种类型）尤其如此。《2011中国国土资源公报》称：全年立案查处违法用地案件4.2万件，12336国土资源违法线索处理中心共接听违法举报电话8.3万个。

违反和规避节约集约用地制度的动机及表现主要有：

2.1 地方政府的财政考量和政绩冲动

政府作为土地规划者、管理者及经营者，集多重角色于一身。对“土地资本”的贪欲，造成政府行为扭曲和职能错位。规避制度的方法很多，比如“移花接木”（调整基本农田）、“瞒天过海”（用了不报，多用少报）、“占优补劣”、对“公共利益需要”作任意解释而滥用征地权等。

地方政府从征地中获取的垄断利润已成为不可或缺的第二财政。据统计，一些市、县政府的土地出让收入已占到财政收入的40%至60%。[3]此外，这些收入是“预算外的”，使用缺乏透明度，所以更容易上瘾。

政绩冲动造成了“一任官员,一个开发区”的现象，脱离实际需要的示范区、行政新区等遍地开花。另外，城镇规划贪大求洋，全国先后有183个城市提出要建设国际大都市。国际上一般认为建设用地增长速度与城市人口增长速度之比以1.2∶1较为合理，我国已达到2.25∶1。[4]

2.2 主管官员的权力寻租

2005年《查处土地违法行为立案标准》，规定了擅自批准农用地转用、将单个建设项目用地拆分审批等17项违法行为。这17项是主管官员权力寻租行为的汇总。如新华社记者张晓晶2005年3月21日发文称：“从崂山窝案看土地腐败：国有土地成个人摇钱树”。

2.3 开发商囤地捂盘

出于对地价持续走高的预期，房地产开发商囤地的动机极为强烈。国内房地产开发平均利润曾经高达50%到60%，诱惑境外资本和国内其他产业资本纷纷进入，导致囤积土地现象愈演愈烈。

2.4 “以租代征”将农用地转为非农用地

“以租代征”是对征地限制的规避行为，法律对“以租代征”行为的惩治手段软弱，导致地方政府和开发商都在使用这种“便捷通道”。如《人民日报》2005年1月28日报道，湖州市经济技术开发区管委会非法批准租赁集体土地用于高尔夫球场建设。

2.5 城市住宅单套面积普遍超标

制度要求防止大套型商品房多占土地，但是开发商为了多卖钱，热衷于大套型，监管部门消极不作为，造成城市住宅单套面积普遍超标，不少人被迫购买了超出实际需求的大户型住房。如一些经适房有复式套房，开发商与业主协商，此套房只有一半面积办证，另一半只收钱不给证。

2.6 乡镇干部和村干部私自卖地

近期引起农村群体性事件的，很大一部分牵涉到乡镇干部和村干部私自卖地。如某镇负责人说：道路修建到住户的家门口，他们自然就知道要拆房子了，会主动和镇政府谈拆迁补偿问题的，还用我们出公示吗？[5]村干部私自卖地也很普遍，如韶关市某村委会非法转让土地和非法占用农用地案，深圳市某村委会主任非法倒卖土地使用权案等。

3 节约集约用地制度实现的四大关键点

制度实现的方式有遵守、执行和适用。制度实现首先取决于制度本身的自恰性，即逻辑上的自给自足，其次取决于制度实现三种方式的主体状况。

3.1 制度本身的自恰性

制度的自恰性要求，一项具体的制度或者一个制度集合，要有完整的结构、通顺的逻辑、合理的内容、实现的机制，自成一个良性的循环。就节约集约用地制度来说，结构的完整性要求，制度规范应当功能齐全，约束性、禁止性、鼓励性、惩罚性规范齐备；逻辑的通顺性要求，所有规范要指向一个目标，规范之间不能存在矛盾；内容的合理性要求，规范要具有现实可行性和公平正当性，能够实现也应该实现；实现的机制性要求，制度的执行体制、执行程序、执行效果反馈与监督之间要环环相扣，正面激励，不可有任一环节掣肘减效。

3.2 制度执行主体的能动性

目前行政执法群体普遍存在着职业倦怠和趋利执法的弊病，严格执法以实现立法目的的能动性明显不足。而一旦执法主体没有了执法的内在能动性，抗衡制度的力量必将异军突起，各种违反和规避行为自然就层出不穷。在节约集约用地领域，与制度执行权力对决的往往是较高级别的权力，或者是执行者本身，解决这一难题只有两条路，一是强化社会监督作用，二是分离、提升执行权力。

3.3 制度约束对象的自觉性

法律只有被信仰，才能被遵守。制度认知理论和制度行为理论指出，当事人的认知决定其行为，进而对约束当事人之间关系的规则即制度产生影响。制度约束对象的自觉性主要取决于制度约束对象与制度利益的契合度，以及对制度目的的认可、对具体规范的理解。

3.4 司法救济渠道的通畅性

没有救济就没有权利，没有权利就没有监督。节约集约用地领域纠纷较多的是农民与政府的纠纷，是私权与公权的对决，双方力量悬殊，更需要司法的公正裁判。但目前审判机关常常畏惧政府，导致此路不通，严重影响到了制度的实现。如某法院立案庭的法官就对当事人说：政府是法院的领导。

4 改进立法促进节约集约用地制度实现

2012年国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》认为，目前节约集约用地制度体系仍不健全，内容不完善，政策措施不配套，落实不到位，推进节约集约用地制度建设的任务还相当艰巨。针对前述分析，对节约集约用地制度的改进应主要从以下几个方面入手：

4.1 加重违法成本震慑违法冲动

2008年监察部、人保部、国土资源部联合修订的《违反土地管理规定行为处分办法》，较以前增加了追究领导责任的规定。对这一规定，应尽快配套更有力的执行程序。

据报道，2011年天津市全市违法用地面积同比下降20%，在全国国土资源执法监察综合评定中位列全国第一，国土资源部奖励其5000亩用地计划指标。[6]这种执法结果昭告全国，违法程度比较轻就可以得到奖励。这凸显了制度的软弱。

应严格规划执行责任。对规划的修改和公示缺少责任追究，导致规划成了橡皮泥。资料显示，乡镇班子平均两年多时间变化一次，规划也基本要随之变化一次，规划的严肃性丧失殆尽。

处罚措施应能产生切肤之痛。如对于某些违法者和有违法记录者，公务员调离原岗位，经营者取消或者限制其参与土地竞标的资格。

4.2 细化制度设计阻遏规避行为

(1)科学界定“公共利益”。按照帕累托最适度原理，公共利益必须满足三个条件：土地使用不以赢利为目的，一般以社会公共产品为最终表现形式；项目受益人是社会绝大多数人，具有均占福利性质；土地征收后较征收前更具社会效益。[7]

(2)改革土地出让金收取办法。由一次性交清改为逐年征收，避免土地供应中的短期行为，促进土地流转。①关于这一改革观点，学术界存在争议，笔者认为反方的理由不能成立。公益性用地和其他用地同质同价，靠市场机制形成地价，建立土地拍卖公司等市场中介机构。

(3)严格土地复垦执法责任。早在1988年，国务院就颁布了《土地复垦规定》，明确了“谁破坏、谁复垦”的原则，但二十多年来，复垦率只由1987年的1%提高到了目前的25%左右。2011年国务院全面修订了《土地复垦条例》，进一步强化了复垦责任，但尚需各地配套执行制度。

4.3 增加正向激励提升守法自觉

(1)引导集约向高层次发展。在城市化的不同阶段，土地利用集约化的类型呈现出不同的特点，一般经历从劳动力资本型集约到资本技术型集约，再到结构型集约，最后随着城市土地利用空间形态的城乡融合，土地利用表现为更高层次的生态型集约的发展过程。[8]

(2)及时总结提升地方先进经验。李克强副总理在2012年2月14日会见国土资源节约集约模范集体代表时指出，一些地方实行节约土地“十八法”，多措并举构建节约集约利用土地的体制机制。诸如此类的先进经验要及时发现、总结，上升为更广泛适用的制度。

(3)建立土地出让金随深度递减机制。可借鉴《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》(〔2009〕86号)第八条：“地下一层土地出让金按基准地价相对应用途楼面地价（容积率为2.0）的10%收取。地下二层的土地出让金按地下一层的标准减半收取”。

4.4 理顺制度规范保障权属登记

如建设用地使用权分层设立问题。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，可以确立建设用地使用权分层设立制度。但我国地下空间权属登记还存在问题，如地籍管理等，尚需改进。[9]

4.5 改革执法体制提升执法权威

(1)各级政府应逐步退出土地经营市场，专注行政执法。在现行征地制度下，征地和供地之间有一个巨大的利益空间，导致滥用征地权。政府不退出市场，就很难规范利益关系。

(2)切实施行土地执法督察队伍垂直管理。只有处于超脱的地位，才能树立执法的权威。2004国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》要求设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，目前该制度还没有全面实行。2012年国土资源部的新规提到了土地利用监测监管制度，并专门谈及制度落实问题，但是没有提到督察制度，这是一个很大的缺憾。

4.6 强化外部监督激发执法能动性

(1)靠政务公开保障相对人知情权。知情权是评价权和选择权的前提，而信息公开则是知情的前提。应广泛建立听证质询制度和信息公示制度。

(2)靠司法救济保障公民监督权。据《京华时报》2005年3月24日报道：3月18日，150名无锡农民状告国土资源部行政不作为，国土资源部一审败诉。遗憾的是，类似案件在地方法院连被受理都很难。

(3)靠内外结合保障监督及时有效。把社会监督力量和上级督查力量结合起来，充分发挥社会监督的效用，是今后制度设计的一大课题。

(4)建立管理决策公众参与制度。保障公众了解有关信息，通过具体的形式参与管理决策和决策执行。

4.7 追究执法责任促进权责一致

职权和职责是权力的正反面。执法责任追究是制度自恰性的首要要求，是制度实现的重要保证。执法责任追究应坚持直接执法者责任和主管领导责任相结合的原则，在重大案件中以追究领导责任为主，在一般案件中以追究直接责任为主。

[1]王立彬.中国土地利用本世纪前20年面临严峻挑战[EB/OL]. [2008-10-24] http://news.ifeng.com/mainland/200810/1023_17_844426_1.shtml.

[2]葛剑雄.统一与分裂[M].北京：中华书局，2008:165.

[3]杨晓平.圈地运动何时终结,何为真正“公共利益需要”[EB/OL].[2005-10-27] http://finance.people.com.cn/GB/1037/3805472.html.

[4]张立.专家直陈城市化“大跃进”隐患[N].南方周末,2007-07-14(A01).

[5]闫志强.茶园一夜间成平地,“随便画画”又划没数百亩良田[EB/OL].[2004-09-01]http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1074/2754578.html.

[6]吴岗.违法用地面积同比降20%,天津获5000亩用地奖励指标[EB/OL].[2012-01-16] http://www.gtzyb.com/yaowen/20120116_2517.html.

[7]朱林兴.规范集体土地征收征用制度保障农民权益[J].上海市经济管理干部学院学报,2005(1):8-12.

[8]毛蒋兴,等.20世纪90年代以来我国城市土地集约利用研究述评[J].地理与地理信息科学,2005(2):48-57.

[9]刘敏,黄铎.城市地下空间三维地籍的建立[J].测绘科学,2007(9):154-156.?