乡镇政府协调机制的再思考——基于乡镇政府治理视角

余瑞雪

(天津理工大学 中环信息学院，天津 300380)

农村税费改革以来，国家“三农”政策调整，乡镇政府职能根本转变，乡村发展逐步推进，老百姓收入日益增长。但与此同时，乡村许多社会矛盾与问题日益突显、易于激化，对乡村和谐发展影响很大。中外历史告诉我们，一个好的社会并不是没有矛盾或冲突的社会，而是能够协调和化解矛盾的社会[1]。作为乡镇治理主体的乡镇政府如何化解矛盾、调处问题，“把冲突保持在‘秩序’的范围以内”[2]？基于这样的思考，课题组在贵州省10个乡镇开展了一个多月的调查。调查共涉及贵州省3个县市10个乡镇，主要采取问卷访谈的形式开展，被访谈对象32人，其中处级干部3人、科级干部13人、股级干部7人、工作人员5人、村干部2人，问卷访谈分布地点及比例如表1。

表1 问卷访谈分布地点及人数比例*

*县市人民政府所在地乡镇(城关镇)不属于本文研究范畴

一、乡镇政府治理过程中的六大问题——基于贵州省10个乡镇的调研

课题组在贵州省基层调研后总结了乡镇政府治理过程中遇到的六个突出问题：

1.“条块”问题

“条块”问题即“条块关系(垂直管理部门与地方政府之间的关系)”的存在而引发的权责利分配不对等问题。

贵州省桐梓县松坎镇党委书记余明州认为，“条块”问题的解决，更多采取协调，由于部门垂管，弱化了基层政府的权力，人财物不能控制部门，“主要靠党委政府清醒的发展思路和领导人格魅力，以及镇财政收入宽松情况下给予一定支持，原则上对部门负责人的任用上具有一定的人事意见权”，“涉及到发展的，部门对乡镇的牵扯很大，比如实施集镇开发、旧城改造，乡镇政府与开发商已洽谈好，当涉及各个部门，如国土、建设、环保等部门时，乡镇政府无法左右，导致我们的想法不能按时实施”。

贞丰县连环乡人大主席杨秀伦说：“部门垂管后，作为乡镇政府对垂管部门人员管理矛盾特别大。垂管部门人财事权虽上收，但工作实质的落脚点还在乡镇，而乡镇政府很难进行管理，很不好管理，导致垂管部门像我们以前说的‘七站八所’，有点形同虚设，因为乡镇安排工作的时候部门工作人员说在局里面有事，局里面安排工作时他说下乡了，这可能是一个通病，最大的一个弊端。”

贞丰县挽澜乡科技副乡长张秋尘说：“垂管部门财权上移，管不住他的钱就很难管住他的人。现在很多单位都还在提出垂管，这样下来，可能最后乡镇只有计生办不会垂管了，比如农业、畜牧已经垂管，刚提出的文化中心也要垂管，最后导致乡镇的人手将更紧张。”

2.“人手”问题

乡镇政府“人手“问题主要表现在：行政、事业编制缺编严重，事业编制身份的工作人员缺乏工作积极性，在编不在岗人数较多。

贞丰县挽澜乡科技副乡长张秋尘这样说道：“拿挽澜乡来看，尽管全乡只有1.8万人，是贞丰县最小的乡镇，但全乡干部只有31人，一部分干部负责管理煤矿，一部分干部负责计划生育，副职(副乡长、副书记等)都没有副手，任何事情自己处理。同时，由于对干部的提拔使用上组织有规定，身份必须是公务员，那些事业编制的同志，因为提拔无望工作积极性普遍比较低。在编不在岗的现象也比较突出。今年乡里来了5个公务员，还不到一个月就有2人被抽调到县里工作，编制占了但工作无人做。”

贞丰县连环乡人大主席杨秀伦也证实了这一点，该乡行政编制24个，现在缺编5人，事业单位缺编更为严重，工作安排下来找不到人做，特别是农村农业技术方面的人才很缺乏。

贞丰县者相镇党政办工作人员除今年新进一名公务员外，其他都是事业编制身份，由于主任职务必须公务员身份才能任职，因此者相党政办没有主任，只有负责人；作为党政办负责人的罗克平以前是农业站，现在是农业服务中心的工作人员，但没有做农业技术服务工作，而是被抽调到党政办做“主任”的工作。

3.信息沟通交流与合作问题

从乡村发展长远来看，乡镇政府间的信息沟通交流与合作不仅有利于推动乡村经济和谐发展，而且有利于增强基层政府的执政能力。然而，乡镇政府之间交流与合作更多表现在被动合作(上级政府要求或强制)而不是正式制度下的相互协商。

兴义市仓更镇党政办主任周厚江在谈论如何扩大板栗种植面积达到“规模化效应”时说：“仓更71.36平方公里的有限乡镇面积，要想扩大种植面积，只能通过和周边乡镇进行协调，目前，周边乡镇也在不断扩大他们的种植面积”。在公路维修方面，沧江、仓更、洛万三个乡镇政府联合行文送到市政府，关于请求解决泥氹到仓更，仓更到洛万，仓更到沧江，三条路维修的问题，最后市政府与交通局进行沟通协调，交通局进行了适当的维修。但调查显示乡镇之间沟通合作较少，尚未建立起信息互动与共同发展机制。这不仅提高了市场信息获取成本，而且削弱了乡镇发展抗风险能力。因此，乡镇之间建立有效的信息沟通交流机制，形成“城镇发展经济圈”是非常必要的。

4.“干群关系”问题

从古至今，“干群关系”一直是考察政府绩效的重要指标。如何实现良性的干群关系也是理论界与实务界永不停息的话题。以兴义市则戎乡长冲村万峰湖库区移民为例来进行有效阐释。

事件缘由：第一，库区形成，群众土地被淹，相关移民政策无法解决群众损失问题；第二，有些乡镇分管干部工作方法存在问题。事件严重状态：1996年开始，群众长达10年上访，几届州、省领导接见过，并有相关信访批转文件。事件调处经过与结果：则戎乡新上任党委书记黄莉与乡长张杰结合实际，一是把群众以前上访的相关内容、材料、答复全部搬出整理，仔仔细细进行研究，吃透相关精神、政策，找出核心症结；二是通过查看库区移民群众个人相关材料与通过村干部和有些群众掌握、摸清库区移民想什么，有什么问题，有什么困难，等等；三是乡镇政府干部以热情的工作方式与群众座谈，“交心谈心”(以前群众到乡里坐不拢，和分管同志一讲就吵架，动不动就要上访，威胁乡镇干部)，讲解政策，了解他们的困难，按照上级领导意见，“移民问题”移民政策解决不了的可以变通为“困难问题”，用扶贫的政策帮助，通过这些渠道来化解矛盾。通过这些方式，“老上访户”歇访了，对乡镇干部工作表示满意，并与他们成为朋友，有些想去上访的群众首先愿意征得乡镇干部意见，真正达到了干群和谐、乡村和谐。

5.“群企矛盾”问题

群企利益冲突是引发群企矛盾的根源。乡镇政府作为乡村“当家人”如何来调节、平衡这种利益就显得尤为关键。以桐梓县松坎镇岩椅村道角组地质灾害治理搬迁安置事件的解决过程来进行分析。

事件缘由：第一，49户村民房屋墙体、地面开裂；第二，松坎镇道角煤矿未经有关部门批准，非法占用岩椅村集体土地9.999亩。事件发展的最严重状态：2007年8月，群众与企业出现你死我存不可调和的关系，群众多次上访。事件调处经过与结果：首先，将2004年不规范征用土地进一步规范化与合法化，将土地标准提高到新的标准进行补偿，并且桐梓县国土局按照省国土资源厅文件要求依法逐级上报审批。其次，桐梓县国土局2007年7月31日委托贵州省地矿局第二工程勘察院进行技术鉴定，结论是岩椅村道角组村民组境内共49户村民房屋墙体地面变形与道角煤矿采矿工程影响无关。村民组本身存在历史性地质灾害，但由于煤矿靠近村组，并且是新建的，群众对鉴定不服，认为危及生命财产安全，坚决不允许开厂，长期堵工。企业和群众关系调节不下来，最后事情闹到中央，市里领导出面，乡镇帮着处理，群众同意整体搬迁，达到企业与群众长治久安，企业健康发展，群众远离地质灾害。县政府、相关部门、企业等多方筹资，县委书记亲自深入群众开会，制定一个地质灾害搬迁补偿方案，按程序，参照当地有关评估方式，最后花费230多万元，尽管不是企业的责任但是由企业引发的，企业拿绝大部分，政府拿了一点，群众本着自愿搬迁，现在搬走47户，分散安置。2008年至今基本长治久安了。

6.“群群矛盾”调处问题

群群矛盾具有两大特性：一是无处不在，小而繁多；二是日积月累，极易升级。因此，在乡村场域中乡镇政府如何才能有效合理化解矛盾？

调查显示，群群纠纷事件80%～90%由村级消化，少部分进入乡镇办所，极少有群众到省市上访事件。调处主体的理论性变迁过程：纠纷出现→村组组长→村调解委员会→镇司法→镇法庭→镇信访办。在所调查的乡镇中，群众到省市上访事件较少，主要有两个原因：第一，近几年乡镇政府官员法律意识、素质增强；第二，贵州省作为欠发达省份，乡村领域的民风民俗培育了村民的朴实，“非正式制度”对解决纠纷问题发挥着重要作用。

二、乡镇政府协调机制的类型及内涵

乡镇政权在国家政权体系中居于基础和末梢地位,它上联国家下接乡村社会,是国家在乡村社会的直接代表与体现。“上面千条线,下面一根针”,大到国家的路线、方针、政策,小到发放最低生活保障金等具体任务都要由乡镇政府予以贯彻、落实，[3]乡镇政权是各项方针政策的最终落实者和乡村社会关系的主要协调者。由于协调机制针对的是各社会主体间的关系，因此，有什么样的主体间关系存在，就会产生什么样的协调机制，即“主体间关系”决定“协调机制”的存在类型与运作模式；同时，各类协调机制具有动态性与针对性，随着“关系”的演变，“协调机制”也在做适应性调整。

1.乡村领域存在关系

在乡村领域，依据乡镇政府是否是“存在关系”主体方之一，可分为两种关系：乡镇政府作为主体方角色的关系与作为第三方存在的关系。而主体方关系又可分为政府体制内关系、政府体制内外关系与准政府体制内关系，如表2所示。

2.协调机制类型及其内涵

乡村领域的“存在关系”要求治理主导主体的乡镇政府建立调节相应“关系”的协调机制，上述分析存在七种“关系”，因此相应产生七种类型的乡镇政府协调机制。如表3所示。

表2 乡村领域存在主要关系解析

表3 乡镇政府协调机制类型与内涵

三、乡镇政府协调机制的运作模型与困惑

1.政府体制内协调机制模型

乡镇政府体制内协调机制包括“条块关系”与“府际关系”两种类型，运作模式如图1所示。

图1

在此模型中，“府际关系”较为简单，而“条块关系”相对较复杂；不管是乡镇政府之间为推动乡村发展达成合作共识，还是乡镇政府与各部门之间共同推动政策实施，协调机制便在双方分歧到合作的过程中发生作用力。对于条块关系来说，第一，乡镇政府通过在行政方面给予垂管部门一定协助，采取积极的“条块”合作方式完成上级下达的任务，尽管很多时候乡镇政府成为真正的业务工作主体，出现“被协助”现象；第二，良好的乡镇政府领导个人魅力与充裕的乡镇财力左右垂管部门，从而达到乡镇政府统筹管理，解决“人力”的问题。地方政府间关系是当前府际关系的重要内容,竞争与合作关系是府际关系的两个关键维度。[5]从横向上看，乡镇政府之间存在的关系几乎可称为“零关系”，因为除了零星的乡镇领导之间私人来往外，很多领导或工作人员对外乡的了解程度相当低，从而看出乡镇政府相互间工作上的来往程度偏低。理论与实践都要求建立起乡镇政府间的协调机制，以防范单个乡镇力量不能抵御的市场风险与危机事件，尤其是在产业信息沟通、乡镇之间结合部基础设施建设等方面。

在行政上，乡镇政府依靠所拥有的行政权、财权等左右各垂管部门共同落实各项方针政策，或与邻近乡镇政府推动乡村发展达成合意。在伦理上，乡镇政府官员通过个人魅力、私人交情等来影响各部门主要负责人的想法与行动。

困惑：第一，乡镇领域中大多数部门垂管后，人事权、财权的上收，对于很多“空壳”乡镇与领导魅力有限的乡镇来说，常常出现乡镇政府人手少、影响力弱，行政协调乏力的现象。第二，乡镇政府本应在部门事务上给予垂管部门行政协调，而在实际运转中出现乡镇政府“被协调”的现象，乡镇政府成为主要责任人。第三，邻近乡镇政府之间合作甚少，导致孤立的乡镇政府的抗风险能力较低。调研结果显示邻近乡镇政府之间的合作关系甚少，因此协调机制在某种意义上停留在简单的“行政礼貌”与“伦理应酬”方面，没有出现实质意义上的合作关系。

2.政府体制内外协调机制模型

乡镇政府体制内外协调机制包括“政企关系”与“干群关系”两种类型，运作模式如图2所示。

图2

在此模型中，乡镇政府协调机制包括行政协调与“市场”协调。与图1中“行政协调”不同，此模型中的协调更多强调乡镇政府依法在乡村领域中施行的行政管理权，为乡村和谐法制创造良好的发展环境。“市场”协调要求乡镇政府管好该管的，放开不该管和管不好的；乡镇政府应顺应经济发展、社会发展，提供有效便民的公共物品，而非劳民伤财搞政绩工程。

在欠发达地区乡镇，由于企业数量有限，相比发达地区乡镇政企矛盾不很突出。在政企关系上，松坎镇党委书记余明州说：“不仅要把适合自己乡镇的企业引进来，更重要的是要讲究政府信用，按照最初承诺，为企业搞好服务，营造良好的企业发展环境。”在与余明州书记访谈过程中，笔者遇到两家企业负责人来找余书记解决桥开裂(影响企业生产)修补资金问题，经过简单“讨价还价”后，余书记答应拿相应数额的资金进行修补。

困惑：第一，部分乡镇政府搞“政绩工程”，导致老百姓“返贫”现象严重，失信于民，新一轮的协调机制运行受阻。第二，乡镇政府主要领导的更换，部分政策执行中没有连续性，让一些企业受损，削弱了企业投资积极性。

3.准政府体制内协调机制模型

准政府体制内协调机制这里指“乡村关系”类型，运作模式如图3所示。

图3

在此模型中，协调机制的作用在于“如何实现乡村良性互动”，而在村民自治制度安排与自上而下的国家行政体制下，乡镇政府在与村委的关系协调中仍处于完全的主导地位。协调机制包括法律协调、伦理协调与经济协调，三方面共同促进乡村互动意愿的形成。随着农业税的取消与推行的乡镇综合改革，村干部的报酬由乡政核定，从财政转移支付中列支；村级公益事业建设主要靠向上级争取更多转移支付，因此，乡政在一定程度上掌握着村庄的财务和重要事务的支配权、决定权。此模型中的“伦理协调”相比模型一来说，乡镇干部与村委干部关系更加密切，平时的私人聚会经常出现，因而伦理协调在此协调机制模型中仍然发挥着较为重要的作用。

困惑：第一，在现实生活中，村“两委”成为乡镇“两委”的派出机构或下属机构。第二，村委的决策易受到乡镇政府官员的影响。

4.第三方协调机制模型

第三方协调机制包括“群企关系”与“群群关系”两种类型，运作模式如图4所示。

图4

在此模型中，乡镇政府协调群企关系、群群关系，协调机制主要包括行政协调与伦理协调。在乡村领域，群群关系是乡村领域中最多最复杂的关系，但由于“人情世故”与村“两委”权威性的因素，群群关系协调更多依赖村“两委”，只有很少的群群纠纷进入乡镇政府协调范围。

在群企关系上，群企矛盾易于激化，从而引发群体性事件，因此乡镇政府如何均衡利益，化解矛盾，达到群企和谐共处呢？法治与“人治”相结合是必要的。首先，乡镇政府“依法行政”，将出现的问题调查清楚，并提出解决方案。其次，乡镇政府采取“旁敲侧击”的方式，利用地缘、血缘、圈缘等关系，了解掌握矛盾群众心理与行动，并通过他们的亲朋好友与村干部做相应工作，缓和矛盾关系。最后，依法办事与依情理办事相结合，达成双方共识，化解矛盾。

困惑：群企利益矛盾纠纷中，乡镇政府易于偏向于企业而损伤老百姓利益。

四、乡镇政府协调机制建立健全的关键点

第一，提高乡镇干部素质。从乡镇干部思想素质、业务素质等方面进行培养，加强领导班子战斗力，在群众心中树立起良好威信。

第二，完善乡镇干部工作方式方法。乡镇干部对老百姓反映的事情与问题要重视，改变传统的工作方式，用热情的工作态度与“交心谈心”的沟通方式，了解老百姓所想所感，始终贯彻“以民为本”，体察民情，切实解决老百姓生活中的困难问题。

第三，加强邻近乡镇政府间的合作关系。理论与实践都要求建立起乡镇政府间的协调机制，以防范单个乡镇力量不能抵御的市场风险与危机事件，尤其是在产业信息沟通、乡镇之间结合部基础设施建设等方面。

结 论

乡镇政府作为最基层的人民政府，在乡村场域实施着行政管理权，有着基层政府特有的运行模式。笔者总结分析课题组在贵州省10个乡镇的调查报告与自身感受，对乡镇政府的协调机制进行了再思考，协调机制在实践运行中还存在着许多需要我们不断深思，并去完善的地方。

[参考文献]

[1] 李君如.建立健全利益协调机制构建社会主义和谐社会[J].中国政协,2006(1).

[2] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社,1995：170.

[3] 段绪柱.后农业税时代乡镇政府的政治生态与行为选择[J].中国行政管理，2010,78(8).

[4] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报：社科版,2000,37(1).

[5] 张明军，汪伟全.论和谐地方政府间关系的构建:基于府际治理的新视角[J].中国行政管理，2007,43(11).