我国矿区土地复垦保证金收取标准测算方法选择研究

龚杰昌，李 潇，周 晨

(西安交通大学经济与金融学院，陕西西安 710061)

我国矿区土地复垦保证金收取标准测算方法选择研究

龚杰昌，李 潇，周 晨

(西安交通大学经济与金融学院，陕西西安 710061)

本文选取适合我国国情的矿区土地复垦保证金方法，尝试测算了A矿区的土地复垦保证金。结果发现我国没有一个统一的保证金测算标准，各个地区的标准不同，且同一矿种也各不相同。最优的土地复垦保证金数额就是土地复垦的成本，确定保证金的标准必须以复垦成本为基础。而且，保证金影响系数的确立具有一定主观性。应尽快建立土地复垦标准，成立专门的复垦技术标准机构，从制度和技术上保证土地复垦质量。

矿区;土地复垦;土地复垦保证金;测算方法

一、引 言

纵观国内外的土地复垦制度，保证金制度无疑是一项成功的经验借鉴，它能在很大程度上促使、保证复垦责任人有效地完成复垦任务，提高土地复垦率。我国要使矿山地质环境和矿区土地复垦状况在“十二五”期间得到明显改善，就必须建立全国层面的、统一的、具有较高法律约束力的土地复垦保证金制度。而在保证金制度的设立过程中，其征收标准直接决定着复垦责任人是选择复垦、取回保证金，还是放弃保证金、不予复垦。可见，保证金标准的确立是该项制度成功与否的关键。

20世纪70年代之后，各主要矿业发达国家相继进行环境立法，都把土地复垦保证金制度写入环境保护法律之中，各国均把该制度作为土地复垦制度的核心制度。到了20世纪90年代，巴西、中国、菲律宾、马来西亚等一些发展中国家也开始实施土地复垦保证金制度。1977年美国的《复垦法》确立了该制度，是世界上最早实施土地复垦保证金制度的国家。经比较，各国对土地复垦制度的规定大同小异，只是在操作细节上存在差异，美国的土地复垦保证金制度最为完善，最具代表性［1－2］。本文在梳理国内外土地复垦保证金测算方法的基础上，通过比较我国各地区矿区土地复垦保证金测算方法，选取适合我国国情的矿区土地复垦保证金方法，尝试测算了某矿区的土地复垦保证金，最后提出了相关建议。

二、国内外土地复垦保证金测算方法综述

在已有的关于土地复垦成本测算的文献中，其测算方法主要有:

美国是土地复垦保证金制度实施较为成熟的国家之一，其保证金的收取按照内政部露天采矿区复垦管理办公室制定的《Handbook for Calculation of Reclamation Bond Amounts》［3］来执行，大体步骤依次为:确定复垦要求、估算直接复垦成本、根据通货膨胀调整直接成本、估算间接复垦成本、确定意外费用并计算总的保证金数额。可以看出，美国复垦保证金征收标准的实质是复垦成本的计算;换言之，就是以复垦成本为基础来确定土地复垦保证金的征收标准。加拿大估算复垦活动实际成本的保证金计算方法同美国煤矿区的复垦保证金计算方法相似［4］。印度尼西亚根据第三方复垦矿区的成本，确定保证金数量等。在澳大利亚，矿山企业在采矿前必须缴纳复垦抵押金，该笔抵押金应足以保证土地复垦的顺利完成［5］。环境保护局审核土地复垦的费用时会考虑矿山企业在上年度土地复垦方面的表现，并最终确定抵押金的缴纳数额。矿山企业必须制定《开采计划与开采环境影响评价报告》，矿业主管部门会根据报告里的环境治理协议，组织相关专家和部门分阶段进行验收。如果矿山企业顺利完成土地复垦任务，并取得较好效果，政府会降低以后的抵押金要求，会向取得较大成绩的矿山企业颁发奖章以激励其继续复垦［6］。

毛勇、胡振琪［9］将土地复垦工程分为挖掘、装载、运输、卸土和平整土方五个部分，复垦成本也由这五部分构成C0=Cw+Cz+Cy+Cx+Cp，由于挖、装、运、卸均由机械完成，所以可设其总成本为C'0，则C0=C'0+Cp。假定复垦耕地与水面比为r，复垦单位面积耕地所需挖塘面积为S(m2)，则复垦总面积A=1+S=1+1/r=(1+r)/r(m2);设复垦耕地填土厚度平均为h，单位土方复垦成本为C'0，那么单位面积复垦成本C=(T×C0)/A=(h×C0×r)/(1+r)，其中T为单位面积土方量。可见，该模型较为简单，但其把复垦效果限定为耕地、复垦材料只是土方，这与实际情况不符，用其测算复垦成本比较单一。秦格等［10］将煤炭矿区分为恢复到原有使用价值和转换使用价值两类进行成本核算，只是简单地汇总加减，较为笼统，也具有事后性，因此，不适合作为保证金设立的辅助工具。

可见，上述测算方法的研究涉及的费用和投资数据大多是在复垦结束时才能具体得到，年均数据也要待复垦开始时才能平均，这与保证金的事前缴纳性质不符;模型较为简单笼统，只是简单地汇总加减，也具有事后性和主观性，从而影响测算结果。本文选取适合我国土地复垦实际情况的测算方法，并以A矿区为例，测算土地复垦总成本，以期为我国土地复垦保证金标准的确定提供值得借鉴的方法。

三、我国各地区矿区土地复垦保证金测算方法的比较

我国的矿区土地复垦保证金征收标准各不相同，大体可分为以下几种，如表1所示。

表1 我国各省矿区土地复垦保证金征收标准及测算方法一览

1.由矿种确定缴纳标准，以陕西省为例，测算方法为:年缴存额=缴存标准×开采影响系数×矿山设计开采规模，缴存总额=年缴存额×采矿许可证有效期。缴存标准和影响系数如表2、表3所示。

2.由采矿许可证登记面积确定缴纳标准，以浙江省为例，测算方法为:治理备用金应缴纳标准=采矿许可证登记面积×缴纳标准×影响系数。收取标准如表4所示。

3.由矿区面积和开采方式确定缴纳标准，以天津为例，测算方法为:保证金预缴额=矿区面积×收缴标准×影响系数。预缴标准如表5所示。

表3 陕西省矿山地质环境治理恢复保证金影响系数表

4.由矿种、开采规模和开采方式确定缴纳标准，以重庆为例，测算方法和标准如表6所示:

5.由矿产品的单位产量确定缴纳标准，以河南省为例，测算方法为:保证金预缴额=矿产品总额×缴存标准，标准如表7所示。

表4 浙江省矿山自然生态环境治理备用金收取标准

表5 天津市矿山复垦保证金预缴标准

表6 重庆市矿山环境恢复治理保证金部分矿种征收标准

表7 河南省矿山环境恢复治理保证金提取标准

综上所述，我国没有一个统一的保证金测算标准，各地不仅依照不同的因素确定缴纳标准(矿种、面积等)，且即使是对同一矿种其提取的缴纳标准也不尽相同(如山西、河南吨煤的提取标准分别为10元、5元等)。这种缴纳标准的不同确定方法和同一矿种不同缴纳数额，势必会造成行业内不同省份企业间的不公平竞争，不利于矿业企业的平衡、稳定发展。此外，一方面，虽然各省在制定缴纳标准时都遵循“不低于治理费用”的前提，但无论是以何种方式来确定的缴纳标准(矿种、采矿许可证面积、矿种和开采规模、矿产品的单位产量等)均是简单的采用一确定的数额，没有考虑在具体的复垦活动中成本的差别，这在一定程度上存在主观性，造成保证金数额收取的偏差，不能达到最优的收取、治理效果［15］;另一方面，其标准和影响系数的制定方法都没有言明，测算方法也没有体现出“以土地复垦成本”为基础的理论依据。因此，要利用土地复垦保证金制度解决矿区的土地资源破坏问题，就必须建立全国范围内、统一的、科学合理的矿区土地复垦保证金收取标准。

四、适合我国国情的矿区土地复垦保证金方法的选取

要确定土地复垦保证金科学合理的征收标准，就必须从理论与实践两方面出发，具体分析适合我国的土地复垦保证金标准。

土地复垦保证金是一种经济担保手段，其标准的确定，也应该从经济学角度出发。根据经济学的“理性人”假设，可以得出:

若保证金数额B大于预期复垦成本EC。矿业企业肯定会选择复垦，但是过多地缴纳保证金会加重企业负担同时也不利于保证金的收取和管理。

若保证金数额B小于预期复垦成本EC。此时，矿业企业不复垦的损失为B+CI(无形的声誉成本)，当B+CI＜EC时，矿业企业肯定不复垦;只有当B+CI＞EC时，企业才会复垦，而要想其成立，那声誉成本CI就必须足够大，但是，对于造成矿山破坏的主体——小矿企来说，其规模和资产都相对较小，CI不足以对其形成约束力。换言之，在此种情况下，大多数企业都是不复垦的。

若保证金数额B等于预期复垦成本EC。对于一些环境保护意识薄弱或认为是否复垦都须支付相同保证金的企业来说，其很可能选择不复垦，但是，开采许可证制度、公众参与等的设计，必然会对不复垦的企业形成名誉损失、开采许可证申请障碍等，企业损失(B+CI)就远远超过复垦成本EC。因此，在这种情况下，企业也会选择复垦，而对于管理机关，在这种情况下其同时使自身福利和社会福利达到了最大化，所以B=EC是最优选择。综上分析，理论上，合理的保证金数额应该等于预期的复垦成本，即B=EC。其次，实践中美国、加拿大等矿业大国和土地复垦保证金制度实施较好的国家，也均是以“土地复垦成本”来确定土地复垦保证金。因此，无论是从理论上，还是从实践上，最优的土地复垦保证金数额就是土地复垦的成本，确定保证金的标准必须以复垦成本为基础。

1.工程复垦费用C'1和生物复垦费用C″1合并为C1。上述研究中，只有宋蕾［13］将生物复垦费定为植被修复单独列出计算，公式为VR=η×m×∑VFi，其中VR为植被重建总费用，η为矿区地形地貌的权重系数，m为植被修复矿区的面积，VFi为单位面积的草籽费/播种施肥费/管护费。但是，相较于生物复垦费的概念，植被修复就显得过于狭窄，一定程度上会低估复垦成本。而其他研究中均将工程复垦费与生物复垦费纳为一体，统一为工程施工费研究，也就是程琳琳研究公式中的C1。在崔艳［15］、王金满［16］的研究中，都认为生产建设项目土地复垦费用中的工程施工费包括工程措施施工费和生物措施施工费，因此，把两者统一估算具有可行性。

2.工程复垦费用占总复垦费用的百分比r1及其他费用占工程复垦费用的百分比r2。上述研究均将复垦的主要费用分为工程复垦费和生物复垦费，要计算r1就必须知道工程复垦费与生物复垦费的比例。认为工程复垦费用占95%、生物复垦费用占5%最早出现在李根福的论文《土地复垦费用估算取值及有关术语释义》中，随后程琳琳、万红梅［17］等继续沿用此比例，三者均没有提出该比例具体来源，所以，这一比例的使用还待商榷。但是，无论是露天矿山复垦还是地下开采矿山复垦，无论是采用充填法复垦还是采用非充填复垦，工程复垦费用总是占相对较大比重。我们可以通过调研已复垦矿区的费用构成情况或根据已有的复垦费用数据，得到工程复垦费用与生物复垦费用的平均比例。关于其他费用占工程复垦费用的百分比r2，可根据2005年《土地开发整理项目预算编制暂行规定》中关于其他费用各组成费用的计算公式间接得到。如前期工作费不超过工程施工费的6%，工程监理费不超过工程施工费的1.5%等。

3.C1的测算，即Pi的测算。根据《土地开发整理项目预算编制暂行规定》和《开发建设项目水土保持工程概(估)算编制规定》，生产建设项目土地复垦工程费可由工程措施与生物措施施工费、设备费、其他费用、基本预备费、风险金和价差预备费组成，而我们的研究把工程措施与生物措施施工费、设备费称为C1，把其他费用、基本预备费、风险金和价差预备费称为C2，可见，在进行C1、C2测算时，参照《土地开发整理项目预算编制暂行规定》是合适的。

4.数据问题。模型中所需数据可参考历史数据、经验数值和现行市场价格等得到，且能根据矿区所处地的不同而进行调整等，对矿业企业来说具有公平性。其中，历史数据可通过调研一些土地复垦主管部门来得到我国过去几十年来的复垦工程成本的数据汇总;可通过访问一些土地复垦领域的专家或执行土地复垦的第三方公司来得到复垦工程成本的经验值总结;在参考生产建设项目土地复垦费用计算方法计算工程施工费时，其中的基本工资、辅助工资、材料费等可依照当地现行市场价格。

5.其他因素。在计算复垦成本时要考虑复垦期间发生自然灾害、设计变更等对工程费用的影响，对不同工期长短的工程要分别计提预备费;对于复垦之初就可预见但技术上又无法避免的可能风险，如地下开采矿的沉陷、煤矸石的自燃等要按可能性大小以复垦工程费为基数计取;而在施工过程中遇到的工资、材料费、设备费上涨等问题可借鉴价差预备费模型Wi=ai×［(1+r)i－1－1］(Wi为第i年的价差预备费，ai为第i年的静态投资费，r为年均价格上涨率)来消除等。

五、我国矿区土地复垦保证金收取标准的测算

其中:C—— 总复垦成本，S—— 总复垦面积，C1——总的复垦费用，包括工程复垦费用C'1(占95%)和生物复垦费用C″1(占5%)，C2——其他费用，C0——预备费和风险金(复垦期间发生自然灾害，设计变更，工资、材料费、设备费上涨等对复垦费的影响)，Pi——第i种复垦模式的单位费用，Si——第i种复垦模式的复垦面积，N——复垦模式总数。

对于Pi，可通过对典型矿区土地复垦所需费用的统计、分析得到;Si可通过矿区规划直接测算;其他费用C2是指没有发生在复垦阶段的费用，包括复垦的前期规划设计费用、复垦后的科研试验费等。根据《土地开发整理项目预算编制暂行规定》中关于其他费用各组成费用的计算公式，除拆迁补偿费外，各费用均可通过工程施工费得到，而工程施工费一般占总费用的95%，所以，其他费用可根据工程施工费和总费用间接得到(拆迁补偿费可看作是企业与居民间的经济关系，在测算复垦成本时可不予考虑)。那么，公式(1)可变为:

本文基于土地复垦费用来进行复垦成本测算。

其中:r1——工程复垦费用占总复垦费用的百分比，r2——其他费用占工程复垦费用的百分比。随着复垦技术等的发展，r1、r2也要酌情进行调整。对于C0，其中的基本预备费和风险金可按C1、C2之和的6%～10%提取，由于工期时间跨度长而造成的价差预备费可按Wj=aj×［(1+r)j－1－1］(Wj为第j年的价差预备费，aj为第j年的静态投资费，r为年均价格上涨率)计算。那么，公式(2)可变为:

在最终的模型(3)中，包含了以下理念:①根据最终复垦土地的用途，即复垦的要求确定单位复垦成本Pi;②工程复垦费用C'1和生物复垦费用C″1合并后的C1，按照《土地开发整理项目预算编制暂行规定》包括直接成本、间接成本等;③其他费用转换为用Pi、Si表示;④包含价格影响因素Wj。与美国的测算方法相比，本文的模型包括了其计算的五个关键因素，在一定程度上是全面的、客观的、合理的;与我国实践中的测算方法相比，本文的模型是具有针对性的，即可根据具体的复垦模式、复垦目标来测算成本，也消除了通货膨胀等意外因素对保证金数额的影响。因此，本文的测算方法能够作为保证金标准的基础模型(在立法中要考虑矿种、开采模式等对单位保证金数额Pi的影响，可采用层次分析法来确定影响系数。

本文旨在讨论出保证金收取标准的支柱模型，影响系数的确立具有一定主观性，可为保证金收取标准的确立提供参考。以A煤矿为例，我们运用新的测算方法来计算其保证金缴纳额。

A煤矿地质环境破坏状况简介:A煤矿由于受历史上“有水快流”资源开发观念的影响和资源无序开发及缺乏整体规划因素所致，导致了矿区范围内大面积千疮百孔，浅部块段资源相继遭到毁灭性破坏，由此引发了地质灾害频繁发生，地质环境趋于恶化，不同程度地制约了煤炭资源的开发进程。因此，通过土地适宜性评价，确定复垦可利用耕地2316亩(154.4公顷)，恢复植被 402亩(26.8公顷)，修建水库及道路用地372亩(24.8公顷)。

根据A煤矿土地复垦的基本模式，我们可以将复垦后土地的用途分为耕地、林业用地和建设用地三类，分别确定其单位复垦费用。以复垦耕地为例，A矿区拟移动土石方后再进行1米厚的土层覆盖，最终通过配土、施肥等沃土措施达到改良土壤质地的目标，并建设灌溉系统等将废弃地复垦为可利用土地。本案例中，由于数据可得性等限制，我们依据已有文献的研究结果，经过数据处理得到耕地的复垦费为50.38 元/m2、林业用地为20.17 元/m2、建设用地为8.64元/m2。我们参照已有文献取r1为95%，根据《土地开发整理项目预算编制暂行规定》中关于其他费用各组成费用的计算公式得到r2为12.71%，带入公式(2)得到总复垦成本为9563.88万元，计提基本预备费和风险金(按8%)后，总复垦成本为10328.99万元。由于无法得知A煤矿的复垦年限，因此不能计算出Wj，但是我们可以确定A煤矿至少应缴纳保证金10328.99万元。

六、结论与建议

本文通过比较我国各地区矿区土地复垦保证金测算方法，选取适合我国国情的矿区土地复垦保证金方法，尝试测算了某矿区的土地复垦保证金，主要结论如下:

第一，我国没有一个统一的保证金测算标准，各地不仅依照不同的因素确定缴纳标准(矿种、面积等)，且即使是对同一矿种其提取的缴纳标准也不尽相同(如山西、河南吨煤的提取标准分别为10元、5元等)。但无论是从理论上，还是从实践上，最优的土地复垦保证金数额就是土地复垦的成本，确定保证金的标准必须以复垦成本为基础。

第二，本文旨在讨论出保证金收取标准的支柱模型，影响系数的确立具有一定主观性，可为保证金收取标准的确立提供参考。以A煤矿为例，我们运用新的测算方法来计算其保证金缴纳额:A矿区耕地的复垦费用为50.38元/m2、林业用地为20.17元/m2、建设用地费用为8.64元/m2。总复垦成本为9563.88万元，计提基本预备费和风险金(按8%)后，总复垦成本为10328.99万元。最终，A煤矿至少应缴纳保证金10328.99万元。

国外开展土地复垦与生态重建较早、较好的国家，其共同的特点和成功经验之一是建立严格的土地复垦技术标准。因此，我国应尽快建立土地复垦标准体系。中国幅员辽阔，土地破坏类型多样，复垦技术、资金和人力投入也会不同，因此要加强科学研究，制定分行业的复垦技术标准;成立专门的复垦技术标准机构，从制度上、科学上和技术上保障土地复垦质量。

［1］Bradshaw A D，Chadwick M J.The Restoration of Land:The ecology and reclamation of derelict and degraded land［M］.Los Angeles:Unversity of Lalifornia Press，1980.

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Research on Calculation Method of China's Mining Land Reclamation Deposit

GONG Jie－chang，LI Xiao，ZHOU Chen
(School of Economics and Finance，Xi'an Jiaotong University，Xi'an 710061，China)

The level of the mining land reclamation deposit is the core and key of land reclamation deposit system.This paper selects a mining land reclamation deposit method suitable for China to estimate mining land reclamation deposit.We find that the estimated deposit does not have a unified standard with various levels in different regions.The optimal land reclamation deposit level is the cost of land reclamation，thus the standard should be based on reclamation costs.The paper concludes with some policy recommendations.

Mining Area;Land Reclamation;Land Reclamation Deposit;Calculation Method

A

1002－2848－2012(06)－0115－07

2012－10－11

本文获得国家社科基金重大项目“完善生态补偿机制研究”(12ZD072);国家社会科学基金青年项目“矿产资源开发生态补偿的产权制度研究”(11CJY038);教育部人文社科项目“矿产资源开发中生态补偿的产权制度研究”(11YJC790258)。

龚杰昌(1971－)，甘肃省武威市人，西安交通大学博士研究生，研究方向:区域可持续发展;李潇(1988－)，女，陕西省咸阳市人，西安交通大学博士研究生，研究方向:区域可持续发展;周晨(1984－)，湖南省临澧市人，西安交通大学博士研究生，研究方向:区域可持续发展。

责任编辑、校对:郑雅妮