需求侧管理、电价改革与节能减排

于永臻

(中共中央党校经济学部，北京 100091)

需求侧管理、电价改革与节能减排

于永臻

(中共中央党校经济学部，北京 100091)

需求侧管理是实现环境保护与经济增长双重目标、推动我国节能减排的实用政策工具之一。通过巩固和整合，并将其融入当前电力体制改革，需求侧管理政策可以得到优化和升级。作者分析了加快电价改革和系统效益收费政策的成本收益，认为后者更容易在决策者和利益相关者之间达成共识，更有利于推动节能减排。本文分析了相关的三种电力价格歧视政策:分时电价、产业结构调整中的差别电价(以福建省为例)、大客户直购电价等，认为都可以很好地和电力需求侧管理、能源效率政策结合起来。

需求侧管理;电价改革;系统效益收费;价格歧视

一、引 言

需求侧管理(Demand Side of Management(DSM))是一套通过影响用户能源需求的数量和(或)时间来使电力使用更有效率的政策工具。它的实施能够避免、减少或推迟对发电、输电和配电能力的投资，减少燃料消耗，改善环境质量，并减少导致气候变暖的有害温室气体的排放。

我国国家能源发展战略是把节能放在优先地位，需求侧管理是实现这个目标的最好工具之一。由于我国能效水平较低，节约能源和提升能源效率的潜力很大。美国和其他国家已经建立了较为成熟的政策来实现低碳增长，通过提高能源效率来满足日益增长的电力需求。其中，需求侧管理是较成熟、成本收益好的最佳政策工具之一。需求侧管理不仅降低了新增的电力需求，与其他电力供给方式相比，它也大大降低了成本。一些针对中国的需求侧管理的研究表明，需求侧管理表现了明显的节能潜质和环境效益。

自从1993年需求侧管理引进中国以来，已经有了一定的发展，但其在省份之间的应用和发展却很不平衡，并且没有强有力的政策保证其实施。未来的电力体制改革，为我们提供了一个良好的机遇来巩固和整合需求侧管理政策，加快其发展和实施。

几十年来，中国的电力体制改革一直是一个大的问题，但进展数十年仍然远远落后于其他领域的改革。在整个行业里仍然有许多问题。首先，电价仍然取决于政府。第二，两国有电网公司从发电厂购买电力并卖给最终用户。两者之间的竞争很弱。事实上，由于在不同地区展开经营，他们几乎不互相竞争。从历史上看，中国仅有一个公司生产和提供电力。2002年的电力改革把这个单一公司分成两个电网公司和许多发电公司。国家电网公司和中国南方电网公司这两家电网公司成为电力的一般买家和卖家。他们依然垄断着市场。相反在发电方面，地方电厂与国有发电企业竞争相当激烈。第三，根据2002年的改革计划，电网公司应该脱离他们的附属设备生产商(非核心业务)，但是现在的情况是，他们不仅没分离，而且已经通过收购与兼并投资并控制了市场上的其他主要设备制造企业，进一步强化了他们的垄断地位。

电力行业改革的核心在于电价改革。电价改革的目标是要在批发市场和零售市场形成竞争性的价格，而电力传输和配送有政府的严格监管。然而，现在我们远没有达到这一理想的目标。我们缺乏从电力行业的上游到下游的价格传导机制，这就阻碍了电力行业之间以及电力行业和其他行业之间的协调发展［1］。

作为第二能源资源，电力生产与上游的煤炭行业息息相关。它对其下游行业的发展和竞争力也有直接的影响。由于历史的原因，政府一直采取行政措施调整电价以平衡电力生产商、上游燃料供应商以及下游用户之间的利益冲突。这些措施仅临时起作用，并没有解决价格在上下游市场的灵活调整以及由此带来的一些明显的负面影响。一是对热电厂来说，热电厂上升的电价不足以补偿不断增长的成本，二是扭曲的价格信号无法引导理性的电力消费，由此造成大量的能源浪费。中国的人均电力消耗水平仍然很低，2003年，中国人均电力消耗量仅是世界平均水平的1/2(见图1)。这种低的人均电力消耗水平增长非常快速。介于经济持续快速的增长，人均电力消耗的增长水平将一直持续下去，而由于中国人口基数大，这将给中国的可持续发展带来巨大的压力。

电力行业的快速发展积极地支持了国民经济和社会的发展。然而，电力体制改革的成就仅是阶段性的，改革的任务还远未完成。构建一个市场主导的、更有竞争力的电力行业，还需要卓有成效的改革。在“十二五”时期，中国应当抓住电力需求趋缓的有利时机，学习和借鉴其他国家的成功经验，从我国的实际出发，巩固已有改革成果，进一步深化电力体制改革，促进电力行业持续健康发展，为人民群众提供质优价廉的电力服务。

二、我国需求侧管理当前存在的主要问题

图1 人均电力消耗水平比较(2003年)［2］

需求侧管理的原理在中国已经广为电力决策部门和业界所知，但在各个省份发展状况差异很大，还没有一个全国性的、清晰的、强有力的政策，没得到深度应用。中国已经进行了大量的负荷管理和削峰平谷实践，相关的理念被运用解决用电高峰负荷时(主要是夏季)的系统可靠性问题。获得用电户自愿减少需求的措施包括分时电价等，这些将会引导产业部门重新安排生产计划，建立可中断负荷或能源储存，从而达到削峰平谷的作用。能源公司和它们的客户也加深联系来推进负荷管理。这些措施能够减轻与“高峰”用电需求相关的问题，但它们并不能大幅减少总的电力使用。此外，中国的监管框架也不能够支撑改善能效以减少长期需求的能效提升和节能型需求侧管理工具，从已经取得工作进展来看，我国在从示范项目到全面应用方面存在不少困难。其原因究竟何在?

我认为，最重要的原因是缺乏长期、稳定、充足且不断增加的资金流向需求侧管理相关项目。这是中国需求侧管理发展的瓶颈。与美国相比，中国用来支持需求侧管理的资金数量极少。首先，除了河北、天津、江西、山西、江苏、福建和上海，其他地区还没有建立起特定的需求侧管理基金。第二，即使这些已有省份，资金数量也远远不够。这些省份的需求侧管理特别基金来自约0.001－0.002元/千瓦时的电价附加，而美国却是0.003－0.004美分/千瓦时［3］。第三，这些资金经常是暂时的，今年有明年可能就不存在了，而且基金的增长情况很难乐观。

长期、稳定和充足资金的缺乏很大程度上限制了需求侧管理的发展。首先，由于资金匮乏，完善有效的激励政策即使设计得很好也难以建立和实施。对最终用户缺乏补偿以及激励机制的不足影响了鼓动所有的参与方充分参与的长期机制的建立。第二，中国需求侧管理的发展主要依赖行政措施而非市场机制，由于经费和工作人手都不够，目前的主要工作集中在负荷管理而非能效项目上。第三，试点项目向其他地区的推广受制于捉襟见肘的资金也难以开展。

第二个原因是由于缺乏对最终使用者的补偿以及经济激励不足，难以形成调动各方全面参与的长期机制的建立。一方面，需求侧管理降低了电网公司的收入，同时，由于能效项目投资没有足够的回报，电网公司参与的意愿也会受到影响。此外，由于有效的激励政策不到位，用户也不是特别愿意参加。

我们需要重新设计相关的机制和激励政策，以加快我国需求侧管理和能源效率项目的发展，实际上这是一个制度发展的问题。以能源效率融资为例，我们必须清楚地认识到这一点，那就是建立一套激励机制和政策，鼓励相关各方积极参与能源效率项目投资。但有三个原则需要把握。第一，能源效率项目投资的运作必须适应中国特定的制度环境才能有效。第二，能源效率项目融资机制必须包含两种功能:(1)营销、项目开发、技术设计能有效将好项目打包;(2)融资功能。第三，在给定的能源效率项目投资中必须有对各种参与者充足的激励机制。

中国已经做了一些改革试点工作以改善激励机制和融资机制的设计。在2005年，国家发改委和财政部相关部门与亚洲开发银行签署了“能效电厂”方面研究的合作协议，研究涉及中央和地方相关政策。2007年初，广东省被选作“能效电厂”试点，它与亚洲发展银行签署了项目的技术支持协议。

在中国的“十一五”计划中，政府制定了雄心勃勃的能源效率目标，即在2006年至2010年间使能耗降低20%，以适应经济的增长。作为一个相对能源效率较高的省份，广东制定了在2006年至2010年间使能源利用效率提高16%的目标。广东省政府将能效电厂投资项目作为省内十大最重要项目之一。广东省政府认为能源效率提升有利于公共利益，但实施的成本较高，需要来自消费者的支持以促进能源效率。政府建立了一个新的广东能源效率基金，这个基金能通过各种方式促进能源效率项目的实施，例如，通过设立次级贷款偿还的反担保措施，补贴项目管理成本，以及实施基于市场的能效电厂等举措，在改进各种节能设备和检验设施的基础上为节能提供一种激励。该基金资金来源主要有预算拨款、多边捐助、清洁发展机制 (CDM)收入等［4］。有关各方使用一亿美元的贷款建立一个能效电厂，这个能效电厂相当于广东一个300兆瓦的电站。在该模式中，需求侧管理和能源效率项目融资存在三个主要障碍。首先，当客户掌握很少的关于能源效率技术和设备的信息或者客户对能源服务公司的存款担保没有信心时，信息不对称现象就会出现。第二，当银行对能源效率项目或能源服务公司的担保不熟悉时，或者如果银行的贷款是依据借款人的资产负债表而不是存款担保以及要求的保证和担保品进行时，就很难规避风险。第三，由于大部分的能源效率项目都相对较小，再加上交易的复杂性和高成本，同行的借贷程序就会遇到很多障碍。为了克服这些问题，广东发展了这样的一个模式来促进能源效率项目的融资(如图2)。

图2 亚洲开发银行—广东“能效电厂”融资模型［2］

主要的运行机制如下:

(1)个人电力客户(或者能源服务公司)提出能源效率的项目;

(2)经营实体(项目管理办公室)，在这里是指能源效率中心，对项目进行技术、经济和财务上的可行性分析;

(3)通过评估过程的项目就被列为能源效率项目之一并同意其对个人项目的贷款;

(4)项目提出者(电力用户或者能源服务公司)通过能源服务费的收集对偿还贷款负有责任;

(5)亚洲开发银行为广东300MW的能源效率项目提供1亿美元的贷款。

总的来说，需求侧管理发展的瓶颈主要在于缺乏长期的、稳定的、持续增加的资金流。为了解决这个问题，各级政府需要重新设计整体的政策框架，并在需求侧管理和能源效率项目中发挥更重要的作用。稳定的可预期的资金流入机制使需求侧管理项目的计划和执行变得可行。为了解决需求侧管理项目的资金问题，我国需要进行广泛并且持续的努力。此外，我国需要设计适当的政策框架，为能源效率提升和需求侧管理实施构建激励机制。

由于巨大的化石燃料(主要是煤)的消费，中国是世界上温室气体排放最多的国家之一。尽管增长速度很快，中国的人均能源消费仍不足经济合作组织(OECD)平均水平的五分之一，随着经济持续增长还有很大的上升空间。中国日益增加的化石能源需求(特别是煤炭)就很可能对中国和全球的环境产生不可接受的损害，并加剧能源安全方面的担忧。中国应将节能和能源效率提升整合到当前这一轮电力体制改革中。

三、提高电价和实施“系统效益收费”:政策难易与效果比较

(一)电价改革必将艰难而持久

对任何市场化改革来说，价格改革都是核心问题，中国的电力体制改革也不例外，尤其是电力部门的改革。价格改革应根据价格改革计划以及国务院批准的相关规定进行实施。与区域电力市场的发展相一致，应当建立一套与竞争性的发电市场兼容的上网电价定价机制。随着输电和配电分离改革的进行，基于成本加成的定价方案应当有所改进，以支持输电和配电的价格。零售价格应该反映资源的稀缺性和供需关系，并与上网电价互动。应当建立适当的定价机制以提高能源利用效率、减少污染、提高可再生能源的使用;应当引进需求侧管理工具，比如高峰和低谷电价，以及分时电价;应该研究电力行业的排放价格。

然而，过去这些年电价改革历经艰难险阻，新一轮改革中将面临更多困难。理由如下:

首先，电力部门的改革就像电力部门本身一样复杂。改革总是比人们预想的更复杂、更具风险。即使所有必要的管理制度、法律基础和政策措施已经具备，预想的改革也很难推进。如果没有这些条件，改革将更加缓慢。

第二，输电配电网络分离不易实现。输电及配电网络的分离将引入更多的买家来结束单一买方模式。这是全面深化电力市场化改革的关键，也是引入适当的输配电定价机制的前提。然而，由于涉及诸多利益相关者，输电及配电网络分离是一项艰巨的任务。尽管发电厂热烈欢迎这种分离，但电网公司却持有不同意见。因此，这项工作必须精心规划并且以一种可控的方式实施。毫无疑问，这需要很长时间。

第三，中国的电力定价肩负许多任务，具有多重目标，这将使电价改革步履维艰。例如，电价与电力行业竞争力和经济增长密切相关，尤其在目前经济存在下行风险、通胀不断上扬的情况下。中央和地方政府很难在短期将改革目标定为市场化电价决定机制，因为在电价长年受抑制的前提下，市场化电价改革必然意味着电价的上升，如果政府追求推行快速的市场化电价改革，它将面临巨大的政治压力。

(二)“系统效益收费”更易获得政策制定和利益相关者的支持

系统效益收费是对用户电费施加小额额外收费的一种政策工具。美国、挪威、西班牙、丹麦和泰国已经采用了这个方式。为了支持能效项目和其他一些“公益“活动，在美国超过20个州以及哥伦比亚特区通过对流经输配电网的每千瓦时电附加一小笔额外收费来实施系统效益收费政策，各州收费额从每千瓦时(kWh)不到0.1美分到0.4美分不等。考虑到2001年美国居民和工商业用户的平均电价为7.2美分/千瓦时，典型的系统效益收费大约相当于所售电价的2－3%。系统效益收费形成的基金的分配在各州也各不相同。有一些州，例如加州、威斯康辛和康州用于支持能效项目，帮助低收入家庭，对可再生能源的研发和实施融资。而其他一些州则仅仅将其用于部分目标。总体来说，能效项目得到了系统效益收费所形成基金的最大部分。正如前文所述，包括加州、西北太平洋地区、纽约和新英格兰地区的实践表明，这些项目有着很好的成本效益。

中国已经有了一些电价之外额外收费的经验，原则上来说，这项收费的征收可以代替由地方政府设立的一些不合法的额外收费。值得一提的是能效方面的改善将最终减少消费者的成本。

系统效益收费政策是当前阶段推动需求侧管理发展，消除其发展瓶颈的最佳政策选择之一。它将帮助中央和地方政府建立起一套能效和需求侧管理项目投资和实施的激励机制;它将为整个社会提升能效、参与需求侧管理实践提供动力;它也是将银行和资本市场、清洁发展机制资金通过补贴和信用担保等方式引导到能效项目的重要部分。来自金融部门的资金在当前情况下无法承担这个功能;来自清洁发展机制的资金由于其数额有限也无法承担这个任务。将来，系统效益收费不再是需求侧管理资金最大的一块，来自银行和资本市场的资金应当是最大部分，但是系统效益收费将成为一个强有力的杠杆，撬动整个社会的各种资金投向能效项目。换句话说，它是引导更多资金和资源流向能效和需求侧管理项目投资的引擎。它将成为当前电力体制的一个制度性变迁，为需求侧管理实施的可持续性和投融资提供保障。以河北省为例，河北正试着建立一个崭新的模式——公私合作模式，推动需求侧管理激励政策和机制的建立。河北公私合作模式的主要框架是这样的(图3):

(1)创建一个公私合作模型;

(2)在公共能源服务公司和私人公司之间建立合资企业，以实施能效电厂项目;

(3)私人部门的合作者提供股权资本，债务融资，或者作为国际能源服务公司的运作经验;

(4)私人部门通过自有资源或者已有战略合作者为合资企业提供技术。

图3 河北公私合作模型

与市场化电价改革诱发的电价上涨相比，系统效益收费政策更容易使人们达成一致意见得以实施。原因如下:

首先，系统效益收费只占电价的2%—3%，这比电价改革带来的电价成本的提高小得多。因此，它对目前的家庭生活水平、企业的竞争力以及经济增长的影响小得多。

第二系统效益收费更容易得到公众的支持。系统效益收费的目标是提高能效和实施需求侧管理，或是刺激可再生能源的开发，这将减轻包括能源需求高速增长、节能减排目标、环境保护、气候变化等多方面的压力，而对于提高电价来说，大多数的直接受益者是电力公司，尽管从长期来看，它将有利于消费者节约更多的能源。

(三)当前实施系统效益收费将会有更好的政策效果

短期内，加快市场化电价改革与实施电价的系统效益收费都会增加用户的负担，也就是说，用户每度电需要支付更多。当然，支付的增加对终端用户也会产生积极影响，他们将不得不认真地考虑节能和提升能源效率的措施，这将有利于能效和需求侧管理的推进。如果我们能同时推进电价改革和实施系统效益收费政策，那固然很好，但在短期内我们不得不考虑终端用户对成本上升的承受能力。也许更实际的选择是我们在短期内只选择其中一项。如果是这样的话，本文更倾向于系统效益收费。原因在于系统效益收费还有另一个以市场为导向的电价改革所没有的效果，那就是它将给需求侧管理和能源效率项目提供长期、稳定的并且强有力的资金支持。

能源效率的提高和需求侧管理的推进并不是市场化电价改革的必然结果。规制是非常必要的，其中包括有效的系统效益收费政策。一些国家(包括美国、新西兰、智利和阿根廷)的经验表明，竞争激烈的市场并不会自动提升能源效率和减少能源需求。和许多国家一样，美国的需求侧管理在以增进市场竞争效率为导向的电力部门改革和重组时期进展缓慢，而人们长期以来坚持市场力量足以提高能源效率的信念，毫无疑问，美国的实践对这一信念是一个沉重的打击。不算负荷管理的支出，能源效率项目的投资从1993年的16亿美元大幅降低到1997年的9亿美元。这种下降更多的应归因于让公用事业进行综合资源规划和需求侧管理的监管要求的消除。从那时起，政府当局已认识到需要继续实施积极的措施，2000年政府在需求侧管理的投资平稳上升到11亿美元。

四、推动需求侧管理的三类价格歧视

经济学家对价格歧视的典型定义是:对于同等商品或服务，企业对不同的消费群体制定不同的价格。但本文给出一个特定的定义，即为了达到一个特殊的政策目标，电力监管部门对不同用户制定不同的价格，或对不同使用时间的同一个用户制定不同价格。在本部分中，作者将讨论与我国推进需求侧管理相关的三种价格歧视，将重点讨论第二种价格歧视。

(一)基于时间的电力定价

基于时间的电力定价是一种特殊的价格歧视，即根据不同的时间制定不同的电价。重要的有以下几类:

(1)峰谷分时电价:峰谷分时电价是引导用户避峰用电，鼓励低谷用电的电价措施，其价格的大小与日用电负荷峰、平、谷三个时段负荷大小正相关。国内现行的峰谷分时电价的计算方法主要是基本电价平衡法，即以平均售价为基准，将峰、谷电价上调或下降适当的比例。根据国家政策规定，各地区电网峰谷分时价差水平可以不同，一般高峰电价为低谷电价的2～5倍。

(2)需求侧实时电价:在电力市场下基于价格的需求响应(DR—Demand Response)项目中，需求侧实时电价(RTP—Real Time Pricing)是一种理想的定价机制，其电价更新周期可以达到1小时或者更短，并通常基于日前或小时前批发市场的电价，实现了需求侧电价与批发市场出清电价联动，可以精确反映每日各时段供电成本的变化并有效传达电价信号，有利于加强批发市场与零售市场的联系。

(3)可中断负荷电价:可中断负荷电价是用户同意供电公司在紧急情况下对其实施中断固定数量供电负荷的折扣电价。目前，我国还没有严格意义上的可中断负荷电价，从上海和江苏试行的情况看，可中断负荷电价补偿的标准是采用量入为出的原则，根据季节性加价等渠道增收资金的大小来确定。补偿标准为中断电量每千瓦时0.3～2元。

这种价格歧视可以作为政策工具提高我国需求侧管理实践中的负荷管理水平。需求侧管理有两种形式，一种是负荷管理或控制，能暂时减少高峰时段的照明和空调等用电。另一种是能效需求侧管理，通过公用事业公司使用部分税收收入实施一些项目，帮助用户升级商业照明、工业发动机以及商业和居民空调方面的技术提高能效。峰谷分时电价已成为我国调整电力系统负荷特性的主要市场化手段。峰谷分时电价的实施，实现了通过价格杠杆调节负荷特性的目标，使移峰填谷取得了显著成效。

(二)促进产业结构调整的差别电价:以福建省为例

我国差别电价政策始于2004年6月，有着特殊的背景和原因。首先，2003和2004年，电力短缺从季节性突发变为全年持续发生，短缺持续时间很长，以致经常拉闸限电。第二，中国已处于新的发展阶段，高能耗产业增长迅速，以致中国的总能源消耗接近两位数增长。因此，中国必须寻求降低经济增长对高耗能产业的依赖，提高经济的可持续发展水平，改善环境。

图4 差别电价的效果

政策的实施旨在降低电力短缺，控制高耗能产业的盲目扩张，促进企业提高节能技术以及产业结构的调整。其作用机制如下图所示(图4)。当电价从P1上升到P2，相对应的电力需求和消费从Q1下降到Q2。

这项政策涉及到八个行业，包括钢铁、铝、电石、铁合金、烧碱、水泥、黄磷、锌冶炼。这些行业被政府分为三大类，允许和鼓励行业、限制性行业和取缔类行业。对于允许和鼓励行业，电价是普通的价格，但对于其他两类行业，电价是不同的。对限制类行业电价增加0.05人民币(少于1美分);对取缔类行业，电价增加0.2人民币(大约3美分)。这一额外收入有助于增加省政府的财政收入。这种价格歧视政策取得了显著的节能减排的效果。在这里，以福建水泥行业为例，来说明这个政策工具的良好效果(表1)。

表1 差别电价对节能减排的作用:以福建省水泥行业为例

然而，差别电价取得的额外收入并没有被很好地用于补偿高能耗产业的负外部性，诸如环境恢复、节能技术升级等。在福建水泥行业的例子中，2007年和2008年的价格歧视政策的额外收入约为184亿元人民币，但只有8000万元被使用，超过一半的收入未被使用，这是一种很大的资金浪费。

对于这种价格歧视，应将其与能效需求侧管理结合使用，效果会更好。

首先，政府可以把这种差别电价收入作为资金来源，以支持相应的需求侧管理和能源效率的项目。这一收入是重要的可用资金来源。众所周知，我国没有长期、稳定、充足的资金来推进电力需求侧管理。第二，这种价格歧视为相关产业提供增进能源效率的正向激励，将促使其使用更多的清洁节能技术。

考虑到与需求侧管理政策的协调，以重新设计这一政策工具使其更好发挥效用。首先，应合理设定差别电价。如果定价过低，它不会对相关企业产生足够的激励，以使其消除落后和高能耗产能或更新他们的技术。如果定价过高，它将给相关产业产生过高的负担，压制它们的活力。这里可以应用Ramsey－Boiteux定价法设置不同的电价。有时候Ramsey定价法符合政府的目标，因为该定价法经济有效，它能在特定情况下最大化福利。对于垄断组织来说，价格上升与需求价格弹性反向作用，需求价格弹性越高，价格上升越小。

当然，Ramsey－Boiteux定价法在应用上有时存在问题。例如，有时很难获取不同用户群的不同价格弹性数据。另外，如果定价过高，相对缺乏弹性的用户可能更有动机寻求替代能源，从而破坏此定价法。然而，它给我们制定适当的差别价格提供了一个理论的框架和工具。

第二，我们需要设计有效的政策和机制，激励电网公司抑制其向能耗高的行业出售电力的动机。基本上，高能耗企业是电网公司的大客户。尤其是电力产能过剩，发电机组运行时间少于全球金融危机发生前的特殊时期，为了实现利润最大化，电网公司不想降低其对高耗能企业的电力出售量。为了解决这个问题，可以设计一种机制，让电网公司分享对能耗高行业差别电价的部分收入。

(三)大用户直购和优惠电价政策应与促进能效的需求侧管理相结合

从2009年开始，电力体制的一项重大改革就是中央政府允许一些地方政府(如四川、广东和吉林)进行大用户直接购买电力的试点。这项改革被视为打破政府对电力定价的开端。根据计划，试点项目将扩展到更广阔的区域，在不远的将来甚至有可能覆盖全国。但改革的进展较为缓慢，原因在于电网公司电力传输成本的计算比较困难。在经济发展较好和电力需求大但是没有足够的煤炭或者其他发电资源的东部沿海地区，大用户直接购买电力的政策似乎并不是那么受欢迎，尤其是在计算出来的电力传输成本依旧很高的情况下。另一方面，在中国北部和西部的一些经济不够发达的省份，由于充足的煤炭和水力资源使得发电成本很低，这些地区正试图利用这项政策来增加电力消费以及鼓励包括铝制造业在内的有代表性的高能耗产业的发展。在这些省份，试点公司一般都能享受到电力价格上的很大的折扣。

此外，自从2009年11月以来，实施高能耗企业优惠电价政策的省份已经不少，而且这些省份大部分都位于中国的北部和西部地区。它们想通过增加电力销售来减少金融危机发生以来电力需求减少所致地方电力过剩。优惠电价政策可以促进电力销售的增长，但与此同时也是对国家发展改革委员会在制定电价上的权威性的一种挑战。

无论是大用户直购还是优惠电价政策都不利于节能减排目标的实现。国家发展改革委员会正试图废除由地方政府施行的严格的优惠电价政策，取消一些省份对高能耗企业的电价优惠。

本文认为，大用户直购和优惠电价政策都是转向市场化电力定价机制的良好的开端，因为这意味着更少的电网公司的垄断，从而更多的用户可以按照自己的偏好选择电厂购电。需要做的是把这些政策和需求侧管理以及能源效率政策相结合，并整合这些政策来促进经济发展向低碳节能的方式转型。在现行的大用户直购试点和优惠电价政策中，政府可以制定一套标准或者是要求以选出符合条件的企业享受较低电价。这些标准或要求应有利于节能减排目标的实现。并且只有节能和环保的企业才能受益于这些措施，或者非节能的企业如果承诺更新技术并且能在给定的时间段内达到所要求的能源效率、环境保护和减排的标准也可以享受这项措施。此外，这个方法可以解决政府如何选择试点企业的问题，减少腐败和寻租现象。

五、结 论

从1993年引入以来，需求侧管理的原理在中国已经广为决策部门和业界所知，但在各个省份发展状况差异很大，还没有一个清晰的强有力的政策在全国得到广泛实施。新一轮的电力体制改革为巩固和整合需求侧管理政策提供一个良好的机遇，若政策适当，将加速它的发展和实施。

过去这些年，电力体制改革加速了市场化进程并且给中国的电力工业带来了根本的变化。在大规模电力短缺时有发生以及由高经济增长时常引发能源供应紧张的情况下，这绝对是一个不小的成就。

电力体制改革在中国一直是一个很关键的问题，但总体来说其进程仍然远远落后于其它部门的改革。电力工业改革的核心在于价格改革。价格改革的目标是在传输和配送价格严格受政府规制的情况下，在批发和零售市场上形成有竞争力的价格。然而，这个目标现在还远没有实现。从电力工业的上游到下游缺乏一个有效的价格传导机制，这样就妨碍了电力工业和其它行业的协调发展。

我国需求侧管理的推进应当纳入新一轮电力体制改革。中国应将能源的节约和高效利用作为电力体制改革的重要目标之一。由于电力系统比较复杂，协调中国的可持续能源发展战略并不是很容易。新成立的国家能源委员会(NEC)，作为层次最高的能源政策的制定者，若能很好发挥其作用，将需求侧管理整合到目前的电力体制改革的过程中并不困难。

在任何以市场为导向的改革中，价格都是核心，中国的电力体制改革也是如此，尤其是对电力行业的改革。由于对电价管制多年，市场化导向的电价改革意味着电价的提高。家庭和产业偏好低电价，电价改革的迅速推进意味着政府将面临巨大的政治压力。系统效益收费是推进需求侧管理和提升能源新效率的有效政策工具。目前，二者在短期内都会引起电价直接和间接的提高，但相比之下，电价改革确实需要很长时间。相反，在短期内系统效益收费政策更易得到决策者和利益相关者的支持，并且在当前的情况下会有更好的政策效果。

文中分析了三种与需求侧管理相关的电力价格歧视政策:分时电价、产业结构调整中的差别电价(以福建省为例)、大客户直购电价等。作者认为，这些都可以很好地和电力需求侧管理、能源效率政策结合起来。

［1］Research Task Force on Electric Power Reform and Regulatory Systems Building(Sponsored by Public－Private Infrastructure Advisory Facility(PPIAF)).China's electric power reform and regulatory system building——A Progress Assessment and policy［EB/OL］.Available:＜http://www.ppiaf.org/documents/Reports/EAP/China_Power_Sector_Reform_assessment.pdf＞ ，2007.

［2］Zheng K.Exploring innovative approaches to finance energy efficiency projects in China through promoting Domestic ESCo's and encouraging participation of local Banks［EB/OL］.Available:＜ http://www.sdpc.gov.cn/jjyx/dzxqcgl/P020070810348744989126.pdf＞，2007.

［3］胡兆光，等.综合资源规划和需求侧管理:理论、方法和实践［M］.北京:中国电力出版社，2008.

［4］Asian Development Bank(ADB).Guangdong energy efficiency and environment improvement investment programfacility concept［EB/OL］.Available:＜ http://pid.adb.org/pid/LoanView.htm?projNo = 39653＆seqNo =01＆typeCd=3＞，2008.

［5］福州电监办.差别电价对节能减排影响的政策评估报告［EB/OL］.http://www.serc.gov.cn/jgyj/ztbg/201004/W020100408357727171686.pdf，2012 －10 －12.

Demand Side Management(DSM)，Electricity System Reform and Energy Conservation and Emission Reduction

YU Yong－zhen
(Economics Department，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100091，China)

DSM is one of the best and most practical policy tools available to China for balancing environmental protection and economic growth.The new round of electricity system reform provides a good opportunity to consolidate and integrate DSM policy and expedite its development and implementation.DSM policy can be upgraded by incorporating it into the current electricity system reform.Comparing the potential acceleration of electricity price reform with the possibility of imposing a System Benefit Charge(SBC)，the author argues that support for a SBC would be much easier to gather among policymakers and stakeholders in a short time and would have a much better policy effect in the current situation.The author discusses three kinds of price discrimination related to the DSM development in China:time－based electricity pricing，electricity price discrimination for industrial structure adjustment in China(Fujian Province as a case)，and direct power purchases by large customers and preferential tariff policy.These can be well designed to be combined with DSM and energy efficiency policy.

DSM;Electricity Price Reform;System Benefit Charge(SBC)

A

1002－2848－2012(06)－0026－08

2012－08－08

本文是作者在哈佛大学肯尼迪政府学院做博士后期间的阶段性成果，感谢来自哈佛大学校级项目能源政策研究联盟的全方位支持，以及来自壳牌石油公司(Shell Oil)的资金支持。衷心感谢威廉·霍根(William W.Hogan)和约翰·贺准(John Holdren，现奥巴马首席科学顾问、白宫科技政策办公室主任)教授，凯莉·盖勒格(Kelly Sims Gallagher)教授，路易萨·朗德(Louisa Lund)，罗伯特·斯窦卫(Robert Stowe)慷慨分享他们的宝贵时间和睿智见解，对本论文提出许多建设性意见，并给予无私的帮助。

于永臻(1973－)，甘肃省酒泉市人，中共中央党校经济学部财政金融室副主任，副教授，经济学博士，研究方向:金融与宏观经济、能源与气候变化经济政策。

责任编辑、校对:李再扬