浅论服务型政府中TQM与ISO9000的可融合性

李天骥 李乐群

（1.广东白云学院管理学院社会工作系，广东广州 510450;2.湖南大众传媒职业技术学院，湖南长沙 410100）

全面质量管理（TQM）与ISO9000族质量标准认证体系最初在西方企业实践中得到广泛运用并取得显著成效，随后被相继引入包括中国在内的许多国家的政府管理实践中。随着行政改革进程的发展，二者虽为政府部门带来了先进的组织文化、服务理念、规章制度以及管理技术，但也暴露出一些问题。如:一些政府部门虽有改进服务质量的热情，但缺乏科学的方法和步骤，导致质量管理工作最终不了了之;或者在组织贯标成功后安于现状没有跟进，陷入只做表面功夫流于形式的怪圈。因此有必要探讨如何更好地使用质量管理工具TQM与ISO9000，并使之融合应用于服务型政府的管理实践中，使质量管理工作达到承上启下、稳步推进、深化改革和持续发展的目的，不断为公民提供满意的公共产品，最终实现温家宝总理提出的建设服务型政府的工作目标:要创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务;整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。［1］

一、政府部门中TQM与ISO9000的应用现状

1961年，美国质量管理专家费根堡姆（A.V.Feigenbaum）在《全面质量管理》一书中首先提出了质量管理（Total Quality Management，简称TQM）概念。许多西方国家从上世纪80年代起就开始在政府公共管理中尝试运用TQM，公共部门全面质量管理在实践中得到了发展，同时在公共管理过程中形成了一种全新的管理工具和管理模式。据资料显示:到了90年代中期，美国2800多个政府机构中就有48%己开始使用全面质量管理。在25000人以上的城市中，有25%以上已经开始在至少一个基础性领域实施TQM，主要应用于警务、公园、娱乐、人事管理和预算报告等领域。［2］西方的实践证明在政府部门推行全面质量管理，既能明显改进服务质量，又能为强化管理提供一种有效手段，对履行行政职能、加速经济发展大有裨益。1987年，国际标准化组织（International Standards Organization，简称ISO）推出了有别于TQM质量管理工具的ISO9000族质量标准体系，由于它在企业管理中的成功运用，很快引起了各国政府的关注。如新加坡政府从1996年开始启动在政府机关实施ISO9000的计划，从制度上建设廉洁高效的政府，保证了新加坡良好的软环境和政府形象的塑造。马来西亚政府自1996年起在政府部门依此建立了质量管理体系，并通过了ISO9000族国际质量管理体系认证。［3］而在我国的南京、四川、大连、深圳等部分省、市约2000多个政府部门也正在推行ISO9000族质量标准体系。应当说公共部门不管是引入TQM还是ISO9000族质量标准体系，其目的都是为了提升管理水平和改善服务质量。可以看出，质量管理学的发展趋势是TQM与ISO9000系列标准的有机结合，但今天多数政府部门只使用了上述两种工具中的一种，其融合运用的案例并不多见。

二、服务型政府中TQM与ISO9000的内涵

（一）服务型政府中TQM的内涵

学界在定义公共部门中TQM时虽有多种说法，但其核心涵义主要集中在顾客满意、全员参与、质量持续改进以及预防管理四个方面。

1.顾客满意。非盈利性公共部门引入源自企业管理中的“顾客导向”时应该如何界定“顾客”?企业型政府把“顾客”界定为公共产品服务的主要对象，即公民。而在服务型政府框架内并不存在这样的类比关系，因为政府只是公民委托为自己服务的机构，属于从属关系。尽管如此，顾客观点引入公共部门仍具有十分重要的意义，一方面，政府与公民的角色定位发生了根本性改变;另一方面，使公共管理人员的视野从组织内部逐渐转移到组织外部的公民身上。

2.全员参与。正如欧文所说，旧的、传统的行政模式黯然失色的主要原因仅仅在于它已不再发挥作用，并且被公认为正在失去作用。［4］传统的管理模式的滞后性以及在激发人员积极性、提高行政效率、改善公共服务质量等方面已经越来越不能适应复杂多变的环境。提倡人本管理方法的TQM强调高层管理者通过授权将行政权力下放到基层，并与组织外部的顾客共同参与快速发现并解决问题，充分发挥人在质量管理工作中的主导作用。

3.质量持续改进。公共部门引入TQM不仅是从技术上更是从组织文化上进行变革。美国国防部认为TQM是一种管理哲学，也是一套要求不断进行组织改善的指导原则。［5］基于此信念，公共产品质量的持续改进包括为顾客提供更好的服务、优化行政资源配置以及完善工作流程三个方面。其落实方法主要是通过美国质量管理专家戴明发明的PDCA循环。这是一种科学规范的管理模式，它将所有质量管理工作统一分为计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）以及处理（Action）四个步骤，将其构成一个完整的质量管理工作周期，通过阶梯式改进使部门工作流程按此循环形态逐步进行。如图所示。

图 戴明PDCA循环

4.预防管理。传统的行政管理模式一个重要缺陷就是缺乏前瞻性的视野，所谓“头痛医头，脚痛医脚”。奥斯本认为一个有预见性的政府应该是使用少量的钱来预防，而不是花大量的钱去治疗;他们在做出决定时，应尽一切可能考虑未来。［6］要想根本性地提升产品质量，不可能只是对既成事实的产品进行质量检测就能实现，TQM理论认应该从源头入手，把工作的重点从事后的质量把关转移到事前各项准备工作的质量上来，将质量问题及时消灭在萌芽状态。

（二）服务型政府中ISO9000的内涵

经过20多年的完善，现在ISO9000族质量标准体系已可适用于各种类型、不同规模和生产不同产品的组织，可以说，只要存在管理就都可以采用。对于政府，它可以为其针对组织管理结构、人员和技术能力、各项规章制度和技术文件、内部监督机制等一系列体现组织保证产品及服务质量的管理措施进行规范，与之形成一套标准。使得每项工作乃至每个工作环节都进入完全可控制的范畴，实现定性管理向定量管理的转变，从而使政府的行为更科学、更规范，效率更精确，使公民享受到更优质的服务。ISO9000族标准体系的管理思想主要是基于八项质量管理原则:1.以顾客为关注焦点;2.领导作用;3.全员参与;4.过程方法;5.管理的系统方法;6.持续改进;7.基于事实的决策方法;8.与供方互利关系。

三、服务型政府中TQM与ISO9000可融合性分析

（一）服务型政府中TQM与ISO9000的异同比较

TQM与ISO9000族质量标准体系出处虽不尽相同，并且二者也属不同时代的产物，但是通过二者内涵的对比，可以看出诸多一致的地方，主要表现为:

1.理论核心。ISO9000族质量标准体系可看做是对TQM的理论延伸。因为，ISO9000族质量标准体系的发布与实施是以TQM的理论和技术为基础的，它标志着TQM向纵深方向的进一步发展。［7］

2.指导原则。TQM与ISO9000均强调政府部门的质量管理应该把顾客满意放在首位，注重预防和评审，通过培训以全员参与质量管理工作的形式建立过程控制机制系统的进行管理，追求顾客以及组织增加附加价值并对服务质量进行持续改进。

3.领导作用。公共部门的高层管理人员在组织中充当着决策者的角色，对于计划实施、人员控制、资源调配等方面起到举足轻重的作用。因此，TQM与ISO9000都注重领导对于质量管理工作的推动作用，要求领导必须亲自组织实施。

4.运作流程。在落实质量管理工作的流程上，二者都遵循PDCA循环模式，即任何工作环节都必须经过计划、执行、检查和处理四个步骤。

5.最终目标。二者在公共部门所要到达的最终目的都是为了改善服务质量满足顾客需要，提升组织行政效率降低行政成本，树立政府良好形象。这一点与创建服务型政府的理念是相契合的。

但是，TQM与ISO9000族质量标准体系之间也存在如下区别:

首先是工作中心。TQM理论认为“人”在质量管理工作中占有重要地位，应该吸取多方意见，集思广益充分发挥人的主观能动性，积极且民主地参与质量改进，在组织中创造良好的文化环境。而ISO9000则倾向于将每个工作环节都以达到规定标准的形式来改善服务质量。换句话说，TQM以人为工作中心，而ISO9000则以标准为工作中心。

其次是执行标准。科恩认为，每一位TQM作者或权威，都想方设法出售一套完整的理论及实践体系，但是每个机构都需要研究出自己的实施办法。［8］简言之，TQM的执行标准存在不确定因素，需要具体根据组织实际情况开发。而ISO9000则要求组织必须遵循首先根据其质量管理体系的要求实行文件化管理，其次按照文件内容所设立的标杆认真实施，接着对每个质量环节都要做好记录，最后要检查实施效果的程序，这是一套统一的执行标准。

最后是检查方式。TQM主要是以组织内部人员通过方针目标讲评以及质量改进（QC）小组成果发布等形式来检查服务质量水平。而ISO9000则是通过第三方机构对质量成果进行国际通用的贯标认证，并接受其机构的检查和监督。

（二）寻找服务型政府中TQM与ISO9000的融合点

ISO9000系列质量标准虽然是建立在TQM理论基础上的，但二者在组织中的作用面不尽相同，可以说既有共性又有其独特的个性，并不能相互取代。

1.宏观与微观。在奥斯本看来，TQM是一种结合了顾客、控制和文化三种战略的元工具。它能够帮助公共组织持续、渐进地提高服务和执行职能的质量。［9］作为一种战略性的质量管理工具，TQM更善于从宏观角度对质量工作提出整体的愿景;在这一点上ISO9000对反映质量管理工作的要求并不十分全面，相对弱化了社会和员工等其他受益者的利益以及对顾客潜在质量要求。但在微观的具体操作方案上TQM并没有详细说明该通过何种方式与标准来实现目标;而ISO9000则将涵盖了TQM愿景的服务质量方针、质量目标等内容进行量化并以文件形式的质量手册来达到目的。由此可见，将TQM战略的宏观优势和IS09000标准执行的微观优势进行结合，会有利于实现政府质量管理的最终目标。

2.创新与规范。在推行TQM初期由于缺乏一套统一的执行标准，需要把大量精力投入到开发组织内部操作流程上，存在容易忽略组织外顾客的可能。反过来说，由于没有统一的规程，TQM依靠人本管理以及对管理手段的创新针对组织实际情况设计执行标准，灵活地应对政府质量管理工作中各种突发问题，并不断寻找解决方案。而ISO9000拥有统一且规范的执行标准，所以组织不需要对其进行大幅修改并快速投入使用，这样可以节省有限的行政资源更多地关注并满足其组织外部顾客的需求。并且，ISO9000还是一种符合国际规范的管理和监督体系。有利则有弊，统一的操作规程缺乏弹性，使组织难以适应变化多端的环境。另外，组织质量管理工作在达到操作规程的要求后容易陷入维持现状的情况。因此，TQM与ISO9000可以通过在服务型政府中融合使用实现相互补充的目的。

3.文化与制度。TQM既是一种管理工具，更是一种管理哲学，它在公共部门并不能孤立地存在，而需要一系列有效的相应措施与其配套来共同起作用。［10］这里不但包括建立 TQM知识的教育与培训制度以及绩效评估制度，更主要的是在组织中形成适应TQM的质量文化。而ISO9000则能给TQM提供与之相适应的制度保障以及质量文化氛围，在制度的影响下培养习惯，通过习惯将质量文化融入组织人员的血液之中，达到在制度上约束人，在文化上激励人的目的。只有ISO9000在组织中扎根并推广，TQM才能更好地发挥其应有的作用。可以说，ISO9000是实现组织TQM文化形成的重要通道。

四、服务型政府中TQM与ISO9000融合策略

第一，先期准备工作。前期通过在组织中宣传和引导的方式树立顾客导向理念。毕竟融合只是进一步提升和改善服务质量的一种手段，使公民满意才是其真正价值所在。

第二，上级授权以及动员。取得来自上级的支持与授权以及组织各管理阶层的参与和合作对于能否深化服务质量改进至关重要。尤其是政府高层管理者应正视改革避免投机心态，优化资源配置、统筹规划，并为二者融合创造出一个良好的组织环境。

第三，ISO9000先行。可以看到，在改进质量管理工作的最初阶段，ISO9000拥有TQM所不具备的优势。首先，实施TQM需要一个过渡期，而这一过渡期对于不同的机构是不一样的，有时为TQM所付出的代价可能比它带来的价值还要大，至少在短期内是这样。［11］通过贯标认证，可帮助组织培养顾客意识、规范操作程序、健全管理制度，使组织质量管理走上科学化、程序化、规范化的轨道。如果政府服务质量水平连ISO9000所设定的基本“门槛”都无法达到，那么就失去了与TQM进行融合的意义。

第四，建立健全二者融合的长效机制。组织贯标成功后，应在此基础上根据组织实际情况继续建立健全一系列促进二者融合的长效机制。其中包括:（1）打破政府垄断、帮助公共部门走出效率不彰和质量困境的市场竞争机制。（2）灌输顾客导向理念、提高每位公务员的素质是为改进政府工作质量基础的教育培训机制。（3）调动员工参与热情、培养并鼓励他们不断寻找改进服务质量的方法的积极性的激励机制。（4）双向互动与协调机制以减少质量改进指令在组织纵向传递过程中出现偏离，这里的双向是指自上而下的授权机制和自下而上的建议机制。（5）由组织内部的质量控制小组与组织外部的第三方监督机构以及顾客参与共同监督构成三位一体的公共服务质量监督评议机制。（6）要突破政府质量管理中的信息障碍，提高工作效率、决策质量和服务。就必须推进政府工作的信息化，大力发展电子政务，建立一个快速灵敏的沟通政府内、外的信息反馈机制。

第五，管理工具的融合。TQM的技术工具主要包括鱼骨图、帕累托图、流程图、控制图表和推移图。在实际质量改进工作中可与ISO9000的质量手册结合使用。

第六，培育支持性的组织文化并与公务员制度结合。正如科恩所言，大多数政府机构对TQM的学习和实施仍处于初级阶段，工作方式显示出较大改进和巨大变化的机构都已实施TQM 长达 5 ～8 年，甚至还要长。［12］显然，持续改进并不是一句简单的口号而是针对质量的长期承诺，期间必然会因各种环境压力经历诸多反复。管理者不但要在组织中培育TQM的文化精神，还需要将其核心涵义的持续改进与公务员制度挂钩来应对诸如“高层管理者的变动而使组织质量管理工作陷入停滞”、“组织人员的抵制行为”等问题。

由此可以看到服务型政府中TQM与ISO9000的融合管理并不是一蹴而就的。这不但需要全体人员尤其是高层管理者拥有持续改进服务质量的毅力和恒心，还需要鼓励组织内部人员强化改进意识，认真履行每一个工作环节及进行严格的质量把关，把管理作为改进的推进器，处处以人为本，完成政府质量管理从量变向质变的飞跃。

［1］ 温家宝.2005年国务院政府工作报告［R］.新华网，2006-02-16.

［2］ 斯蒂芬·P·罗宾斯.管理学（四）［M］.北京:中国人民大学出版社，1997:135.

［3］ 华金科.政府再造和ISO9000［J］.黄冈职业技术学院学报，2008（10）.

［4］ 欧文·E·休斯.公共管理导论（三）［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:60.

［5］ 张成福、党秀云.公共管理学（修）［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:338.

［6］ 戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公共部门［M］.上海:上海译文出版社，2006:205.

［7］［10］ 陈振明等.竞争型政府—市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用［M］.北京:中国人民大学出版社，2006:319.

［8］［11］［12］ 史蒂文·科恩，罗纳德·布兰德.政府全面质量管理实践指南［M］.北京:中国人民大学出版社，2002:110.

［9］ ［美］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.政府再造五项战略［M］.北京:中国人民大学出版社，2002:307.