住房保障建设的国际经验

◎ 北京天则经济研究所研究员 赵旭

一、住房保障国际主要经验

1、政府在住房保障中的角色

根据政府角色的不同，房屋政策的先驱尼逊（Donnison）提出了政府在住房保障政策中的三种角色，即雏生型、社会型及全面责任型，可从总体上概括当今各国的住房保障的类别。

雏生型。意为政府对低收入住户的住房问题较为被动，缺乏系统和有力的政策，或即使有相关的政策又缺乏执行力度。大多数发展中国家及不发达国家都是如此，如巴西、墨西哥、泰国、印度等国家，在未有巨大问题爆发前，大多是项目式的临时措施，容易无疾而终。

社会型。基于社会发展及社会公义的目的，英国、美国、以及大多西欧国家，也包括香港特区等，将有关资源与政策重点集中于低收入人群，实施有针对性的住房保障政策。而中高收入人群的住房则由市场提供，政府并不介入。美国的住房政策，可概括为一个由多元化的政策目标和多样化的政策手段组成的政策体系，包括建立中介结构、提供援助性住房金融、减税以及为低收入者提供住房补贴等。

第三类是荷兰、德国、瑞典以及新加坡等对住房市场的全方位介入和控制的国家，他们是全面责任型住房政策的代表。以荷兰为例，政府有意识地全面介入住房市场，其住房政策的出发点是要建立一个既可保障低收入户的居住权利，又令他们不致因过于集中而被社会排斥。具体来说就是通过较全面的津贴面，令不同收入的住户可以居住于同一社区。新加坡是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一，其住房保障是政府主导型，政府将“居者有其屋”定为国策。目前，新加坡住宅市场主要有建屋发展局提供的政府组屋和商品房两部分。截止到2009年3月，居住在组屋的人口占全国总人口的82%，其中大部分人拥有房屋产权，只有大约7%的低收入家庭廉价租住组屋。其余高收入者，政府不为其承担住房保障责任。

总体来说，美国有着比较强的市场经济传统和环境，政府为低收入者提供住房协助更多通过市场和辅助的手段；亚洲则有较强的政府干预传统和“居者有其屋”观念，政府对住房市场的干预就相对直接，也更倾向于提供产权性质的住房保障；欧洲大多处于二者之间，并且除了政府对住房市场有一定干预以外，非政府的社会组织提供包括住房保障在内的各种社会保障也有着比较悠久的传统。

表3-1 政府在住房保障中的角色

2、保障水平：普通受益

对于荷兰等住房全面责任型政府，住房保障的对象的选取并不是个问题，这些国家的目标是不论贫富都可以享受到广泛的社会福利，包括住房。如瑞典的公共住房政策从一开始就针对全体居民，坚持普遍受益的原则，具有相当的普遍性。

对于采取社会型房政策的国家，住房保障的对象为低收入群体，这就涉及到对低收入群体的认定的问题了。比如美国住房和城市发展部，将经调整的家庭收入中值作为界定家庭收入等级的依据。家庭收入中值，是指将各都市或非都市区县的家庭收入中位数，由按照不同的家庭规模加以适当调整的结果。家庭收入中值的不同百分比被作为住房保障计划的收入分界线：收入水平低于中值80%的家庭被界定为“低收入”，收入低于中值50%的家庭，被界定为“收入很低”，而那些收入低于30%的家庭，则被界定为“收入非常低”。

此外，对住房需求方的筛选即准入机制在许多国家有着许多宝贵经验值得我们借鉴。香港、新加坡等地针对住房保障的准入非常严格，这得益于对制度的严格执行及严厉的惩罚力度。以香港为例，房委会每年核查公屋轮候册收入及资产限额。若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并可根据法律规定予以检控。香港房屋条例规定，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款20000港元及监禁6个月。1987年4月起，房委会开始实施公屋租户资助政策，目的是减低对经济能力较佳的住户的资助，确保房屋资助能给予真正有需要的人。根据该政策，在公屋居住满十年的租户，须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入超逾所定限额的租户须缴付额外租金。1996年6月进一步实施维护公屋资源合理分配政策，收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。

3、保障方式：为最低收入者提供保障

对于是社会型的政府，在制定公共住房政策时普遍重视使用权性质保障房即租赁房的发展，为最低收入者提供保障。在英国，租赁住房的比例为30%，其中20%是公共租赁住房，10%为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅列为重要的政绩目标。伦敦2004年的新规划要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。法国政府规定，全国所有市镇必须保证20%以上的住房是廉租房，否则将受处罚。政府每年拨出专项资金以长期推行廉租房和房租补贴计划。

以美国为例，美国的住房保障方式的选择是和住房供需的具体情况相关的。在整个住房市场的供给总量存在刚性不足的情况下，政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。随着供需矛盾的缓解，租房补贴将逐渐发展成为住房保障的住房方式。这种方式更能保证政府的补贴真正落实到需要的人群，控制和减少政府的住房开支，尽量减少政府对住房市场自身运行规律和效率的干预，有利于提高存量住房的使用效率。

对于全面责任型的政府，住房保障往往会以产权性质的住房为主，这属于政府对于国民的福利而非住房保障。以新加坡为例，截止到2009年3月，居住在组屋的人口占全国总人口的82%，组屋中大部分人拥有房屋产权。

在补贴方式方面，20世纪70年代中期，西方国家的住房保障逐渐由“补砖头”（向住房供应方补贴）转向“补人头”（向住房需求者补贴）。现在，几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家都不同程度地采取了发放住房补贴的办法：给租房（包括公房和私房）者以房租补贴；给购买自住住房者以税收减免形式的购房补贴。

二、国外住房保障经验的启示

1、清晰界定政府角色与责任

无论是全面保障还是保障中低收入者抑或是低收入者，政府在住房保障方面的定位一定要清晰，如新加坡政府依据自身的社会经济和资源条件，制定了“居者有其屋”计划，政府不遗余力地致力于这个目标，不仅制定相关法规，也设立了建屋发展局来执行其目标。反之，我国政府在住房保障方面，在保障目标和执行力方面，都需要加强。

2、逐步缩小住房保障的目标范围，最终锁定低收入阶层

发达国家保障性住房政策的目标群体经历了从大到小的转变。在住房短缺时期，保障性住房的目标群体较广，几乎包括低、中、高收入阶层，如瑞典等国。随着住房供需压力的改善，保障性住房的目标群体逐步缩小，逐渐转向为中低收入群体。

3、住房保障需要法律保障

发达国家政府的公共住房政策基本都是以法律的形式存在，反映在不同时期的住房法规中。如美国早在1937年出台了《公共住房法》，该法案开创了联邦政府资助公共住房的先河。1950年日本制定并颁布的《住宅金融公库法》成立，主要对难以从银行等一般金融机构借款以购、建房的个人与单位提供贷款。此后又根据1955年颁布的《住宅融资保险法》，对金融机构发放的住房贷款提供保险服务。

4、多层次住房保障

任何一个国家都是从重点解决低收入家庭的住房问题入手，再逐步解决中等收入家庭的住房问题，具有层次性；很多国家将低收入群体划分为不同的等级，并建立严格的监督机制，从而形成良性循环。例如，新加坡政府严格按照家庭收入确定享受的住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。

5、加强执行能力，完善实施机制

1973年新的香港房屋委员会的成立为公屋计划的实施和发展、保障中低收入百姓的住房问题发挥着积极的作用。此外，也有其他机构甚至非营利机构的配合。可以说，香港成功的公屋制度，有赖于专门机构长期有效的执行政府房屋政策，和专业有效的运营和管理。

6、重视保障性住房的规划与环境

新加坡和香港保障性住房的规格设计和环境设施值得借鉴。新加坡的组屋大部分是方便舒适的小户型，这十分值得同样人多地少的中国在保障房设计方面进行借鉴，此外，要学习新加坡的组屋的规划设计，小区总体空间布局划分清晰，功能分区明确合理。香港公屋采用标准化的设计原则，以便于大规模的工业化生产，从而提高生产效率，降低建造成本。公屋的房屋品质和环境已经与私人楼宇相差无几。香港公屋在规划设计过程中，尤其注重其环境设计，例如在房屋屋顶设置天台花园，以提高居住区的绿化覆盖率，公屋周边的公共服务设施、交通设施，以及住区环境等多方面的也得到了保证。