房地产出路在于“顶层设计”的再改革

◎ 中国社科院亚太所研究员 程毕凡

经过几个月持续的“史上最严厉的”调控措施，房价已开始松动进入下行轨道。但这主要借力于限购、现贷的行政狠招。基本上是阶段性的政策压制。显然具有不确定性。

当前房地产调控面临的两难局面是：如果“双限”措施坚持过久，可能使商品房产业严重萎缩甚至崩盘，这将严重打击相关上下游产业以及金融业并造成大量失业；但若房价尚未大跌（比如30%以上)便刹车稳市，又很可能引起回弹，前功尽弃。

房地产问题的症结

现在需要认真探讨的是，房地产的症结究竟何在？2011年10月27日人大常委会第23次会议专题询问会上,牟新生委员尖锐指出，房地产多年调控是另敲碎打“缺乏整体思路”或曰“顶层设计”。他认为国务院1998年题为《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（即国发23号文件）规定要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，“最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入家庭购买、租赁市场价格的商品住房”。“应该就是一个实事求是的顶层设计”。牟委员似乎误以为现在这个“顶层设计”还管用，只是执行不力而已。其实，早在2003年8月国务院就又颁发了另一个有关住房问题“顶层设计”，即被当时的建设部领导称之为“纲领性文件”的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（即2003年国发18号文件）。这是180度大转弯的变化。因为，它虽然形式上保留了多层次住房供应，但却明确规定要“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房”。两个内容冲突的文件，在政策实施上，当然是后者否定和取代了前者。结果是保障房建设很快萎缩。经济适用房从1998年占住房竣工面积的约40%，急降到2006～2009年的年均7.7%；廉租房更是难觅踪迹。有购房需求者若遵循正规渠道，只能向开发商购买商品房。于是房价节节高升。地方政府发现房地产是一大财源，便通过“招拍挂”，低进高出，大搞“土地财政”，房价、地价相互推动形成恶性循环。同时，巨大的利润自然吸引了国内外大量资金涌入房地产，进行投机炒作，从而迅速吹大泡沫。

自2005年以来的历次调控，房价总是越调越高，住房供应结构状况越来越乱。其根本原因就在于这些调控都是在18号文件的“顶层设计”框架内进行的。只是对这一“顶层设计”所引出的问题进行修补而已，并未触动体制本身。

按官方的说法，“目前80%的住房已经是通过市场交易进行配置”并以此说明市场化的成就。其实这种说法是经不起事实检验的。众所周知，房改以来除了商品房以外还有单位自建住房和“小产权房”。这两类住房的快速增长，可以说在很大程度上都是受高商品房价推动的。但究竟总量有多少，并没有一个准确的统计。2007年一位著名大开发商曾对笔者说，单位自建房不会比商品房少。至于“小产权房”，早已多得让国家领导人惊呼不可让它突破18亿亩农田红线。2007年底央视《今日观察》曾提出一个66亿平方米的惊人数字。但也有人估计是40多亿平米。而据统计局数字，从1999年到2010年商品房的竣工总面积才有约44亿平米。所以保守一点说，这两类住房至少占据了住房总量的半壁江山大概还是靠谱的。

“顶层设计”应向23号文件适度回归

从上述情况，可以看出现行的住房“顶层设计”是造成房地产乱象一大根源，已经到了非再改革不可的时候了。住房改革的曲折历程表明，“顶层设计”要能行得通，就必须符合国情。笔者认为再改革绝不可忽视以下四点。其一，必须遵循“建立有中国特色社会主义”这一总方针，要强调社会的公平,我们要的是“劫富济贫”而决不是“劫贫济富”。其二，分层次供应结构要适应我国总体上仍是实行低工资制的居民收入状况。其三，我国土地资源紧缺，要改变以往地产开发企业喜欢建大户型的模式。其四，城市化进程还在发展，数量庞大的进城农民绝大多数只有能力购买经济适用房或租用廉租房。

显而易见，要满足上述几点要求，今后必须把住房建设的重点放在保障房上面。这就意味着，“顶层设计”应在相当程度上，向1998年国务院23号文件回归。

23号文件要求保障房覆盖大多数城镇家庭。中央关于在新五年规划内修建3600万套保障房的决定，无疑是一个大手笔。但严格说，这还只是偿还多年“欠债”的努力而已。即使计划能完成，到时候保障房的覆盖面也仍只有20%左右而已，远远不能满足需求。

香港经验：“以房养房”

按照中国社科院的抽样调查，我国85%的城镇家庭无力购买商品房。甚至有副部长级官员也坦承，连他这样的干部靠工资收入也买不起房。这说明商品房价已高到一般中等收入家庭都买不起了。而低收入家庭去租商品房住也是沉重负担。结论当然是城镇中需要购买或租赁保障房的家庭肯定是占大多数的。中央已决定实施保障性安居工程，要以发展公共租赁住房为重点。但是这需要持续不断的巨大资金的投入。显然，迄今这一大难题仍未得到有把握的解决。在政府的财政投入中，中央方面的拨款有限，而作为主力的地方政府大多积极性不高。因为建廉租房既要拨地又要出资，等于从它身上割下两块肉。靠银行贷款或发债券都是要还本付息的，长年累月必定形成沉重包袱，并不是好办法。最近，李克强副总理在全国保障性安居工程工作会议上指出，要“积极探索，创新发展理念、模式和路径”。这给了我们一个启示：能否打破旧有的思想框框，找出一种少花钱也能大规模快速兴建保障房的经营模式和路径？笔者认为答案是肯定的。这就是香港的“以房养房”模式。

早在2006年，多年担任香港房屋委员会委员的香港公屋联合会主席王坤就曾在报刊撰文，建议内地借鉴香港经验解决廉租房资金问题。在上世纪60年代到80年代初，内地大量移民进入香港。原因：一是按中英条约港英政府不能拒绝内地人民移居香港；二是香港当时正处于经济起飞时期，需要大量的劳动力。直到1982年11月，只要中方放行，内地居民到香港注满一年，便可获得居留权绿卡。居留时间累计达到7年，便可成为永久性居民。此后，经中方同意才改为持单程通行证赴港的，才可获得永久居留权。因此香港曾出现大量“木屋”（即棚屋）。当局急需为低收入家庭提供廉租房。1973年香港成立了一个政府辖下的独立法定机构房屋委员会，统管公屋（即廉租房）和居屋（即经济适用房）的建设与管理。房委会的启动资金来自政府的拨款和贷款。所需土地则由政府免费划拨。经过几年摸索，房委会找到了“以房养房”的经营模式。从1988年起，房委会的运作不仅完全实现自负盈亏而且年年有结余。

房委会负责有关公营房屋各项政策的制定和财务管理运作。但房委会的各项决策，包括屋苑（小区）规划、招标营建租赁公屋和购买居屋申请的审批以及退出机制等等，则由政府的房屋及规划地政局属下的房屋署去执行。房委会共有33名成员，其中官方委员4名，非官方委员29名，皆由行政长官任命。主席由房屋及规划地政局局长兼任；房屋署署长任副主席。房委会的运作透明度很高，甚至允许市民旁听会议。这种结构的好处是：一方面，在官方是一元化领导少了许多部门间的扯皮；另一方面，从大政方针到执行层面，都充分吸收民间各方意见，接受监督，力求做到公平合理。

房委会包揽居屋公屋以及屋苑（小区）附属的商场、停车场和其他非居住性设施的营建与管理。公屋的租金很便宜，只占租户收入的5～15%。公屋营运赤字由房委会补贴。居屋一般以低于市场价的20～30%出售给合格的中低收入家庭。但由于土地是划拨的又无需开发商插足，成本低仍有相当的利润可赚。此外，商场、停车场以及其他设施的收入也相当可观。这种“以房养房”运作，取得了相当好的结果。据统计，1993/94年至2003/04年的10年间，公屋营运赤字累计为120.36亿港元。但同期，仅出租屋苑附属设施的收入就达216.02亿港元。在扣除付给政府该项的50%的红利后，其余额就足以弥补公屋运作的大部分赤字。出售居屋的盈利则高达925.08亿港元。房委会拥有强大的持续营建公屋和居屋的实力。可见居屋项目既是公屋项目的强大后盾，也被公认是政府可用以调控市场的有效经济手段。众所周知，香港开发商对房委会每年建造公营房屋数量极为敏感。

按2006年统计，香港的公屋（廉租房）覆盖人口30.9%；居屋为18.3%，合计共占人口的49.2%。从香港的经验看，公屋和居屋是一种辩证的互补关系，前者社会需要量大，应占大头；而后者占适当比重，既可对前者发挥资金支持作用又可避免在住房上社会过度两极分化，即富人买房而中低收入者只能租房。香港把经济适用房取名为居屋是取义于“居者有其屋”，即拥有房产权的住户。

目前在学者和官员中，对保障房建设存在明显的误区。多搞点廉租房，就有人认为是改革的倒退，走福利分房老路。他们把市场化绝对化。他们不想想，为何香港搞了那么多公屋还是多年被评为全球自由化程度最高的经济体。要是多搞点经济适用房，也有人批评违反市场化原则“不公平”。他们不明白，正是经济适用房体现了国民收入再分配向弱势群体倾斜，是促进社会公平化而不是相反。以新加坡为例，其保障房“组屋”覆盖了85%以上的人口，其中绝大部分是销售类的组屋（类似经济适用房）。但新加坡同样是世界公认的市场化程度最高的国家之一。

世界上几乎所有的国家都要搞保障房，这是社会进步的表现。但是，销售型和租赁型的比重以及保障房的经营运作模式，都依据实际国情有不同的选择。新加坡是一个移民国家，从建国之初便面临严峻的安全和生存问题。所以李光耀认为，必须努力在政治上使人民对国家有认同感。而让绝大多数家庭有自己的一份房产，非常有利于认同感的培植。这样卫国与保家便紧紧相连了。新加坡的保障房建设依靠政府投入，因为它有拥有非常雄厚的公积金积累。而香港由于新移民数量多，中低收入和低收入者比重也较大，又不拥有强大的公积金，政府拿不出那么多钱，于是便探索出一个“以房养房”的经营运作模式。中国大陆城镇中低收入和低收入家庭的比重比香港高的多，而且又处于快速城镇化期间，每年有一千多万农民进城，保障房建设的担子比任何国家都沉重得多。但是，正如李克强副总理所说，“作为社会主义国家，我们更应加快实施保障性安居工程”。既然我们自己的一个特区已经有了一个实实在在从实践中来的，可以解决资金大难题的成功模式，为何不借鉴一下。至少可以先在几个城市做些试点。内地与香港情况不尽相同，在策划中当然应依据实际情况作些调整和变通。

早在1998年全国第一次住房建设工作会议上，当时的国家领导人就曾提出保障房可以搞成一个大产业，也可以带动上下游成百个相关产业的发展。然而这一目标至今远远未能实现。其实原因很简单，作为一个产业却只能靠政府不断“输血”，是不可能长大的。如果我们借鉴香港模式，使保障性安居大工程能够做到自负盈亏并略有盈余，那么上述目标则完全可能实现。到时候，不仅能为政府省下一笔庞大的资金，用在其他公共事业上，而且这一大产业还会为国家创造数以万亿计的产值并成为国民经济向内需推动为主发展方式转变的一大动力源。