民族地区契约合作的影响因素及实现路径

张瑜

【摘要】随着社会主义市场经济的建立和发展，公共服务需求日趋多样化和精细化，政府正在从传统意义上的公共服务提供者向公共服务购买者转变，这为社会组织参与到公共服务中提供了契机，但同时也出现了一系列的问题。政府必须改变过去的传统思维，重新调整公共服务结构，探索社会管理和公共服务多元化的途径。

【关键词】公共服务购买 契约合作 影响因素

随着我国社会经济与文化又好又快地发展，公众的社会需求日益丰富起来。作为传统社会公共服务主要提供者的政府很难再凭借一己之力来满足丰富的社会需求，而逐步兴起的社会组织在政府的培育下，已经具有了一定的经济实力，他们有能力而且希望进入社会公共服务领域，帮助政府满足更多的社会需求。同时，在“小政府、大社会”的社会发展理念引导下，政府本身也希望社会组织能够积极发挥自己的作用，两者相互合作，以满足日益丰富的社会公共服务需要。因此，“政府购买公共服务”无疑成为中国政府实施公共管理的一项重要措施，其范围已从经济发达地区向内地不断推进，同时政府购买领域逐渐扩大，这都在一定程度上刺激和促进了社会组织的产生和发展。因其独特的区位环境、人文特征以及历史传统因素，民族地区地方政府与社会组织关于公共服务购买的契约合作机制很难在短期内形成。笔者从以下几个方面谈谈对这一问题的认识。

公共服务供给的方式

一般说来，社会公共服务提供主体自身力量的强弱决定了其参与公共服务范围的大小。社会公共服务提供可分为以下几类：

一，政府单独提供。主要是指社区性公共服务，如社会治安、司法审判，包括对社区家庭和居民个人提供权益维护、社会救助、优抚安置、公益服务，这些方面政府能够依靠自身力量独自提供。

二，政府与市场企业合作提供。主要是指非基础性教育和医疗服务，如国民教育、文化生活、学前教育、特殊人群教育、社区基本公共卫生服务、突发事件后的精神救助等。

三，签约外包。政府将公共服务的生产通过与企业、社会组织等签订合同的方式外包出去，由于这些组织的人工成本相对较低、专业性强、办事环节少，从而使政府能以更低廉的价格提供更高效的服务，如行业性公共服务。

四，公共服务民营化。凡可以识别受益主体并衡量其受益程度的，就可在其生产中引入市场机制。

五，公益性组织提供服务。公益性组织的服务目标往往在一定程度上与政府相似或相同。在这种情况下，政府可以将公共服务承包给公益组织，这样的公益组织活动一般包括环保、社会救助、权益维护等方面。

政府与社会组织的责任、义务及其职能定位

在社会组织参与公共服务活动之前，政府与社会组织是一种管理与被管理的关系。然而随着政府邀请社会组织进入公共服务领域，两者的关系也变得复杂起来。首先，从政府角度而言，政府对社会组织的产生和发展起到了重要作用，政府为社会组织提供了良好的发展空间，并对社会组织进行积极的引导，使得社会组织的发展更多地倾向于公益性事業；其次，政府积极对社会组织进行管理，鼓励帮助合理合法的社会组织，取缔打击非法的社会组织，从而为社会组织的发展创造了良好公平的竞争空间；再次，政府为社会组织的发展壮大提供了知识、资金、技术、资源等方面的政策援助。当社会组织与政府形成契约关系后，政府的角色不仅仅是管理者，还是购买者、委托者和监督者。政府职责更多地应该从管理者向合作者转变，由传统的管理和干预向引导与合作方向发展，即政府这个“雇主”同“雇员”—社会组织之间应建立一种平等的合作关系。

另一方面，由于中国目前的管理模式具有“强国家、弱社会”的特征，公共服务主要还是由政府来提供，因此社会组织要想为公共服务提供更多的帮助就必须寻找机遇，发展壮大自身力量。社会组织与政府在公共服务合作的过程中，必须按照契约规定，保质保量完成合同条款。同时社会组织在提供公共服务过程中出现了问题，应该及时向政府部门反映，以便积极迅速地解决。当然，社会组织有权利要求政府向他们提供政策、资金、资源方面的支持，并保持足够的独立性和自主权，按照自身的组织目标健康发展。

影响民族地区公共服务契约合作的因素

民族地区区位特点。区位特殊性决定了一个地区公共服务契约合作的不同。民族地区的地形气候条件差异决定了民族地区群众所需的公共服务有其独特性。

民族地区人文特点。民族地区独特的人文特点决定了其公共服务需求。由于长期在一定的区域定居，民族地区居民有自己的生活习惯和风俗特色，以及宗教信仰和宗教禁忌。

民族地区政府提供公共服务的能力。民族地区地理位置相对偏远，经济发展水平相对落后，因此政府获得的财政收入较少，这使得民族地区地方政府用在民众公共需求上的资源比重相对较小，造成群众公共需求增加的比例与政府投入公共服务的比例严重失衡。

社会组织数量过少且力量薄弱。在我国，民族地区往往都是经济文化比较落后的地区，在这些地区社会组织特别稀少，社会组织力量也极度薄弱，以致政府很难找到合适的社会组织共同提供公共服务。

购买“内部化”。我国许多社会公共服务的购买订单不是在充分的市场竞争下订立的，政府购买服务的合同外包更多是基于关系契约而不是市场契约得来的。在这种情况下，与政府关系更密切、政府介入程度更大的社会组织往往能获得提供公共服务的机会，而其他社会组织则很难获得同等的机会。民族地区的实际情况也是如此。

如何完善民族地区公共服务购买契约机制

鼓励社会组织参与到民族地区公共服务的提供过程。在民族地区，由于独特的人文背景，许多人都对本民族社会发展有很大的热情，他们会自愿或自发地形成一定规模的社会组织。政府对这些社会组织应该积极引导，鼓励他们参与到社会公共服务活动中，从而缓解政府自身的压力。

鼓励民族特色产业参与到公共服务当中。政府应积极探索向社会组织或人民团体购买公共服务的途径、方法，引导社会组织、公益团体参与公共服务事业，建立民间资本参与的激励机制。政府应以招标方式面向社会购买服务或以资助、补贴方式支持公益组织承担公共服务。同时，可以选择若干领域向民间资本敞开大门，民族产业的参与能够最大限度地提高公共服务质量，并将对缓解民族地区政府自办公共服务的不足起到很好的补充。

建立完善、科学的公共服务规范机制。法制化及规范化能够为民族地区公共服务机制提供法律保障。规范政府购买公共服务的内容、范围、方式等，统筹社会保障、医疗卫生、文化教育等多方面的社会政策，建立协调有效的系统，制定对公共服务实施主体的监管、评估考核细则，尽快完善相关机制，明确各主要参与者的职责和义务。

形成独立的绩效考核系统。政府购买公共服务前后应该对社会组织及实施项目进行评估。政府购买公共服务前，应该对社会组织进行全方位的雇前评估，从而筛选出有能力提供公共服务的社会组织，这样才能确保项目连续地实施下去。

鼓励民众监督公共服务购买活动。新公共管理理论的核心思想就是以顾客为导向，了解顾客所需。依靠公众的积极配合，能够帮助政府及社会组织获得更准确的一手资料，将公共服务供给信息及时地反馈给政府及社会组织，及时地改进、完善公共服务供给，从而避免问题的进一步扩大，这样有利于形成一个良好的公共服务供给—购买循环回路。

发展经济，提高政府自办能力。雄厚的经济基础能够保障社会公共服务的主要提供者政府有更大的能力多方面满足民众的公共需求。民族地区政府应该针对民族地区特殊情况，大力发展经济，从而提高地区政府收入，将更多的剩余资金投入到社会公共服务，从而增加自身提供公共服务产品的比重，弥补民族地区公共服务不足的情况。

总之，针对目前复杂而多元的公共服务需求，政府必须改变过去的传统思维，重新调整公共服务结构，构建公共服务供给的多元组织框架，增强社会自治功能，探索社会管理和公共服务多元化的途径，积极引导和鼓励社会组织进入到社会公共服务供给领域，建立健全法律制度，按照法律约定，逐渐形成权责明确的契约合作关系。

（作者单位：北方民族大学管理学院；本文系宁夏高等学校科学研究项目“公共服务购买：民族地区地方政府与社会组织的契约合作机制研究—以宁夏地区为例”的研究成果之一，项目编号：2010JY006）