软法建设生态文明的兴起与实践

张玉东

【摘要】生态文明是一种新型的文明，在我国建设生态文明具有重大的意义。从理论上讲，软法较之硬法更适合建设生态文明。在实践中，软法手段建设生态文明也越来越受到重视，得到了较为普遍的应用，正逐步成为建设生态文明的主要方式。

【关键词】软法 生态文明 实践

生态文明建设及其意义

生态文明是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明后的新型文明形态和文明的高级形态，它体现了人与自然、人和人和谐共生、全面发展、持续繁荣的自然伦理思想，是对人与自然关系的升华。生态文明建设要在人类认识自然、尊重自然规律的基础上，利用自然造福人类，最终实现人与自然的和谐统一。任何文明的建设都不是凭一人之力、一纸文件、一朝一夕就能够完成的，生态文明的建设也不例外。生态文明建设不仅需要生态文明理念在全社会的确立，更需要生态文明意识在经济、社会、文化各个领域的进一步延伸。这就决定了生态文明建设必然是一个长期、艰巨而复杂的过程，需要综合运用法律、政治、经济、技术、教育、文化等手段，通过全社会的不懈努力最终实现。在我国建设生态文明意义重大，生态文明建设有利于改善日益严峻的生态环境，缓解日益严峻的环境与发展的矛盾。我国的生态环境问题严重，主要表现为自然环境先天不足，水土流失现象严重、荒漠化状况扩大，水资源紧缺，污染严重，森林覆盖率低，生态系统和野生动植物面临危机等。严峻的生态环境已经开始影响经济发展的步伐，生态文明建设就是要在充分认识与尊重自然的基础上，缓解经济发展与生态环境的矛盾，更好地为经济发展服务。生态文明建设是构建和谐社会的基础，也是我国发展及建设的战略基础。胡锦涛曾指出：“大量事实表明，人与自然的关系不和谐，往往会影响人与人的关系、人与社会的关系。如果生态环境受到严重破坏、人们的生活环境恶化，如果资源能源供应紧张、经济发展与资源能源矛盾尖锐，人与人的和谐、人与社会的和谐是难以实现的。”①鉴于生态文明建设的重大意义，其建设手段的选择就需要强有力的理论支撑，经得起实践的检验。

软法在生态文明建设领域兴起的原因

目前，关于软法的外延，姜明安教授的观点被较广泛地接受，姜明安教授认为可以作为软法的研究范围包含下六个方面的规则：一，行业协会、高等学校等社会自治组织规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则；二，基层群众自治组织规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则；三，人民政协、社会团体规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则以及人民政协在代行人民代表大会时制定的有外部效力的纲领、规则；四，国际组织规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则，国家作为主体的国际组织规范国与国之间关系以及成员国行为的规则；五，法律、法规、规章中没有明确法律责任的条款；六，执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则。②

生态文明的实现需要在全社会牢固树立生态文明的观念，科学技术的不断进步，环境法制的不断完善，这些都离不开国家、政府的宣传和引导，激励性措施的完善，环境法律的重构，这些都不是单单依赖硬法所能达到的目标，而软法与生态文明建设存在着若干契合点，逐渐成为建设生态文明的首选，并越来越频繁地在实践中得以应用。在成功实践的背后，有着夯实的理论基础。

一方面，软法本身包含了建设生态文明的内容，也具备规范公共治理、调整公共服务、建设和谐社会的功能。环境保护部2008年发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》，其指导思想就是以邓小平理论和“三个代表”主要思想为指导，贯彻落实科学发展观，建设生态文明，以维护生态系统完整性，恢复和改善脆弱生态系统为目标，在坚持优先保护、限制开发、统筹规划、防治结合的前提下，通过适时监测、科学评估和预警服务，及时掌握脆弱区生态环境演变动态，因地制宜，合理选择发展方向，优化产业结构，力争在发展中解决生态环境问题。同时，强化法制监管，倡导生态文明，积极增进群众参与意识，全面恢复脆弱区生态系统。其目标就是要实现生态文明融入社会各个层面，民众参与生态保护的意识明显增强，人与自然基本和谐。

另一方面，软法不仅可以克服硬法的不足，而且更適合生态文明建设。硬法是指那些需要依靠国家强制力保障其实施的法律规范。生态文明的建设离不开法制的保障，硬法因其国家强制力的保障性一直是推进生态文明建设的有力手段，发挥着不可替代的作用。但是，随着社会的发展，硬法的滞后性、无协商性等弱点日益显露。通过比较可以发现，软法不仅可以克服硬法建设生态文明的不足，而且二者相比较，软法更适合建设生态文明。

首先，软法制定程序的便捷性使得软法更容易和生态文明建设形成良好的互动。立法机关固有的立法机制和模式决定了硬法供给的不足与滞后，生态文明的建设则需要得到及时有效的保障，这导致硬法很难和生态文明建设形成互动。而软法因其制定程序的便捷性，很容易根据具体形势的变化做出一定的调整，和生态文明建设的互动显得及时又自然。软法制定和实施的过程能够不断增强民众的生态文明意识，而民众生态文明意识的增强反过来会推动软法的进一步发展，这种良性的互动过程正是我国生态文明建设水平逐步上升的过程。其次，软法较之硬法，其种类非常齐全，符合建设生态文明的需要。由于生态文明的建设最终依赖各行各业、全民的参与和自觉自律，要达到全民的自觉自律，不能仅依靠国家强制力的保障。如前所述的作为软法的各种规则，其种类非常齐全，可以覆盖各行各业和各个阶层，如行业自律性文件、标准性文件、倡导性文件等，这有助于实现生态文明建设的最终目标。再次，软法较之硬法，其社会认同感较高，更适合建设生态文明。硬法虽然有国家强制力保障实施，但这也成为硬法的一个弱点。硬法在实施过程中容易引发被管理方的反弹和不满，社会实施效果不佳。而软法因其制定主体的广泛性、体现利益的宽泛性，使得软法的社会基础比较好。

软法较硬法更适合建设生态文明，并不能理解为生态文明建设只能选择软法，绝对排斥硬法。硬法与软法同为生态文明建设必不可少的法制保障，生态文明的建设应该综合应用软法、硬法手段，以软法为主，因时、因事合理应用。

软法建设生态文明的具体体现

在建设生态文明的实践中，软法的渊源名目繁多，有多种多样的表现形式：

立法机关创制的软法文件。发展循环经济，清洁生产、可再生能源的开发与利用都是生态文明建设的具体内容，《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等软法当然地成为建设生态文明的渊源。以《清洁生产法》为例，该法第四章专章规定了鼓励措施，建立清洁生产表彰奖励制度，利用资金支持和减免税收等方法激励企业实施清洁生产。

环境硬法中的软法现象。在立法机关创制的硬法文件中，包含有大量的建议性的、鼓励性的、自由裁量的、指导性、自律性的条款，欠缺否定性法律后果的条款，表现出软法特征。以《环境保护法》为例，该法第五、第十九条、第二十条等都体现出了国家对生态环境保护的决心与态度，体现了国家对环境保护的鼓励和支持。由于其欠缺相应的法律后果，被归入软法的行列。

国家及各省市关于生态文明建设的政策。环境保护部《关于推进生态文明建设的指导意见》是这一渊源的重要表现形式。目前，全国各地已经陆续出台了大量的地方政府性政策，如山东省《关于加强生态文明乡村建设的意见》、《福建省促进生态文明建设若干规定（草案）》、《中共云南省委、云南省人民政府关于加强生态文明建设的决定》、贵阳市委《关于建设生态文明城市的决定》等等，这些地方性政策积累了丰富的、成功的经验，应该在适当的时候做出国家性建设生态文明的政策规则，引导全国人民走建设生态文明之路。以山东为例，山东省委、省政府出台的《关于加强生态文明乡村建设的意见》提出，围绕“产业生态高效”，创建现代农业示范区，发展生态农业和高效农业，推进农业规模化、专业化、集约化、标准化；推动农村工业园区化和集群化，壮大优势产业；山区、沿海、湖区和城郊要大力发展观光农业和乡村旅游。这成为山东省建设生态文明的重要渊源。

各类环保组织制定的章程、规则、原则、宗旨等。环保组织大都是以保护环境，促进生态平衡为宗旨。各环保组织的章程规则是各组织成员自我约束和自觉遵守的准则，各生态文明研究会的章程也是各研究会会员的行动指南，这些都是建设生态文明的软法渊源。以我国最早在民政部门注册成立的民间环保组织之一的自然之友为例，其以开展群众性环境教育、倡导绿色文明、建立和传播具有中国特色的绿色文化、促进中国的环保事业为宗旨。其核心价值观是与大自然为友，尊重自然万物的生命权利；真心实意，身体力行；公民社会的发展与健全是环境保护的重要保证。这成为自然之友成员的自我约束与奋斗目标。

国家有关环境保护和生态文明建设的标准。环境保护标准主要是指环境质量标准、污染物控制标准。其中，我国已发布的环境质量标准包括水环境保护标准、大气环境保护标准、环境噪声与震动标准、土壤环境保护标准、固体废物环境标准、核辐射与电磁辐射环境保护标准、生态环境保护标准、其他环境保护标准。

环境保护政策或规划。社会发展迅速且不可全面预测，国家有关机关不可能及时制定有关环境保护方面的所有的规范性文件，在社会发展需要的前提下，国家有关机关可以通过制定和发布环境保护政策或规划来调整环境保护领域的社会关系，这使得环境保护政策和规划成为软法建设生态文明的重要渊源。目前，国家发布的环境保护政策或规划有《全国海洋经济发展规划纲要》、《中国21世纪可持续发展行动纲要》、《全国生态环境保护纲要》、《全国生态脆弱区保护规划纲要》、《全国土地利用总体规划纲要》、《节能减排综合性工作方案》、《中国应对气候变化国家方案》等。

软法在实践中对建设生态文明的贡献

软法使得生态文明理念被普遍理解和接受。生态文明理念只有被社会公众所理解和接受，才会转化为行动，带动全社会对生态文明理念的践行。软法建设生态文明更容易被公众接受和理解，其对生态文明建设的推动作用是非常明顯的。近几年来，政府利用报社、电视台、广播电台、网络等各种方式，宣传生态文明理念，生态文明这个原本陌生的词汇逐渐被人们熟悉、理解、接受和使得环保、低碳、节约资源等观念不断深入人心。

环境软法很好地克服了环境硬法的不足，成为生态文明建设有力的法制保障。法制是建设生态文明的重要保障，而环境保护是生态文明建设的根本保证，因此，环境法律在生态文明建设中扮演着不可替代的作用。我国的环境和自然资源法律制度虽然经过一段时间的完善，数量上大有增长，但总体上质量不高，在内容上还存在着冲突、重复、可操作性差等诸多问题，甚至一些重要的领域还存在着立法空白，如《生态保护法》、《环境污染损害赔偿法》等环境法律急需制定。同时，在具体制度的设计上偏重于政府部门权力的设定而普遍缺乏制约机制。另外，法律的制定和修改需要经过严格的程序，历时较长。对法律制度稳定性的考虑，各种利益的纠葛等都增加了立法、修改法律的难度。这些问题都严重阻碍了生态文明的建设。软法相对于硬法，因其更代表民意，创制方式和内容灵活而更富有弹性，成本较低，在实践中及时弥补了硬法的缺陷，成为生态文明建设的有力保障。

软法创设了多种环境解决机制，更有利于解决环境纠纷。从环境硬法的设置来看，环境问题的解决机制比较单一。依据《环境保护法》第四十一条的规定，环境纠纷发生以后，无论是否由环境职能部门做出处理，当事人最后能够选择的方式只有诉讼。但由于环境纠纷的专业性比较强，涉及的权益较大，受害人举证比较困难，当事人地位不平衡，利用诉讼解决环境问题就成了当事人迫不得已的唯一选择，加上我国目前还欠缺环境公益诉讼制度，绝大多数法院也没有单设环境法庭，即使专业知识过硬的法官面对新型、多变的环境纠纷有时也难以解决，这使得环境问题的解决方式愈显单一而又难以发挥作用。

软法创设了更多的环境解决机制，有效地弥补了硬法的缺陷。如环境和解和环境调解的方法。《水法》第三十六条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。”在环境和自然资源法律规定和实践中，环保部门的行政调解都是解决环境纠纷最普遍和有效的途径。此外，国家环保局2006年发布的《环境信访办法》提出了环境信访这一环境问题解决方法以山东省环境信访为例，山东省环境保护局早在2001年就制定了山东省环境信访工作四项制度，包括环境保护来访督查制度、环境保护信访户回访制度、环境信访调研制度、各级环境保护行政主管部门领导公开接访制度。山东省环保局近几年接待的事件绝大多数和环境有关，由此可见环境信访对环境保护的监督作用是巨大的。

软法刺激科技进步，为生态文明建设提供科技支撑。我国生态科技总体水平有待提高，各地发展不平衡，这在一定程度上制约了生态文明的建设。科学技术虽然不是万能的，但人类只有依靠科学技术才能创造灿烂的文明，科学技术应当成为建设生态文明强有力的支撑，甚至可以说，生态文明的建设最终必须依靠科技进步。以山东省为例，在充分认识到科技对生态文明建设支撑作用的基础上，山东省逐步建立和完善科技创新的政策法规体系，先后制定或修订了《山东省促进科技成果转化条例》、《山东省专利保护条例》、《山东省高新技术发展条例》、《山东省高新技术产业发展纲要》、《关于进一步加快高新技术产业发展的决定》、《关于提高自主创新能力加快工业结构调整的意见》、《关于发挥科技引领和支撑作用促进经济平稳较快发展的实施意见》等法规和政策性文件。在推行循环经济、科技成果转化、环保科技示范项目的实施、发展环保产业等领域进行了积极的创新，为全省的环境保护工作提供了坚实的物质技术支撑，推动了山东环保工作的快速发展。

（作者单位：山东政法学院经济贸易法学院）

注释

①《胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，2005年2月19日。

②姜明安：“软法的兴起与软法之治”，《中国法学》，2006年4月号，第26页。