国土资源立法后评估信息采集与指标体系完善——以《地质灾害防治条例》试评估调研为例的实证分析

■ 宦吉娥

（中国地质大学（武汉）国土资源法律评价重点工程实验室，湖北 武汉 430074）

在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，科学客观地评价法律规范性文件的质量、实施效果与影响已成为法治建设的刚性需求。国土资源领域立法后评估已得到国土资源部门的高度重视，《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》已于2010年9月1日起施行，依据该办法，国土资源部规章和规范性文件须定期进行评估。国土资源法律评价是一项复杂的系统工程，是当前对国土资源法律进行评价的重要思维创新和系统实践，[1]后评估信息与量化的评估指标体系是评价系统的重要组成部分。笔者所在的国土资源法律评价重点工程实验室已初步建立了“国土资源法律量化后评估指标体系”，拟通过①“合法性”，包括权限、程序的合法性及与上位法同位法的协调性；②“合理性”，包括时效性、参与性、社会可承受性及特色性；③“操作性”，包括规范完整性、明确性和适用频率；④“绩效性”，包括经济性、效率性、效果性；⑤“满意度”五方面的53项具体指标对国土资源立法进行量化评价。这一指标体系是基于立法学和法律体系基本原理设计的理想模型，需要通过实证研究检验其可行性和操作性。《地质灾害防治条例》（以下简称《条例》）是2003年通过的国土资源领域的行政法规，实施年限较长且由于近年大型地质灾害频发引起较多立法关注，实验室特选择对其进行试后评估，拟通过对不同行政区划等级、不同地质环境基础和不同地质灾害防治重点的典型区域的系列调研，尝试搜集评估信息，以此检验指标体系，并提出完善的建议。本文即以实验室在湖南某县对《条例》的试评估调研为例，对此加以探讨。

1 后评估信息的采集

实验室调研组于2010年12月14日至2010年12月17日对该县实施《地质灾害防治条例》的情况进行调研。通过三天的资料搜集、对直接主管领导定向访谈，到地质灾害点实地考察、与相关部门人员座谈、发放问卷等活动了解了该县地质灾害发生状况与规律，该县地质灾害防治的职能部门与经费情况，该县推行《条例》规定的各项制度的情况及该县对地质灾害相关违法现象的查处情况。初步了解到，该县地质灾害防治取得了良好效果，虽然每年都有小型地质灾害发生，造成了一定的经济损失，但连续7年没有人员伤亡。通过统计调研中面向公众（非国土资源部门工作人员的民众，包括灾民）发放的调查问卷，发现抽样群众对国土资源部门执法态度、办事效率的满意度平均达到96%，对条例落实情况的满意度达到86%。

立法后评估信息的采集是评估活动的关键环节，信息的全面、客观等对法律绩效评估发挥着很重要的作用，它直接影响法律绩效评估的质量与水平。[2]本次该县评估调研的重点任务便是依照已有的“国土资源法律量化评估指标体系”，以《条例》为对象，尝试通过文献采集、访谈、发放问卷、座谈等方式全面搜集评估信息。

1.1 后评估信息的采集需求

“国土资源法律量化后评估指标体系”分为准则层、目标层和指标层三个层次，准则层有5项，目标层共18项，指标层共53项。53项指标值获取的方式包括实验室评判、专家评分、客观统计数据和问卷调查。在指标体系中需要通过专家评分和实验室评判方式取值的指标共10项。需要通过问卷调查方式取值的指标共12项，其中需要特别针对国土资源行政部门工作人员发放调查问卷以取值的指标为2项(详见表1)；需要面向群众发放问卷及访谈取值的为6项(详见表2)。通过客观统计数据方式取值的指标共31项，其中需要从国土资源行政部门获取第一手统计数据以取值的指标有6项(详见表3)。部分指标虽然需要从国土资源行政部门以外的对象获取，但从国土资源行政部门获得的相关信息可以对提供信息获取线索或者对指标取值加以验证，此类指标有14项（详见表4）。

1.2 后评估信息的采集情况

调研中，除现场照片外，还搜集到较多文献资料，包括纸质与电子版本的各类文献，根据现场录音和笔记整理的访谈笔录和座谈会笔录等，这些第一手资料中包含了与后评估指标相关的各类信息。通过发放问卷也采集到部分信息，对问卷的统计和处理还能够得到部分后评估信息。共搜集文献资料65份：关于机构、设备、人员的6份，相关的规范性文件21份，关于职责履行情况20份，关于案件查处情况0份，关于工作成效11份，综合类（访谈、工作总结、汇报材料）7份。共发放调查问卷60份，其中面向国土资源行政部门工作人员发放25份，有效回收24份；面向社会公众发放35份，有效回收32份。

表1 需要针对国土资源行政工作人员发放调查问卷以取值的指标

表2 需要针对普通民众发放调查问卷以取值的指标

2 已采集后评估信息对指标体系的检验

后评估信息的采集情况能够对指标体系本身的操作性和科学性作出检验，从而帮助完成指标体系的调试与完善。如果尽最大努力所采集到的后评估信息无法满足各项指标测度的要求，且找不到可替代的信息或者有效的信息源查找线索，则表明指标体系不具有可行性；如果采集到的第一手资料能够较多地覆盖具体指标和指标要素，则表明指标体系具有量化可行性和初步的操作性。

2.1 检验指标：评估信息与指标间的对应率

后评估信息与指标之间的对应率是指：有对应评估信息的指标项数与需同样途径获取数据的指标项数的比率，对应率越高表明指标体系的量化可行性和操作性越高。具体而言，采集到的一手后评估信息能够直接成为或转换成为测度指标或指标要素所需要的数据，则表明后评估信息与指标具有对应性。

通过对该县的调研，我们发现在该县采集到的后评估信息与指标之间的对应率如下：

第一，需要特别针对国土资源行政部门工作人员发放调查问卷以取值的2项指标，通过面向国土资源行政部门工作人员发放的调查问卷中的——“您在实际工作中，是否理解《地质灾害防治条例》的适用范围”；“您在实际工作中，对于《地质灾害防治条例》是否有明确的执法程序”；“您认为该法的奖励机制是否合理”；“您认为该法的惩罚机制是否合理”等问题对应，本类指标对应率为100%。需要针对民众发放调查问卷取值的6项指标，通过面向公众发放的调查问卷中的“满意度”和“灾后安置”两个部分的问题对应，本类指标对应率为100%。

第二，需要从国土资源行政部门获取第一手统计数据以取值的6项指标：“执行投入成本”可通过工作总结中提供的部分数据，如“累计发放各类地质灾害防治知识手册3000余册，宣传挂图5000余张，书写宣传标语3000余条，出动宣传车50台次，累计印制《地质灾害防灾工作明白卡》、《崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害防灾避险明白卡》7000余份”；“刷新警示牌50块（5万），新设3块”；“2010年购置3台DBA接收终端仪”；“30万元全县山洪地质灾害预警系统，地质灾害监测网络”；“13个乡镇地灾隐患点33名地质灾害监测人员，装备裂缝报警器和滑坡预警伸缩仪等地灾预警仪器40多台”等年度总结情况计算出大致成本，再将其与财政拨款和其他经费来源总数加以验证，得出相对可信的年度执法成本数值。“执行产出”可以通过“使全县80%以上的群众接受了地质灾害科普教育，每年累计受培训干部群众达10万人”；地质灾害情况的月报表中数据统计；工作总结中“2009年成功预报3起地质灾害，避免人员伤亡11人，避免直接经济损失20万元”等相互印证，得出较为客观的数据。其中“立法成本”与“立法目的”要通过其他途径获得资料。对“行政部门年平均适用次数”指标,如果理解为与地质灾害相关的行政处罚，则在该县对应值为“0”。“政府机构执行能力”则没有提取到相应的对应数据。本类指标对应率为83%，且为不完全数据。

第三，从国土资源行政部门获得的相关信息可以对后评估信息的获取提供线索或者对这14项指标取值加以验证，可通过深度访谈、调查问卷中满意度调查和立法建议开放性问题加以验证，该类指标对应率为100%。由于这一部分数值的获取有其他专门的途径，从国土资源行政部门获取的数据不决定最终的评价结果，且这类信息的获取与采访、问卷设计技术，以及行政部门的配合程度密切相关，所以不同调研地点其对应率会有较大变动性，该县的数据参考性不足。

2.2 检验的结论

通过对本次调研所采集到的后评估信息与指标之间对应率的考察，我们认为：后评估信息用于指标量化的可行性较大，初步证明体系具有一定的可操作性。

3 存在的问题与对策

本次调研表明，采用适当的指标量化方案和后评估工具，已经设计的量化指标体系具有较大的可行性与操作性。但指标体系、评估信息的采集和指标量化本身仍存在如下问题。

3.1 部分指标内涵不清晰，不利于准确测度，需要进行修改

如“行政部门年平均适用次数”指标，如果理解为日常适用法律、行政法规、部门规章等规范性文件的行为，按照依法行政的原则，国土资源地质灾害防治部门的机构设置、日常行政工作都应以《条例》为依据，则无法测定“适用次数”，更无法计算“年平均适用次数”，表明这一指标本身不具有可测度性。但对本指标在国土资源量化后评估指标体系中的重要性，我们曾请到地质灾害防治工程专家、《条例》立法参与者、立法专家、环境资源法专家和法理学专家各一位，对指标的重要程度打分，从1分至5分，重要程度逐次增强，本指标平均得分为3.2分，属于反映立法可操作性的重要指标，因而不能简单地删除此项指标，应当对“适用”加以限定，比如具体化到行政处罚、行政许可、行政登记等的次数，如此才具有可操作性，也能更准确地反映《条例》不同条款的操作性情况。“绩效性”下属的“政府机构执行能力”、“执行投入/立法成本”、“执行产出/执行投入”、“执行产出/立法目标”、“执行产出/社会需求”等指标也具有相同的问题，解决方案：需要确定具体的指标要素，可以考虑将指标体系扩展至四级。

3.2 年度数据与历年数据都难以完整采集

“执行投入”、“执行产出”等项指标后评估信息是信息采集工作的难点。本次调研中虽然在国土资源行政部门的大力配合下，搜集到设备、人员、工作内容和工作成果等信息，但与政府“执行投入”、“执行产出”测度相关的年度一手数据很难完整搜集，依据现有资料并不能完整计算出地质灾害防治的全部投入与产出，而且在调研中未能搜集到自《条例》颁布以来历年的相关数据，《条例》颁布前的历史数据更难采集到。因此，虽然本类指标对应率较高，但实际上并不能支撑比较分析和趋势变化分析。预先设想的通过一手资料所获得的数据加和以求得各年指标要素总体数据的方案在实践中行不通。解决方案：将这些数据与财政用于地质灾害防治的拨款总数加以印证，对差额进行具体求证，得出较客观的数据。

3.3 区域数据采集困难且差异性大，难以加和形成全国性数据

本次调研只涉及一个县级行政区域，对于此次得到的年度绩效性指标数值，需要跟不同层级地方和中央同期绩效性数值进行比对，从而反映地区间差异性，理想地通过各地方获得的数据加和得到上级地方乃至中央数值的设想也无法操作。解决方案：着手建立国土资源法律评价数据库系统，并将具体任务落实到基层，汇集、整合已有的行政资源和层级报告制度，用成本与收益的绩效观念指导存档和信息汇交。对法律评价需要而目前尚不能搜集到的信息的汇交机制进行立法，以此支撑立法后评估。

3.4 主观性指标量化存在难度

本次调研中涉及到的主观性指标，信息采集较为便利，但量化存在难度。如“绩效性”下属的“执行产出/社会需求”指标中的“社会需求”指标要素，虽然可通过面向群众的问卷了解群众的各项需求，但如何将这些抽样得到的部分个体的需求转化为量化的“社会需求”数据，存在困难。解决方案：将需求种类明确，根据基础统计数据和物价水平加以折算。比如：地质灾害救助的A 1、A 2、A 3、A 4四种备选方案的人均成本分别是a1、a2、a3、a4，问卷调查统计每种方案的选择人数分别为c1、c2、c3、c4，年均灾民总数为T，量化的地质灾害防治的民众“社会需求”值为N，则:

需要注意的是，如果采用这种方式量化主观性指标，则对调研抽样科学性和调研规模的要求就会进一步提升，否则影响计算数值所反映情况的真实性与客观性。

[1]国土资源法律评价工程实验室.国土资源法律评价研究2010[M].北京：中国法制出版社，2010:72.

[2]汪全胜.法律绩效评估机制论[M].北京：北京大学出版社，2010:189.