基于学习成果互认的成人高等教育收费问题研究

陈清洲

（华中师范大学 终身教育研究所，湖北 武汉 430079）

一、成人高等教育收费制度的现状

（一）学年制收费制度

成人高等教育学年制收费制度是依据国家学制规定的各专业的修业年限和政府相关部门确定的每生每年的学费标准，由成人学习者缴纳，用人单位报销的一种教育收费制度。我国成人高等教育学年制收费制度自1985年9月1日起，在中央部门、部属高等学校举办的函授和夜大学教育中普遍推行。［1］教育部、财政部还在《关于中央部门部属高等学校举办函授和夜大学实行收费的通知》中强调，从1985年起，凡招收的函授和夜大学学生，高等学校按学费标准收取学费，即：理工农医类（含体育）专业函授按170元／年、夜大学按340元／年标准收费；文法财经类（含外语、艺术）专业函授按120元／年、夜大学按240元／年标准收费；成人学习者经所在单位组织批准报考入学的，其费用由所在单位职工经费列支，国家预算不予拨款。就目前来说，不论是广播电视大学举办的广播电视教育，普通高等学校举办的函授教育、夜大学教育、网络教育，还是高等教育自学考试全日制社会助学辅导班等不同形式的成人高等教育，仍有一部分收费实行学年制收费制度。学年制收费制度探索了成人高等教育在吸引社会资金方面的新途径，开创了成人高等教育收费制度之先河，对进一步改革成人高等教育收费制度影响深远，意义重大。

（二）学年学分制收费制度

成人高等教育学年学分制收费制度是指成人高等教育办学机构，按照成人学习者修业年限和选课制获得学分所确定的收费标准，由成人学习者缴纳学习费用的一种教育收费制度。学年学分制有别于以年级为单位采用统一教学计划、按专业编班授课、在规定学年中完成规定课程的学年制教学管理制度，它是以学年教学计划为主，实行有计划培养和按学分累计成绩的新型教学管理制度。我国成人高等教育实行学年学分制收费制度，始于20世纪90年代中期高等学校函授教育、夜大学教育和成人脱产班教育试行的学分制改革。由于教育主管部门未能及时出台成人高等教育学分制改革方面的政策，成人学习者只是在选课方面，按教学计划规定的比例有限制选修辅修课程，获得学分，可按所获学分累积计算，能提前或推迟毕业者寥寥无几。实行学年学分制收费制度最具代表性的实例，是湖北省开展的“一村一名大学生计划”中的脱产学习者。2007年12月，中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅下发了《关于进一步推进‘一村一名大学生计划’的实施意见》的通知 （鄂办发［2007］33号），决定在2008年－2010年间，在全省18 600多个没有大学生的建制村中，每年选拔1 000名农村基层干部和优秀青年进行大专学历层次的脱产学习（另有5 200名通过远程教育、函授教育、高等教育自学考试等不脱产形式学习），按学年度交费，通过选课获得相应学分。在“一村一名大学生计划”中，不论脱产或业余学习者都可享受“免费”教育，省财政承担学费总额的40%，市、县两级财政承担学费总额的60%；全省29个国家和省扶贫开发重点县的贫困村中，每生每年补助1 000元等。从目前高等学校举办的函授和夜大学教育来看，学年学分制收费制度仍占主导，除大部分成人学习者的学习费用任职单位不予报销之外，其方式仍按修业年限收费，类似或趋同于学年制收费制度。

（三）弹性学分制收费制度

弹性学分制收费制度是一种教育收费制度。21世纪以来，我国成人高等教育实行弹性学分制收费制度，是服务于新的人才培养机制、目标和模式，培养创新人才的需要，也符合高等教育教学管理制度发展的趋势。目前的具体状况如下。其一，高等教育自学考试自创办之时起，实行的就是弹性学分制，即使在高等学校举办的全日制社会助学辅导班，毕业标准仍为总学分，修业年限也具有弹性，但高等学校举办的全日制社会助学辅导班收费名为按学分制，其实质是实行学年学分制收费制度。其二，高等学校函授教育和夜大学教育正在进行弹性学分制收费制度的改革，如2003年广西壮族自治区教育厅颁发的《广西壮族自治区成人高等教育学生学籍管理暂行规定》（桂教［2003］4号），2004年广东省教育厅颁发的《广东省成人高等教育学分制管理暂行规定》（粤教高［2004］21号）都涉及到弹性学分制收费制度。2009年，浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省教育厅发布的《关于高校学分制收费有关问题的通知》（浙价费［2009］292号）中，专门就“成人高等教育业余（函授、夜大）学习形式学分制收费”作出“学分学费”和“计费学分”方面的具体规定；2011年，湖南省公示了“湖南成人高等教育收费标准学杂费包干收费标准”，对包干学杂费收费的项目作了较全面的概括，尤其是对不同高等学校举办的成人高等教育，收费标准可按一定比例上浮，如精品专业为20%等。其三，广播电视教育和网络教育正在加快数字化学习平台建设，深化开放教育的教学管理改革，逐步完善弹性学分制收费制度，以积极、稳妥、顺利地推进现代远程教育弹性学分制，提高人才培养质量。

二、成人高等教育收费存在的问题

（一）收费制度不完善造成成人高等教育经费短缺

成人高等教育收费制度是高等教育收费制度的重要内容，是指社会中遵循的高等教育产品提供者向该产品受益者收取一定费用的一系列规则集合。［2］建立成人高等教育收费制度，改变了国家单一投资成人高等教育的体制，增加了成人高等教育经费的总额，缓解了其经费严重不足，保障了成人高等教育事业的发展。从目前成人高等教育的投入来看，办学经费的直接来源是成人学习者的学费，存在各级政府财政经费投入不足、社会投资渠道不畅、成人学习者资助体系不健全等经费短缺问题，其主要原因是尚未建立一套公正合理的成人高等教育成本补偿制度。尤其是在成人高等教育实行学年制、学年学分制和弹性学分制等不同教学管理制度改革的新阶段，成人高等教育收费制度显得滞后、不合规范、难以体现公平。一是“参照”使得成人高等教育收费制度既滞后又缺乏效力。在1996年原国家教委、国家计委、财政部颁发的《高等学校收费管理办法》（教财字［1996］101号）（以下简称〈收费办法〉）第十七条中规定，“成人高等学校、高等函授教育等非全日制普通高等教育学费收费项目及标准，参照本办法执行。”基于“参照”，有的成人高等教育办学机构利用收费标准具有一定弹性的政策，根据生源变化，采用 “函授不函、夜大不夜”，改变办学形式提高学费收费标准的方式；或者采用“短斤少两”，减少课时和教学环节等方式，压缩办学成本，降低收费标准。并且受经济利益的驱动，成人高等教育办学机构随意增加收费项目，导致了乱收费，既影响到成人高等教育质量的提高，又损害了成人高等教育的办学声誉。二是“试行”使得成人高等教育学分制收费操作复杂、管理难度加大，实现公平和学分互认成为理想化目标。2006年5月，教育部、国家发改委、财政部下发了《关于进一步规范高等学校教育收费管理若干问题的通知》（教财［2006］2号 ）（以下简称〈通知〉），提出高校学费标准和住宿标准“按属地化原则管理”。由此，在全国出现了三种收费模式：笫一种为简单的按学分收费模式；笫二种为按照修读年限和课程学分交纳学籍注册费和学分培养费的收费模式；笫三种为由学分学费、不同专业和热门专业差额费，以及第二专业学费构成的收费模式。第一种收费模式最易产生选修同一课程学分与学分价格上的不等值，造成收费不公平。第二种模式采取变通方法，用学籍注册费矫正选修同一课程收费的不公正，加大了收费管理的难度。笫三种模式操作复杂，收费管理难度更大，［3］也没有从制度设计上就实现成人高等教育学分互认中的收费问题提出有效措施，并从制度层面进行规范，致使不公平问题仍未完全解决。

（二）收费标准不合理造成成人高等教育高收费、乱收费

建立相对公平而又合理的标准是成人高等教育收费的核心内容。收费标准是否合理，首要问题也是最基本的问题就是收费项目是否具有合理性，而在相关省（区、市）出台的成人高等教育实行学分制收费的文件中，大都没有细化收费项目，只有湖南省在2011年公示的“成人高等教育收费标准学杂费包干收费标准”中，列举了学杂费包干的18项内容，包括录取费、学费、资料费、建档费、注册费、管理费、班费、上机费、补课费、统考费、补考费（只限正常补考）、实验实习费、毕业论文评审费、毕业活动费、毕业证工本费等15项，还有毕业论文指导费、毕业论文答辩费和教材费等3个项目未计入其中，这较为客观地反映了目前成人高等教育收费项目的内容。但其中班费、毕业活动费属于成人学习者班级组织的活动费用，由各教学班负责管理，纳入收费项目显然不具有合理性；实验实习、毕业论文指导、毕业论文评审是教学环节的一部分，属教学成本之内，应列为学费中的收费项目，否则就是重复收费，从这个意义上分析，收取实验实习费、毕业论文指导费、毕业论文评审费也是不合理的。但湖南省出台“成人高等教育学费标准学杂费包干收费标准”，意在从制度设计入手规范收费行为，只允许成人高等教育办学机构按学杂费包干收费标准收费，不允许在此标准之外再收费，或巧立名目增加收费项目和提高收费标准，解决业己存在的“乱收费”问题，预防成人高等教育收费中腐败现象的产生。

收费标准一般是指收取学习费用，即学费标准。《收费办法》规定：“高等学校学费占生均培养成本的比例最高不得超过25%。”假若按这一最高标准计算夜大学教育学费标准，即：2010年普通高等教育生均培养费1.2万元至1.6万元，夜大学教育每生每年收费标准应为3 000元至4 000元。但普遍认为，夜大学教育生均培养成本与普通高等教育生均培养成本之比为3∶1，按此计算，夜大学教育每生每年学费标准为1 000元至1 333元。从目前各省（区、市）的实际收费标准来看，与普通高等教育生均培养费相当。又如湖北省高等教育自学考试全日制社会助学辅导班收费标准大都在4 000元以上，己经超出普通高等教育生均培养费25%的标准，而且办学机构或培训机构只支付课程辅导所需场地使用费、教师酬金和成人学习者学习、生活服务管理费等，堪称为典型的低投入、高收益模式。这种模式直接或间接地、无偿地使用和无形地占用高等教育自学考试主考院校的教育资源，收费标准也远高于同区域内甚至本校其他形式成人高等教育收费标准，高额收费对成人学习者不公平，对其他类型和形式的成人高等教育收费而言也极为不合理。就全国而言，成人高等教育学分制收费中普遍存在学科专业间、各类型间收费比价不合理，高能级成人高等教育办学机构与其他能级成人高等教育办学机构之间收费标准不合理等有待研究和进一步解决的问题。

（三）收费管理不规范导致成人高等教育收费方式混乱

在成人高等教育收费制度建设中，收费管理问题倍受关注。近年来，国内成人高等教育财务管理工作者和成人高等教育理论研究工作者，根据现阶段成人高等教育收费制度改革和收费管理的实际，从经费管理的政策、机制、模式等方面，分析了高等函授教育、夜大学教育和网络教育与广播电视教育、高等教育自学考试以及继续教育培训等不同类型、不同形式中经费管理的现状，指出了存在的不规范问题。具体表现在以下几个方面。其一，认识不到位与工作不协调。随着成人高等教育办学规模的扩大，出现办学类型与形式多样化、管理工作复杂化的态势。认识不到位主要表现为：经费管理在办学经济活动管理、效益目标管理、经费开支渠道、收益分配、信息指标应用等方面观念落后，管理方法、管理方式滞后于成人高等教育事业发展，缺乏预见性和全面预算管理，影响经济决策和办学效益。而工作不协调表现更为突出，如高等学校经费管理涉及到继续教育学院（处）、财务处、相关院系、合作办学机构和校外学习中心、函授辅导站（点）等多个职能部门，由于职能部门缺乏沟通、工作不协调和片面强调财务部门的服务职能，把经费管理重点放在记帐、算帐、报帐等方面，出现学生增减、专业变动等信息资源不能及时共享，催缴学费不及时和欠费现象，少收、错收或漏收等现象，造成了经费不能按时入帐和经费流失。又如广播电视教育，从中央电大到省、地、县工作站共四个层次，经费管理尚未形成从中央电大到县工作站信息畅通、上下联动的收费系统，存在着省级电大不能及时将学费全额缴纳给中央电大；地（市、州）分校拖欠省级电大学费；县工作站拖欠地（市、州）分校学费；成人学习者拖欠县工作站学费的恶性链条。［4］其二，经费管理中内部控制制度不够健全、执行乏力流于形式。目前，成人高等教育职能部门未能及时核对收费系统数据和财务系统数据，未能及时了解内部控制制度的执行情况，未能及时对内部控制运行中存在的漏洞进行补救，具体包括：缺乏对各种类型与层次、各种形式与专业进行人才培养成本的科学分析，导致学校、办学院系、成人高等教育管理部门之间比例分配不合理，具体操作有一定的随意性；在管理过程中，教学性支出与非教学性支出控制不严格、执行也缺乏力度。同时，学费管理的全过程与财务核算体系脱节，缺少财务内部控制，尤其是银行的文本数据与成人高等教育收费使用的数据库格式不符、转换难度大，信息变更不及时，容易导致学费实际收入与收费系统数据、财务系统数据不符等问题。此外，成人高等教育实行学分制，按专业学分收取学费，收费标准和缴纳方式多样，更增加了收费管理的难度。［5］而在广播电视教育中也不同程度地存在收费方式不规范，信息不能共享的现象，出现招生管理与学籍管理、学籍管理与注册、收费管理与学籍管理和注册等之间的脱节等问题，从而延长了收费时限，加大了收费难度，增加了收费成本。

三、构建学习成果互认的收费制度

（一）成本补偿多元化

成人高等教育成本补偿制度又称成人高等教育收费制度，是指成人高等教育的受益各方（政府除外）根据各自受益高低及支付能力大小对成人高等教育办学机构所消耗的费用进行必要的补偿。基于成人高等教育主要为属地化管理，己经实现由地方政府、成人学习者和企业几个主体分担教育成本的制度安排，而随着地方经济的增长，企业上交给财政的利税也增加，使地方政府分担成人高等教育成本的比例呈现逐年增长的趋势，故笔者在讨论完善成人高等教育收费制度时，对不同主体分担教育成本比例构成不作分析，仅从成人高等教育学习成果互认的的视角，提出三种最基本的成本补偿制度。其一，理想式收费制度。［6］理想式收费制度是以教育成本分担“利益获得”和“能力支付”原则为依据，结合近年来高等教育学分制收费改革的实际，归纳出的以政府财政适当投入、成人学习者和用人单位、社会等分别分担直接教育成本和补偿的一种收费制度，它对于经济文化落后地区即通常所说的“老、少、边、穷”地区实行成人高等教育收费制度具有借鉴意义和参考价值。理想式收费制度的基本结构是由政府作为教育成本的主要承担者，成人教育学习者或家庭作为教育成本的重要分担者，用人单位作为教育成本的重要分担者，社会其他企业和人士作为教育成本的适当分担者等四个方面构成，它是高等教育收费中受益原则和能力原则、成本原则相结合的新的收费制度。其二，市场式收费制度。［7］市场式收费制度是依据美国经济学家西奥多·舒尔茨人力资本理论有关“人力资源”和“投资与受益”的原则，结合成人学习者具有个人收入或家庭收入，稳定的职业保障，以及弥补在同龄人中同等高考制度下不能同期接受高等教育缺憾等非货币性的满足，运用市场原则，总结概括出的以成人学习者个人或家庭成员补偿教育直接成本为主体，或是以用人单位补偿教育直接成本为主体，政府和社会适当分担教育成本的一种收费制度，可以在经济文化相对发达地区，尤其是东部沿海各省、市，或国家重点高等学校和品牌专业中的成人非学历教育培训收费制度中推行。同时，对于具有优质教育资源的国家重点或省（区、市）重点高等学校，也可参照市场式收费制度进行成人高等学历教育收费制度的改革。市场式收费制度讲的是价格和需求关系，它既体现在人力资本投资的“学费／财源比”上，又表现出不同专业学习费用的差异，还同入学的难易程度、专业回报率和在籍生规模等具有相关性，是成人学习者具有广泛的择校权、转学权和退学权的一种成本补偿制度。其三，学制式收费制度。学制式收费制是在分析现阶段实行学年制收费制度、学年学分制收费制度和弹性学分制收费制度的基础上，结合学分制收费制度进展和收费管理的实际，构建的以成人学习者依照所修专业基本学制、入学注册当年物价部门核定的学费标准，按学年缴纳学习费用的一种收费制度。［8］这种制度可以采用基本学年制计费和专业学分费用计费两种方式：基本学年制计费公式为学费总额 ＝基本学制×修读专业每年学费标准。如夜大学教育数学专业专科和专升本本科基本学制为3年，实行弹性学分制为2年至5年，均可按学年制计费方式收取学费。专业学分费用计费公式为学分标准＝修读专业每年学费标准×基本学制÷修读专业学分总数。如成人学习者选修第二专业或跨校选课等，都需按各校确定的专业学分标准支付其费用，这样有利于方便他们的学习，实现成人高等教育学习成果互认的目标。此外，还需要继续推行当地经济社会发展亟需的人才培养、弱势群体或经济特困学习者的学费减、免制度；继续完善有支付能力的用人单位报销本单位在职成人学习者全部或部分学习费用制度；完善社会捐资助学制度，或通过发行成人高等教育彩票、成人高等教育债券等多种渠道筹措成人高等教育经费，保障成人高等教育事业可持续健康发展。

（二）收费标准合理化

合理收费标准是学费缴纳应兼顾政府、学校、学生家庭三方面。［9］对于成人高等教育而言，制定合理的收费标准，包括以下几个方面。其一，依据和原则。理论依据为已经被国内外学者公认的、各国政府普遍采用的教育成本分担与补偿学说；政策依据为教育部2006年《收费办法》中关于“高等学校学费占生均培养成本的比例最高不得超过25%”的政策规定；实践依据为在全国各省（区、市）己经全面实行的成人高等教育收费制度。同时，还应遵循公平原则、市场原则、利益获得原则和能力支付原则，在成本核算和归集过程中，处理好教育服务成本与非教育服务成本、直接成本与间接成本、可控成本与不可控成本、实际培养成本与目标培养成本之间的关系，体现同一区域内，不同能级成人高等教育办学机构、不同类型、不同层次、不同形式、不同专业之间教育直接成本的差异性，建立合理公平的收费制度。其二，直接成本的核算。成人高等教育直接成本包括教学服务成本和教学运行耗费的要素成本等。成人高等教育直接成本是成人高等教育成本核算的基础和依据，也是其资金消耗的尺度、衡量管理水平的重要指标和决策的重要依据。只有根据不同的成本对象，实行责权发生制核算，正确计量和计算收入与支出，才能确定收支配比合理和补偿标准科学，又与本区域内经济发展相适应的成人高等教育专业教育直接成本总额，资金消耗才能够得到有效补偿，成本才能够按预期收回，办学效益才能够显著提高。其三，确定收费标准。在确定各专业教育直接成本总额的基础上，再结合当地成人学习者个人消费成本、支付能力，按各专业基本学制，确定年生均学费收费标准。计算公式为年生均学费标准＝专业教育直接成本总额÷专业基本学制。为便于成人高等教育学习成果互认，也可将年生均学费标准转化为弹性学分制收费标准，计算公式为学分收费标准＝专业教育直接成本总额÷专业学分总量。从目前各省（区、市）公布的各类成人高等教育学费标准来看，除民办高校外，年生均学费已达到3 000元至4 000元，加之成人学习者还要支付住宿费、书本文具费、上网费、生活费、交通费等一系列费用，使个人消耗成本提高。因此，笔者通过分析和走访后认为，在当前成人高等教育收费问题的改革中，国家教育和价格主管部门可制定各类成人高等教育学费标准的最高限额，规定相对稳定的成人高等教育学费收费标准，并建议在经济文化欠发达的中西部地区，或正在实施9年制义务教育的地区，各类成人高等教育年生均学费标准应控制在1 300元至2 000元，省级（区、市）教育行政部门认定的品牌专业，上浮标准也不得超过年生均学费标准的20%，国家级或省级（区、市）贫困县成人高等教育年生均学费标准应限制在1 500元以下，从而降低成人学习者个人消耗成本，以防止高收费、制止乱收费，在收费标准公平合理的环境中，实现专门人才培养的综合效益。

（三）收费管理规范化

收费管理是收费制度的重要组成部分。各省（区、市）政府物价部门、财政部门和成人高等教育主管部门，不仅要结合当地经济发展水平和成人高等教育办学机构的实际，制定收费政策和收费标准，还要根据属地化管理的原则，建立教育收费监管体系，加强对本行政区域内各类成人高等学历教育办学机构和非学历教育培训机构的收费管理，同监察、审计等部门密切配合，定期或不定期地对本行政区域内成人高等教育的收费项目、收费标准执行情况和经费使用情况是否规范、合理等进行监管，规范成人高等教育学习成果互认的收费管理制度，发挥教育补偿成本在提高成人高等教育办学效益中的作用。成人高等教育办学机构要根据自身的教育资源和办学能力，建立健全成人高等教育学习成果互认收费管理的各项措施，在广泛听取办学院系（包括中央电大教务部门，下同）意见和管理职能部门（包括中央电大招生、学籍管理部门，下同）建议的基础上，通过财务部门对直接教育成本的核算，提出成人高等教育各专业的收费项目和收费标准，上报省级（区、市）物价、财政、教育等主管部门审核，并严格执行省级（区、市）政府审批的各类收费项目和收费标准，实行收支两条线，强化内部控制与合理开支，开源与节流并重，实现成人高等教育学习成果互认收费管理的规范化。主要内容包括以下几个方面。其一，规范收费管理体制。收费管理应建立以成人高等教育办学机构财务部门为主体，成人高等教育管理职能部门、成人高等教育办学院系密切配合和校外函授教学辅导站、网络学习中心、电大工作站与省级（区、市）电大财务部门积极支持，协调统一的体制。成人高等教育管理职能部门负责督促检查办学合同的执行、招生信息、学籍异动、毕业生信息等，并及时与财务、办学院系沟通，合作进行收费管理；成人高等教育办学院系负责执行办学合同和实施各教学环节，票据发放与欠费的催缴，协助财务部门规范收费管理；财务部门严格执行收费项目和收费标准、规范收费组织、收费核算、票据打印等方面的管理，形成各部门之间职责明确，既分工合作，又相互制约且规范的收费管理体制。同时，要完善学习成果互认收费管理措施，规范相关部门的职责权限、收费票据使用、管理和发放程序、学费减免和缓交与退费申办流程、违规收费的处理等行为，使收费管理规范化、制度化。其二，强化财务内部控制。成人高等教育经费属于预算外资金管理。因此，要强化财务内部控制，树立全面预算控制意识、不相容职务相互分离控制意识、授权批准控制意识、会计系统控制意识、信息化技术控制意识和风险控制意识等，以事前控制为主，事后控制为辅，注重事中控制，不折不扣地执行内部稽核制度，发挥审计再监督的作用，提高监控效力，防止财务管理中违规违纪行为的发生。其三，构建收费管理信息系统。成人高等教育实行学分制，增加了收费管理的难度。鉴于此，要运用现代信息技术，构建成人高等教育收费管理信息系统，对外要与银行信息服务系统相对接，与函授教学辅导站、网络学习中心和电大工作站的财务部门或教务部门相衔接；对内要与成人高等教育管理职能部门和办学院系的招生、学籍、教学管理系统以及成人学习者交费查询相沟通，资源共享，提高收费管理的效率，实现收费管理的现代化，进一步推动成人高等教育学习成果互认收费管理的改革。

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