弱势群体法律保护国外之特色与我国之路径

贺东山

弱势群体法律保护国外之特色与我国之路径

贺东山

以美国为典型的“法制化”国家对弱势群体权利保护的立法体系较为完善且管理部门职责明确，以德国为典型的“补助化”国家实施减免税收的政策并对弱势群体展开全方面的社会救济，以瑞典为典型的“福利型”国家在全国统一推行各项针对弱势群体的就业保护计划。相比其他国家和地区对弱势群体权利的法律保护之特色，我国在关于弱势群体权利保护的法律规定还存在缺失且急需补足，应尽快地适用新的法律环境和运用新法武器，通过加强立法、扩大社会保障覆盖面以及实现政府公共服务功能，维护社会关系的和谐稳定，特别是重点破解各类特殊群体的就业安置难题，从而全面促进社会经济关系的发展。

弱势群体；法律保护；特色；路径

弱势群体，亦称特殊群体，一般是指在政治、经济、社会、文化、生理等各个方面处于相对不利地位的人群，其中包括妇女、儿童、老年人、残疾人、难民、农民工等。随着社会的分化，可能还会有更多的人成为弱势群体，比如消费者、某些传染病患者等，都属于这一范畴。

一、弱势群体法律保护国外之特色

针对各类弱势群体应采取怎样的法律保护，国外在此领域开展实践的和理论研究较早，并且许多国家与政府也相继出台相关法律规范，逐步建立弱势群体权利保护的法律制度，并不断修改完善。如美国、德国、瑞典等市场经济发达国家在这一领域的研究居领先地位，建立起了较为完备的法律规制并形成了自己独特的社会保障体系。作为国际社会的重要成员，我国目前尚处在经济社会的转型时期，很多法律制度，包括弱势群体权利保护的法律制度尚未充分建立，亟需借鉴国外先进经验来进一步修改完善。

特色一：在加强立法保护方面，以美国为典型的“法制化”国家对弱势群体权利保护的立法体系较为完善且管理部门职责明确。

美国对弱势人群权利法律保护的日益关注是在国家的工业化和城市化进程之后，其遵循多贡献多受益的原则，注意照顾重点保护对象，各级政府之间的社会保障权限较为明确地加以区分，而且各职能部门职责比较清晰。总的特点是立法进程快且法律体系完备，体现社会公平又突出效率。

为了禁止在雇佣中可能出现的年龄限制，美国在1967年就已经开始实施《年龄歧视法》；为了推进社会公平价值，美国政府也较早出台了一项名为弱势群体保护行动（Affirmative Action，简称AA）的法律设计，在此项行动中，从计划、政策到法律服务等方面都是围绕各类弱势群体开展保护行动，借此使得公共机构承担起了执行这些法律规章的责任［1］（213-215）。并且在实施的整个过程当中，会要求就业咨询服务机构、雇主以及工会必须采取更为积极的行动步骤，通过准备和实行弱势群体保护行动计划，不得在招工或雇佣中歧视就业者，从而达到减低和消除社会中存在的部分就业者不能充分被招收或雇佣的目的，特别是经常遭到歧视的弱势群体人员。

为了更好地解决在雇佣关系中经常出现的工伤赔偿问题，特别是对工作内容带有危险性的从业人员应给予相应补助，美国在联邦补助法中有比较详尽的规定，同时，联邦政府还颁布了一系列的法令用以帮助推行这些规定，比如许多州实施了以补偿雇工因工业事故所造成的损失的雇工补偿金法案，其中，还包括试图以支付保险金的办法来解决雇员在失业后面临的困难。率先通过关于社会保险法令的是马萨诸塞州，而美国国会则更是为了就业中的残疾人或其未成年子女提供残疾津贴，两次通过了法律修正案。

另外，美国在20世纪20年代推行所谓的“福利资本主义”，确立了联邦政府应对妇女、儿童、老年人以及失业者开展社会救济和经济援助的职责。其运动的内容主要包含有在各个州推行教育计划、免费医疗服务制度以及带有强制性的雇员抚恤金制度，并且设立了许多低收费或免费的自助型伙食供应点，建立了各种形式的私人企业型团队保险，这些保险将残疾和死亡都包括在内，与此同时，还有州推行了雇员养老金制度。

特色二：在扩大社会保障覆盖对象方面，以德国为典型的“补助化”国家针对各类弱势群体实施减免税收的政策和提供全方位的社会救济渠道，对各类弱势群体从出生到死亡，其中包括年老、患病、伤残以及义务教育、提供就业、住房安置等各方面事项都有详尽的立法。

多年来德国一直持续高失业率，该国的立法者在促进就业法的框架内，不仅仅是国家，而且也让雇主和雇员担负防止和消除失业的特殊责任。在德国的法律规定中明确强调，雇主和雇员，特别是弱势群体应借助于国家给付，避免出现失业或缩短失业时间，这是促进就业的基本任务。

为了保障残疾人群合法权利，德国颁布实行了《伤残及养老保险法》，这部法律规定保护所有劳动能力永久丧失、暂时丧失或受到限制的人群，而不考虑是何原因造成了劳动能力的永久丧失、暂时丧失或受到限制。在针对女职员的保护方面，德国联邦政府实施了多项措施用来保护女职工的录用渠道，并且专门针对女职员而提供相应的职业培训和就业安置，目的是消除女职员其自身、监护人、培训机构以及雇主对其工作能力和效率的歧视。同时还为女职员提供孕期、产期等特殊时期的身体健康保护，确保女职员不会因为怀孕而导致在经济方面遭受损失。

在德国很早就出现了关于童工的法律，法律规定禁止13岁以下的儿童工作，限定13岁～16岁童工及妇女的工作时间为6小时。德国《农民年老资助法》规定每个农民从1980年1月1日起，如果已年满65岁，而且至少已交了180个月保险费，并已把其家产交给了子女，那么他每月可领取432.7马克（已婚）或288.7马克（未婚）。每个农民，如果失去了从业能力而且至少交了60个月的保险费并已移交了家产，那么他就可以提前得到同等数额的养老金［2］。

为了维护社会和平，追求社会正义，德国设立了劳动法院，并对有关劳动的权利争议进行专属管辖。根据《劳动法院法》的相关规定，为了获得劳资双方的信任，促进问题的解决，审判庭由劳资双方的荣誉法官及职业法官组成，为了缩短时间和降低费用，采取简化相关程序的手段，也便于协助原被告双方互相谅解从而达成和解协议。

德国颁布实施的《社会法典Ⅲ》中还有联邦承担失业救济金、雇员救济金支出的规定。同时，联邦还在需要时向德国社会保险机构联邦劳工署提供流动救助资金和联邦补贴。在持续较长时间的高失业率期间，由于持续的大规模失业使得保险费收入不充足，联邦经常支付流动求助资金和联邦补贴。

特色三：在实现政府公共服务职能方面，以瑞典为典型的“福利型”国家在全国统一推行各项针对弱势群体的就业安置保护计划。

瑞典是世界上典型的“福利型”国家，始终坚持具有普遍性的就业安置保护原则。比如，针对弱势群体开展就业安置保护、其内容从生、老、病、残、亡的各种生活需要，给付的标准也无论其就业安置保护对象的身份地位如何，在全国境内都是统一的。

为了在工伤保险方面体现普遍性原则，瑞典强制推行国家基本养老保险计划，其中有一项重要的内容为：如果是因工伤致残，受保人可以享受终身年金，如果是因工死亡，则对因工死亡者发给丧葬补助费，而且其配偶如不再婚的话则可以领取终身年金，同时，其抚养的未成年子女及赡养的父母因此失去生活来源的话，也可以领取该终身年金［3］（187-189）。

在社会福利普及方面，为了体现国家福利的普及性，瑞典强制推行国家补充养老金计划，其中有一项重要的内容为：主要由地方政府组织和监管社会救济的实施行为，由政府负担支付其中的绝大部分就业安置工资，并且普及到每个残疾人员，同时，必须由雇主方负担剩下的部分。

为了保证不同性别的雇员都能获得平等的就业机会和享受充足的就业渠道，瑞典在其《就业机会平等法》中规定了政府的具体职责，即要保证所有雇员的就业机会平等和享受充足的就业渠道，特别是要为有职业技能和业务知识欠缺的求职者提供特殊的服务与帮助。比如，发放针对残疾人的就业安置补助、工资补贴以及为其提供劳动保护条件和相应的措施。

另外，在未成年人保护方面，关于监护人关照未成年人的保险计划被瑞典政府强制推行实施。与此同时，还对该保险计划涉及的家属津贴进行立法，发放未成年人补贴，而且享受此项特殊津贴待遇的家庭无需接受经济财产状况调查。

二、我国弱势群体法律保护之路径

从我国特殊群体的整体情况看，主体为社会性弱势群体，主要是由于社会原因如下岗、失业、受排斥等导致其陷于弱势地位状况，其构成主要包括未成年人、老年人、伤残人员、精神病患者、贫困者、灾难中的求助者、失业者、下岗职工、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人［4］。

而在我国劳动法律规范中没有弱势群体的概念和界定，就我国劳动法学而言有特殊群体概念，一般将特殊群体界定为由于各种特殊原因有就业障碍或在劳动力市场上处境不利的人员，即就业弱势群体，此群体指的是在就业过程中有可能或已经被歧视并遭受挫折和困难的人群，主要包括下岗职工、农民工、非正规就业者以及女性就业者等。就业弱势群体的突出特征表现为经济上的超低收入性、生活品质上的超低层次性和心理上的高脆弱和敏感性。

目前，就业弱势群体问题的存在已经日趋严峻，必然影响社会公正、劳动关系的稳定和社会经济发展各方面的和谐。为此，借鉴美国、德国及瑞典三类典型国家关于弱势群体权利保护的经验，我国必须加强立法、扩大社会保障覆盖面以及实现政府公共服务职能，向各类特殊群体提供社会扶助，尽快地构建新的法律环境和运用新的法律武器，通过加强立法、扩大社会保障覆盖面以及实现政府公共服务功能，维护社会关系的和谐稳定，特别是重点破解各类特殊群体的就业安置难题，从而全面促进社会经济关系的发展。

基于以上阐述的国外弱势群体法律保护经验，我国可取长补短，具体而言分别为以下几个方面：

第一个方面：要对弱势群体的合法权益以加强立法的形式进行保护。要从根本上保护弱势群体的合法权益，只能通过完善法制的途径。目前只有完善弱势群体权益保护的法律机制，才能对经济发展与社会和谐发挥基础性的作用。这是依法治国的必然要求，也是法律的正义本质［5］。

在立法层面，国外许多国家在宪法和法律中直接或者间接地规定了保护弱势群体的权利。如美国1964年的公民权利法及其修正案、日本的《平等就业机会法》和澳大利亚的《反种族歧视法》，另外还有《世界人权公约》、《经济、社会和文化国际权利公约》的特别规定以及联合国大会颁布的《残疾人群权利宣言》、《消除对妇女歧视公约》、《儿童权利宣言》、《少数民族或族裔群体权利宣言》等。

而在我国首先是现行宪法中关于保护弱势群体的政策、原则和规范的规定；其次是我国的立法机关制定的《未成年人保护法》、《老年人权益保护法》、《残疾人保障法》、《少数民族区域自治法》、《妇女权益保障法》、《消费者权益保护法》等；其三是先后由国务院制定颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《失业保险条例》、《社会保障费征缴暂行条例》、《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金管理暂行办法》、《劳动保障监察条例》、《城市居民最低生活保障条例》以及《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等。除了国务院制定的行政法规外，如《法律援助条例》等不少地方性法规也用来保护弱势群体。

由此可以看出，我国虽已经颁布实施了一系列的法规及条例，用来保护弱势群体劳动权益，但这一系列法律规定中的立法内容过少，过于零散，因而不能成为一个统一的立法体系，特别是其中针对损害弱势群体劳动权益的违法责任的相关规定太少，导致弱势群体难以有效地运用法律武器来维护自己的合法权益。

而就就业权的实现和劳动条件及标准而言，我国的各类特殊群体都处于弱势地位，且就我国立法传统而言，分别立法几成定式，因而建议加大对弱势群体劳动权益保护立法，可采用分散或单独的立法形式，针对弱势群体制定一整套劳动权益保护法，进而提高其劳动保护条件及标准，使得其各类特殊群体与一般劳动者群体的劳动保护条件与标准相一致，进而达到对两者进行平等保护的目的。

第二个方面：要加快建设和完善社会保障制度并不断扩大其覆盖面。当前，我国社会保障制度建设面临的首要问题是必须不断扩大社会保障制度的覆盖面，切实提高国内的社会保障水平及社会化程度，与此同时，要加快并加大力度建设农村社会保障制度。弱势群体所面临的瓶颈往往是经济收入减少和生活贫困的直接矛盾，针对这个弱势群体的生活困难瓶颈问题，政府就要负起责任且以立法、制度和政策的形式在劳动关系管理和就业督导领域里予以保障。

在2008至2011年这三年中，劳动关系和就业领域里法规频施且力度颇大，引起人们高度关注。从《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《就业促进法》、《就业服务与就业管理规定》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》到国务院下发的《关于做好促进就业工作的通知》和《关于促进创业带动就业工作的指导意见》，这些不断出台实施的法规，无论是劳动合同、就业援助、劳动争议处理，还是鼓励创业，都和弱势群体息息相关。

除了要对在岗就业人群提供社会保障外，在当前条件下，迫切需要建立的还有下岗职工、农民工、非正规就业者以及女性就业者等的分层保障体系，应尽快设立针对下岗职工、农民工、非正规就业者以及女性就业者等的工伤保障制度、大病及重病医疗保障和紧急情况救助制度，分层分类保障下岗职工、农民工、非正规就业者以及女性就业者等的合法权益，从而消除社会保障制度中的不公正因素，改变社会保障制度中的不合理结构，形成社会保障制度中的各方平衡局面。

为了保障女性就业者平等地获得被录用的机会，在我国《劳动法》第十三条中规定了妇女享有与男子平等的就业权利。对违反劳动法规定侵害女职工合法权益的，在我国《劳动法》第九十五条中则规定了由劳动行政部门责令其改正并处以罚款，同时，必须由对造成损害的责任方承担赔偿责任。另外，在《女职工特殊劳动保护规定》和《妇女权益保护法》等法规中对女性就业者权益保护也做出了较为具体的规定［6］。

而在残疾人劳动权益保护方面，《劳动法》、《劳动合同法》以及《就业促进法》更多的则是规定就业平等原则，侧重于就业权的保护，对残疾人在就业上也仅仅是根据《残疾人保障法》给予照顾，由国家推动各行政机关、社会团体、企业事业单位、城乡集体经济组织按一定比例安排残疾人就业岗位，然而，当残疾人的就业权受到侵犯的时候，该如何追究直接及连带责任人的法律责任？对于这个问题，却没有做出专门法律规定。

今年刚刚颁布实施的《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围，同时，对下岗职工也给予了适当的关注。为了完善和落实鼓励下岗职工再就业的优惠政策，并及时推动再就业工程，规定再就业中心为下岗职工提供基本生活保障和基本社会保险待遇。但遗憾的是，到目前为止，针对下岗职工劳动权益的保护却依然主要是依靠通过政策来调整解决。

另外，从针对保护农民工在就业中的合法权益来看，目前的依据仅仅是《劳动法》和《劳动合同法》中的基本规定，专项或系统的法律规范依然是空白，如果有，那也只是非常零散的规定。

第三个方面：实现政府公共服务职能并向弱势群体提供法律援助。所谓转变政府职能、实现政府公共服务职能就是强调政府的公共服务，即应着重于提炼并形成政府的公共服务意识，同时，切实提高政府公共服务的效率和质量。政府有责任为各种类型的弱势群体办急事、难事和好事，并把公共服务工作做到实处，其中解决就业结构性矛盾的关键是劳动力素质。因而，政府应该加强职业技术培训、提高弱势群体的基本素质和职业技能，为弱势群体提供公共服务可以考虑实行劳动预备制，适时恰当地提供和公布劳务市场的信息，比如用人的预测预报等［7］。

政府相关职能部门必须适应新的法律环境，在弱势群体劳动权益保护制度的建设和实施上应尽快地运用法律武器并发挥更大的积极作用。由于弱势群体劳动权益的保护关系到社会秩序的稳定和国家经济的顺利发展，因此，政府的相关职能部门必须进行积极地干预并实现政府的公共服务职能。

政府相关职能部门可以通过提供职业指导、职业介绍、信息发布，也可以通过推动再就业工程，或者通过提供职业培训的资金支持等方式来施展干预手段。但其中更重要的是将弱势群体劳动权益的保护纳入中央和地方政府的行政监察视线范围内，要加强劳动行政监察力度，扩大行政监察范围，并及时监察和惩处，避免出现更多的过激行为和突发事件，进而实现社会关系的和谐稳定。

弱势群体法律援助保障是维护司法公正的重要环节，政府不但应承担起这一国内、国际义务（我国政府相继签署了两个人权公约即《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，作为公约的签署国，我国应依法履行义务，而劳动权益的保护正是这两个人权公约的重要内容之一），而且还应通过具体途径制订规范决策，建立政府法律援助调控保护机制。为此，政府应加大法律援助的人力资源开发，确保法律援助经费和配套制度的供给［8］。

总之，关注各类特殊群体，保障弱势群体的劳动权益，既是我国忠实履行国际义务的体现，也是社会进步、社会文明的体现。政府相关职能部门还要从立法、政策、制度以及更广泛的社会意义上解决弱势群体的就业扶助难题，并建立和健全多层次的社会扶助网络，只有这样，才能维护劳动关系的稳定和谐以及促进社会的全面发展。

［1］［美］丹尼尔.奎因·米尔斯·劳工关系（李丽林等译）［M］.北京：机械工业出版社，2000.

［2］张 静.国外对弱势群体权利法律保护之考察［J］.人权，2011，（1）：24-27.

［3］［日］哈纳米，［比］R.布兰佩因.市场经济国家解决劳资冲突的对策（余云霞译）［M］.北京：中国方正出版社，1997.

［4］傅思明，张 鑫.弱势群体权益保护的法律机制刍议［J］.中国法学会行政法学研究会2010年会论文集.

［5］覃有土，韩桂君.略论对弱势群体的法律保护［J］.法学评论，2004，（1）：60-64.

［6］杨 平.女大学生职业生涯规划探讨［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（3）：97-99.

［7］钱 宁，陈立周.当代发展型社会政策研究的新进展及其理论贡献［J］.湖南师范大学社会科学学报，2011，（4）：85-89.

［8］吴双全.中国少数人权利法律保护的实践评析［J］.甘肃社会科学，2010，（2）：28-32.

The Legal Protection of the Disadvantaged Groups Abroad and Our Path Feature

HE Dong-shan

In the United States for the typical“legalization”state of the rights protection of the disadvantaged groups in the legislative system more perfect and management department responsibilities，to Germany for the typical“subsidy”national implementation of tax policies on disadvantaged groups and spread to all aspects of the social relief，to Sweden for the typical“welfare state”in the country unified implement for vulnerable groups employment protection plan.Compared to other countries and regions to the vulnerable group right legal protection features，China on the protection of the rights of vulnerable groups legal rule also has the deficiency and much-needed complement，should as soon as possible to apply new legal environment and use of new weapons，through legislation，extending the coverage of social security and the realization of government public service function，emphasize to solve all kinds of special groups of the employment，to maintain social stability，resolve political risks，promoting economic and social development.

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贺东山，中南大学法学院讲师，博士研究生（湖南 长沙 410083）

2010年中央高校基本科研业务费资助项目“新法律环境中的弱势群体就业权保护研究”（2010QN39）

（责任编校：文 泉）