从改革的角度加强边疆民族地区乡镇党委及基层政权建设——以红河哈尼族彝族自治州为例

陈云峰，石 勇

（中共红河州委党校，云南蒙自 661100）

从改革的角度加强边疆民族地区乡镇党委及基层政权建设
——以红河哈尼族彝族自治州为例

陈云峰，石 勇

（中共红河州委党校，云南蒙自 661100）

乡镇党委是党在农村的基层组织，是农村基层政权的领导核心，是农村工作的领导者和组织者。乡镇人民政府，是农村基层国家行政机关，是乡镇人民代表大会的执行机关，也是上一级政府的下属行政机关。在新的历史条件下，加强边疆民族地区乡镇党委及基层政权建设对维护边疆稳定和促进边疆地区加快发展意义重大。

边疆民族地区；乡镇党委；基层政权建设；红河州

新的历史条件下，加强乡镇党委及基层政权建设面临许多新情况新问题。特别是边疆民族地区，社会经济发展相对滞后，农村贫困面大，三农工作任务繁重，广大农民群众致富奔小康的愿望强烈，对加强乡镇党委及基层政权建设提出了新要求。

一 边疆民族地区乡镇党委及基层政权建设的重要性及现状分析

我国是统一的多民族国家，民族聚居的特点是大杂居，小分散。但大多数少数民族聚居区都地处边疆。从全国第六次人口普查的数据来看，我国仍然有50%的人口在农村，少数民族人口占总人口的8.49 %，自治地方总面积616.29平方公里，占全国总面积的64.2%。在我国2.2万公里的陆地边界地区，有1，9万公里是少数民族地区。边疆民族地区大都是以农业为主的欠发达地区，这些地区乡镇党委和基层政权带领人民群众致富奔小康的任务比较繁重，加强自身建设的重要性也是显而易见的。

改革开放30多年，农村经济社会发生了深刻的变化，党在农村的领导方式和执政方式也随之发生了巨大的变化，乡镇体制几经改革。但是，乡镇管理仍然不能较好地适应农村社会经济的发展的现实要求。因此，加强乡镇党委和基层政权建设是当前推进农村工作，巩固党在农村的执政地位，推动农村经济社会全面发展的重要工作。加强乡镇党委、政府和人大建设，是巩固党的执政之基的现实要求。

边疆民族地区由于自然、历史、经济、社会等原因，确实存在发展滞后的问题。社会发育程度、市场发育程度、经济发展都与发达地区有较大差距。但是，边疆民族地区在国家改革制度和改革进程上，步步紧跟。虽然处在不利的竞争地位，但是，建立和完善社会主义市场经济体制的改革，在边疆民族地区同样取得了巨大成就。不可避免的经济社会发展的新问题，新情况同样相伴而生，而且边疆民族地区自身发展过程中产生的城乡矛盾、发展不平衡、不协调等问题也影响着这些地区的乡镇党委和基层政权的建设。

从红河哈尼族彝族自治州（以下称红河州）的情况来看:红河州地处祖国的西南边疆，800多公里边境线，集边疆、民族、贫困、山区于一身，全州450万人口，少数民族占人口总数的57.2%，乡村人口占全州人口总数的64.2%，全州133个乡镇，1180个村委会，社会生产力与发达地区有很大的差距。但是，经过30多年改革开放，红河州经济社会有了很大的发展，三次产业结构由1978年的40.6:41.8:17.6调整为现在的16:53.1:30.9，初步实现了从农业经济向工业经济、城市服务经济转变的历史性变化。2010年全州GDP达到650.42亿，财政收入达到162.26亿。

（一）边疆民族地区乡镇党委和农村基层政权面临的新情况、新问题和新挑战

1.农村市场经济体制的建立和发展，培育多元化的利益主体，社会利益结构发生了深刻的变化，在利益机制的诱导下，农民的各种诉求普遍增多。

2.村民自治制度的不断推进，人民群众的民主意识不断加强，“政治参与”要求增强，以期影响基层政权公共政策的制定和实施。

3.意识形态多元化。利益主体多元化带来了意识形态的多元化，在农村人口流动，内外交流频繁，资讯通畅的环境下，农村价值观念呈现多元化趋向，对以马克思主义为指导的主流意识形态产生一定冲击，党的意识形态的传统阵地由此受到一定的影响。

4.农村社会矛盾趋向复杂化。伴随市场化、工业化、信息化、城镇化、国际化的推进，各种社会矛盾交织在一起，诸如，征地拆迁、环境污染、农民工工资、农村教育、农村卫生、农村养老等等问题，在激化时常以群体性事件的方式表现出来。

5.开放经济条件下，边境地区边民互市、交流频繁，经济、文化领域的犯罪呈上升趋势。

（二）红河州乡镇党委和基层政权建设面临诸多不适应

1.乡镇党委抓党建工作的龙头作用有待进一步加强。通过近几年的换届，一大批年轻干部走上领导岗位，总体的来看乡镇领导班子是得力、可靠的。但相对而言，部分年轻干部在阅历、经验和应对复杂局面、处置突出事件的能力培养上还要有一个过程。因此，乡镇党委在统筹兼顾、驾驭全局、重点突破、做群众工作等方面还显得意识不够强、方法不够多，前瞻性、协调性和攻坚克难的耐性不足。一些村级组织基础性工作还不够牢靠，个别村基层党组织维稳意识和能力还不强，对宗教事务管理，缺乏有效办法，存在不敢管、不会管、不愿管的现象。

2.乡镇党政责权不对称，行政效力低下。从我们对几个乡镇调研发放的民意调查问卷来看，超过20%的被调查者认为:乡镇党委和乡镇政府的职能定位不清，存在职权错位、越位、弱化的现象，党政不分，责权不明，党委的核心领导作用；政府的高效执行力；人大权力不落实；各个群团组织，村级自治组织之间都有关系不顺不清的问题；出现了党委包办代替；政府职能“缺位”和“错位”并存，管了许多不该管、管不了、也管不好的事。

责权利不对称还表现在:乡镇党委、政府下属的站所基本上划，人事和财权被上级部门收走，有些站所甚至将党组织关系也一并上划，部门权大而责不大，乡镇却有责无权。由于条块关系不顺，乡镇对站所不能形成有效的协调管理和约束机制，形不成合力。乡镇党委的综合管理和核心领导作用发挥受到很大影响。

3.边疆民族地区乡镇经济普遍不发达，而村集体经济又非常薄弱，农民人均收入较低，没有能力筹措资金用于农村水、电、路等基本设施建设。农村税费改革后乡镇财源不足问题越发凸显，乡镇党委解决民生问题的能力受到很大制约。当前，红河州除少数乡镇外，大多数乡镇经济发展普遍以农牧业为主，工商企业不发达，乡镇财政只能保“吃饭”。无力解决道路、交通等民生问题。“无钱办事”影响了党委、政府的凝聚力和号召力。

4.县级各部门针对乡镇工作的检查考核频繁，乡镇党委疲于应付。“上面千条线、下面一根针”，上级部门条条线线的工作任务都非常重要，但最终都要落实在乡镇，年末岁初有时每天要迎接5-8个部门的检查，腾不出更多的精力来抓大事，谋发展。过多、过滥的检查评比一定程度上导致一些乡镇不能安心制定符合当地实际的长远发展规划，而是盲目跟风，当地经济发展难以形成自己的特色。

5.乡镇干部队伍结构失衡，人才流失问题不容忽视。2002机构改革后，乡镇编制减少，并且进口长期“冻结”。加之边疆民族地区乡镇干部待遇低，有的乡镇差旅费长期不能报销，工作压力大，任务重，职务晋升机会不多等原因，导致大量乡镇人才外流。目前，在工作任务重、要求高的情况下，部分乡镇存在干部青黄不接，新生力量缺乏，专业性人才匮乏的问题。不能适应新的形势和任务的要求，有疲于应付的现象，乡镇干部队伍的能力和素质急需进一步提高，结构亟待优化。

6.农村集体经济普遍薄弱，村集体无钱办事问题比较突出。农村税费改革后，多数农村只靠中央财政转移支付资金建设农村基础设施，村集体经济普遍薄弱，“无钱办事”已经成为制约新农村建设及夯实村党支部执政基础的一个主要瓶颈。

从以上分析来看，在新形势下，如何明确乡镇党委职责，在强化乡镇党委的领导核心作用的同时，如何加强乡镇政府和各个基层组织建设，提高服务意识和引导意识的重要性、紧迫性是非常重要的。

当前，有专家学者提出:“取消乡镇一级行政组织,将其作为县的派出机构行使行政管理职能,工资由财政埋单,把更多的力量花在培育农民自治组织上”。[1]也有人提出，乡镇自治的主张。我们认为这些观点与我国社会发展实际有一定差距。乡镇基层政权担负的职责，不可能仅仅通过上情下达来完成，特别是边疆民族地区社会经济发展还不具备“自治”的能力。乡镇党委和基层政权担负着带领群众深化改革、促进发展、维护稳定的繁重任务，乡镇党委和乡镇政权只能加强，不能削弱。

二 加强边疆民族地区乡镇党委及政权建设的条件分析

长期以来我们党都十分重视乡镇党委和基层政权建设，注重农村基层组织的建设。但是，不同时期有不同的建设环境和条件。

（一）加强边疆民族地区乡镇建设有利条件

1.2004年以来乡镇改革逐步推进，乡镇党委及基层政权建设不断加强

红河州乡镇体制机制经历了多次改革，2004年以来在新一轮乡镇机构改革的过程中，按照中央的要求积极稳妥的进行了乡镇撤并（红河州乡镇总数从154个，撤并为133个）、农村税费改革、站所设置调整等改革。并结合自身实际，积极探索符合自己特点的乡镇党委及基层组织建设的新模式。2004年4月在石屏县七个乡镇直推直选乡镇长，在泸西县探索乡镇党委书记直选。2006年2月在全州范围内进行了大规模的乡镇党委领导班子换届直选活动，成为当时国内地市级第一个进行大规模乡镇党委领导班子换届直选的地州，掀开了农村政治文明进程，强化了权力的本源意识，为构建民众监督奠定基础。2008年以来州委在弥勒西三镇试点基层党建创新，推行“1+7+15”网格化管理模式。创造了在乡镇党委的领导下，有效整合辖区内党代表、人大代表、政协委员、纪检监察员、妇女代表、团员代表、村民代表等7类政治资源，形成合力服务群众的经验。每位代表联系15户群众，了解他们的所思所想，帮助解决困难，传达上级指示、宣传党的路线方针政策。网格化管理为党深入联系群众搭建了坚强纽带，创新了乡镇党委和基层政权服务群众方式，扩大了党在农村的影响力，巩固了执政地位。

2.农村税费改革后乡镇的倒逼机制逐步形成，多数乡镇干部都认识到乡镇工作重心转移的重要性和紧迫性。从我们对蒙自市鸣鹫镇60名乡镇干部关于“乡镇机构改革的重点” 的问卷调查来看，51人认为改革的重点是着力转变乡镇职能，强化服务。很多干部都认为要转变原来乡镇“催粮派款”，指挥命令的工作方式。

3.农村经济社会发展变化直接表现在农民群众价值追求上，边疆农民群众的市场意识，竞争意识、维权意识、法律意识都不断提高，对党委政府创造公平、公正、和谐、稳定的社会环境的期望较高。

（二）加强边疆民族地区乡镇建设的不利因素

首先，长期的乡镇改革出现了改革疲劳症，由于体制机制衔接不好，改革的配套性、整体性不能很好体现，乡镇机构并并撤撤。面对新一轮乡镇改革有部分乡镇干部不以为然，有人甚至认为此次改革也是换汤不换药的折腾。因而，改革的积极性不高；其次，边疆民族地区经济社会发展滞后，乡镇转变职能缺乏财力支持；第三，乡镇政权建设，在现有行政管理体制下各方面的关系难以理顺，上下关系、平行关系、内外关系都难于理顺。

三 以深化乡镇机构改革为契机，加强乡镇党委和基层政权建设

改革是加强乡镇党委和基层政权建设的重要手段，当前深化乡镇机构改革已经到了冲刺阶段，在逐步推进的过程中，乡镇建设不断完善，到了总结整理提升的时候。

（一）以机构改革为切入点，制定科学合理的改革方案

《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》提出了明确的指导思想、基础原则、改革重点和总体要求。乡镇改革要建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展。改革要在四个方面全面履职，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。

机构改革是建立精简高效、职能到位、权责明确乡镇体制的突破口，也是加强乡镇党委和基层政权建设的重要基础。边疆民族地区应按照中央和省的要求，认真部署深化乡镇机构改革工作，在认真总结近几年改革经验和深入调研的基础上，围绕改革的目标和任务，对乡镇的机构设置及运行、职责履行及编制和人员情况进行调查研究和统计分析，制定符合实际，科学合理的改革方案。着力体现中央“切一刀，又不一刀切”的要求，关键在于转变乡镇党政职能、精简乡镇党政机构和人员、改革和整合事业站所，达到加强乡镇党委和政权建设的目的。

应该注意，新一轮乡镇机构改革，设置多少个综合办公室，如党政办公室，行政办公室和便民服务中心等应该有明确的职能界定，不应该仅仅以人员安置方便为目的。机构设置应体现乡镇管理重点，对稳定、帮扶任务重的乡镇，应该将综治维稳和民政所单设成立专门办公室。

（二）突出乡镇党委总览全局协调各方的核心领导地位，抓好履职建设

党委的核心领导作用，并不是时时事事直接指挥作用，关键在于党委既要抓总，又要放手，还要监督好、协调好各方面的关系。在新的机构改革中根据乡镇交叉任职，一人多岗的情况，要研究乡镇党委发挥核心领导作用的机制和程序，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》第八条对乡镇党委的主要职责的界定，要使党委既能体现核心领导职能作用，在掌握方向、抓总、引导、监督和干部队伍建设上坚强有力；在支持、保障乡镇政权机关和群众组织，依照国家法律法规及各自章程充分行使职权方面到位而不越位。又能保证党要管党，加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设职能作用的发挥。

（三）总结和借鉴好的经验

边疆民族地区加强乡镇党委和政权建设，既要贯彻“精简效能”的原则，机构编制只减不增，又要善于学习借鉴先行地区的好的经验，既从实际出，又着眼于长远，不局限于现有条件。不搞一刀切，条件好的县市和乡镇应学习先进发达地区的经验，如浙江省绍兴县强镇扩权，“打破原有乡镇‘上传下达’的权力运行格局，使乡镇权力运行向‘权责一致’迈进。通过‘扩权’极大地提高乡镇行政效能，来适应乡镇经济社会快速发展，使乡镇干部拥有更大更多的权力，为乡镇转变职能，提供更多公共服务奠定基础”。[2]

乡镇建设更要总结好自身积累的经验，要汲取以往改革中的教训。重点在破解乡镇不合理的体制机制上下功夫，建立上级党委、部门和乡镇党委、政府、人大、站所、各个群团组织、社团组织、自治组织之间有机制衡关系。避免就事论事，就机构改革进行机构改革的情况重演。

（四）着力于转变政府职能，探寻提供公共服务，促进社会和谐的有效方式

乡镇政府职能定位是转变政府职能的关键，只有明确政府要干什么，能干什么才能使乡镇政府从过去主要直接抓生产经营、催收催种、收费罚款等事务中解脱出来。

从乡镇工作的实际来看，转变乡镇政府职能是重点，也是难点。很多乡镇虽然已经完成机构改革，但是，职能定位长期形成的思维定势和工作方式难以打破，产业结构调整和招商引资等经济工作仍然这些乡镇的主要工作。边疆民族地区绝大多数乡镇领导认为发展经济是乡镇政府的主要职能。

从当前农村经济社会发展的形势来看，在农村经济发展、农民富裕的同时，更需要政府提供优良的社会公共管理和社会公共服务，诸如怎样加强农村公共管理，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定；如何加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等公共服务和社会事业的发展，都迫切需要政府管理实行权力下放、资金下拨、人员下沉、服务下移，将公共服务送到农村社区及农民之中，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

事实说明乡镇改革与农村社会经济发展的差距还在很大，必须要从观念上、制度上、机制上形成导向和约束，下力气推动乡镇政府及基层干部将工作重点放在公共管理和公共服务上，这是乡镇综合改革的重点，也是服务型政府的真谛之所在！

（五）上下联动，理顺县乡关系

加强乡镇党委和基层政权建设，仅仅抓乡镇是达不到目的的。有人说“下改上不改，改了也白改”是有一定道理的。乡镇管理体制不顺，不是乡镇单方面造成的，影响较大的就是条块分割的管理体制。深化乡镇机构改革可以把县级部门设在乡镇的分支机构有选择、分类型地下放给乡镇，对那些与乡镇经济活动和群众日常生活关系比较密切的分支机构，实行人、财、物、事全部下放，形成以乡镇主抓行政管理，行业部门主抓业务指导的格局，从而优化乡镇事业单位机构设置，为建立科学有序的乡镇管理体制，确保经济社会全面、协调、可持续发展奠定基础。

[1]汪玉凯.“乡镇应成为县级政府派出机构”[N].2008 -10-23(2).

[2]钱子健,肖潘潘.强镇扩权,权力怎样不出格[N].人民日报,2010-5-17.

On the Construction of Grass-root Party Committees and Governments——Honghe Prefecture as An Example

CHENG Yun-feng, SHI Yong
(School of CPC Honghe Committee, Mengzi 661100, China)

As a leading core of grass-roots political power, the party committee of villages and towns is a grass-roots organization and the organizer and leader of rural works. People's government of villages and towns is state administrative organs and executive organs of people's congress, also of subordinate administrative organs.Under the new historical conditions, strengthening party committee of villages and towns and grass-roots political power construction in the frontier ethnic area should maintain the frontier steady and promote sustainable development which has the great significance.

frontier and ethnic areas; party committees in villages and towns; construction of grass-root political Power;Honghe

D67

A

1008-9128（2012）01-0012-04

2011-11-23

陈云峰（1958-），女（回族），高级讲师。研究方向:区域经济学教学与研究。

[责任编辑 张灿邦]