新形势下社会矛盾的处理方法研究

孔凡立 陈书笋

（上海政法学院 上海 201701）

新形势下社会矛盾的处理方法研究

孔凡立 陈书笋

（上海政法学院 上海 201701）

我国对于社会矛盾的处理积累了很多经验，但也存在诸多问题，例如，社会矛盾的处理方法过于经验化、分散化，等等。这一局面使得我国处理社会矛盾的效率相对低下，社会资源无法充分利用。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》指出了我国当前形势下所面临的各种不和谐因素，并强调要及时化解社会矛盾。在这种新形势下，我们要在原有的经验基础上，完善社会矛盾处理过程的各项机制，并开拓社会矛盾处理方法的新思路。

社会矛盾；处理方法；制度创新

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。我们要科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度的增加和谐因素，最大限度的减少不和谐因素，不断促进社会和谐。[1]同时，《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》[2]指出：要创新社会管理机制，加强动态管理，更加注重平等沟通和协商，解决群众合法合理诉求，及时化解社会矛盾。

可见，社会矛盾的处理问题不仅是构建和谐社会所面临的重大任务，也是“十二五”规划期间的重要工作。在此，我们将探讨新形势下社会矛盾的处理方法。

一、加强社会矛盾信息预警工作

（一）不断完善民意表达机制

在利益主体已经呈现多元化的新形势下，民意表达的问题，特别是弱势群体的意见表达问题，已经成为我们所面临的一个无法回避的问题。建立相应的民意表达机制，不仅是实现科学民主决策和排解社会矛盾的重要途径，而且是处理社会矛盾的重要环节。胡锦涛同志指出：“马克思主义政党的理论路线和方针政策以及全部工作，只有顺民意、谋民利、得民心，才能得到人民群众的支持和拥护，才能永远立于不败之地”。[3]这里讲的第一个前提就是“顺民意”，而顺民意的前提则是使民意拥有表达的机会，从而使政府在处理相关社会矛盾时可以完整地、准确地把握民意。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》就对完善民意表达渠道提出了如下途径：“完善公共决策的社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度，扩大公众参与程度。完善信访工作机制，注重民意收集与信息反馈，落实领导干部接待群众来访、处理群众信访制度。发挥人民团体、行业协会、大众传媒等的社会利益表达功能，发挥互联网通达社情民意新渠道作用，积极主动回应社会关切。”此外，需要指出的是，政协是具有极大的广泛性和包容性的活动舞台，最容易使各个方面群众的利益要求和政治诉求得到充分的表达和反映，而且政协本身就是提供这种表达的建言献策的极好平台。因此我们也要充分发掘和利用政协的利益表达功能并拓展其倾听民意的渠道。

（二）确保信息流通渠道的畅通

政府信息公开是确保信息流通渠道畅通无阻关键。目前，很多社会矛盾的激化都是由于信息的不对称、不公开而导致的。随着法治社会的建设和对外开放的不断深入，政府信息公开已经成为各级政府提高行政管理水平，开展服务行政的重要内容。据统计，中国 80%的有用信息都由政府掌握，但由于缺少统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关，民间很难得到和利用这些信息。在信息时代，信息就是最为宝贵的资源，政府信息的自由流动和使用，会产生巨大的经济和社会效益。既然如此，政府机关就会有各种理由封锁甚至借助这些信息谋取不正当利益，从而容易引发社会矛盾。因此，打破各种政府信息流通中的阻碍是十分必要的，这也是缓解社会矛盾的有效途径之一。这就要求我们切实实施政府信息公开制度，法律应该明确规定当政府机关拒绝提供信息时，申请人可以依法向相应的政府机关申请复议，或向司法机构提起行政诉讼，请求救济以维护自己的权利。例如美国行政法针对申请人提出申请的要求被拒绝的情况，普遍规定了诉愿前置制度，即除少数例外情形外，一般私人在提起诉讼前，都须先“用尽行政救济的管道”。[4]

（三）关注突出社会矛盾问题

市场经济的发展决定了我们现在所处的社会是一个利益多元化的社会，由于这些利益之间的关系是复杂的，并处于不断变化的过程中，因此这种局面往往会导致社会矛盾的多元化，正如《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》所指出的，目前我国呈现“社会矛盾明显增多”的趋势，要解决好社会矛盾，就必须对较为突出的社会矛盾具有清晰的认识。目前我国较为突出的社会矛盾主要体现在以下几个方面：（1）城乡差别。据统计，随着市场经济的发展，到了 90年代初期以后，我国城乡消费差距比例不断攀升，到 21世纪初期，这一比例已经超过了 3.8倍。[5]2010年城镇居民人均可支配收入19109元，农村居民人均纯收入仅为 5919元，城市约为农村的 3.2倍。[6]（2）地区差别。改革开放以后，在我国国民经济快速发展的同时，地区发展的差异也在不断扩大，地区经济发展产生很大的不平衡性。其差异主要表现为各区域之间在全国经济总格局中分享或获得经济利益上的不平等。对各个区域而言，这必然引起各区域之间对资源的争夺，在这种情况下，地方保护主义、行政垄断等有碍市场经济健康发展的现象就会接踵而来。[7]（3）贫富差别。根据社会结构分层理论，高收入人群和低收入人群较少，而中等收入人群较多的“橄榄型”社会形态比较合理。但是我国目前的状况并不理想，低收入和中等偏下收入的群体人数过多，导致贫富差别过大，这种现象成为构建和谐社会的重大阻力。关注上述诸类社会矛盾，对于我们及时反映社会利益格局的变动和发展趋势，增强社会政策对利益格局变动的反应度，提高我们在处理社会矛盾的过程中的主动性，具有十分积极的意义。

二、完善现有的社会矛盾处理制度

（一）完善社会矛盾的预处理制度

很多影响社会稳定的矛盾都有一个酝酿、产生和发展的过程，就像对待疾病一样，我们也可以对社会矛盾进行事先的防范。在这个防范的过程中，如果社会矛盾产生的苗头和征兆没有引起高度重视，就会错失良机。因此，要对社会矛盾的发生规律、发展趋势进行定性定量分析，减少工作中的随意性、被动性、滞后性，以达到预先处理社会矛盾的目的。社会矛盾预处理机制最突出的优势就是可以充当沟通政府和公众之间的桥梁，使当事人的不良情绪得以宣泄，同时也在一定程度上满足公民参政议政的心理欲求。这种机制的效果在于其不但可以直接减少因心理因素而引发的社会矛盾，而且可以改善政府形象，降低社会管理成本，对因其他因素而引发的社会矛盾也有很好的缓解作用。例如，上海市杨浦区在社会矛盾预处理方面就进行了有益尝试，该区妇联挂牌成立了“复旦杨浦女性发展咨询中心”，通过举办培训班、专题讲座的形式，来缓解各类社会矛盾。[8]

（二）完善社会矛盾的处理程序

社会矛盾的处理程序是一个泛指概念，即不同的社会矛盾处理机制有不同的程序规则。在法治发达国家，程序问题占据着很高的地位，在有些国家，甚至某一机关的行为是合乎程序的即便实体上有不妥之处，该行为仍应当被贴上正义的标签。反之，如某一机关的行为在实体上无瑕疵，但不符合程序规则即视为不正义。我国虽不奉行程序至上主义，但随着法治进程的推进，对程序的要求越来越高。社会矛盾的处理程序中有一个重要的途径就是完善社会矛盾调解机制。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出具体要求：“完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、调解处置机制。加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾。建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。完善群众工作制度，依靠基层党政组织、行业管理组织、群众自治组织，充分发挥工会、共青团、妇联的作用，共同维护群众权益，兼顾好各方面群众关切，积极化解社会矛盾。”

（三）完善社会矛盾处理的救济制度

马克思曾经说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9]因此，我们对社会矛盾的处理也应当抓住利益分配这一本质性问题。深而论之，任何社会矛盾的解决都是以利益的确认、利益的分配、利益的制约为最终手段的。若通过一定的手段将没有得到确认的利益通过正当程序进行了确认，那么，矛盾就有可能得到解决，若通过一定的手段将没有配置好的利益进行了合理分配，那么，矛盾同样就有可能得到解决。鉴于矛盾的处理排解与利益有着这种千丝万缕的联系，我们在解决社会矛盾时必须建立有关利益和权利的保障制度，救济制度就是保障制度在法律上的反映。救济制度的对象是社会中的弱者，通过救济制度使这些在社会竞争中处于劣势的个体和群体获取一定的权利、获取一定的利益就必然有广泛的社会认同感，这要社会中的弱者都能够有深刻的社会认同感，社会矛盾就必然会少之又少。我国的权利救济制度自上世纪 80年代行政诉讼制度建立起来以后，基本上形成了司法救济的格局，当然，这种通过司法机制救济的权利主要是行政法方面的权利。我们认为，就社会矛盾的排解而言，救济制度应当具有广泛的社会性，进一步讲，目前我国的权利救济制度似乎只有行政复议和行政诉讼等行政性的救济制度，这两个救济制度的受案范围较窄，在处理社会矛盾中起的作用还不十分明显。因此，应在行政复议和行政诉讼制度之外设立其他的权利和礼仪的救济制度，如行政上的问责制、行政的社会参与制度、立法的民主监控制度、司法的社会介入制度等，这些制度都可将广大社会成员吸收过来，共同制约引起社会矛盾的各类非理性因素。

三、开拓社会矛盾处理方法的新思路

（一）成立社会矛盾的专职研究机构

社会矛盾的处理是以对社会矛盾的正确认识为前提的。换言之，只有在我们深刻认识社会矛盾的基础上社会矛盾才能得到有效处理。我国对社会矛盾的认识要比对社会矛盾的处理显得更加滞后一些。当一些矛盾还是小矛盾时我们对它还没有引起足够的重视和认识，由于缺乏深入认识便在处理上没有投入太大的精力，结果便形成了较大规模和较大范围的社会问题。基于这个现实状况，我们建议成立社会矛盾的专职研究机构。这个机构的职责是对社会矛盾进行专门研究，发现社会矛盾的形成过程和基本走向。我国政府行政系统有一些研究机构和咨询机构，但目前这些机构工作的侧重点并不是对社会矛盾的研究，而是对社会发展和社会进程的研究，例如国务院研究室就为我国国民经济和社会发展提供了不少有价值的研究成果。专职的社会矛盾研究机构的核心研究对象是社会矛盾，对于其机构模式的设计可以进一步探讨，如可以将其设立在行政系统、人民政协甚至是人大之中。当然，社会矛盾的专职研究机构是有关社会矛盾研究的负责机构，即是说，其在社会矛盾研究中具有整合的作用，它可以将存在于社会中的社会矛盾研究成果予以综合并提高，亦可以将有关社会问题以及其他问题的研究专家吸收到社会矛盾的研究中来。

（二）建立社会矛盾联合处理中心

社会矛盾的处理是一个社会工程，目前我国社会矛盾的处理机制较为分散，在诸多方面没有形成合力。我们注意到，党和政府很早就认识到社会矛盾处理中此种化整为零的弊害，因此建立了信访制度，某种意义上讲，该制度在处理社会矛盾中形成的合力是不可低估的，然而，它既没有处理社会矛盾的实质性权力（或实质性权力较弱），又仅以行政机制为处理社会矛盾的主要行为取向。与此同时，通过诉讼手段解决纠纷虽然具有终极性，但是，正如科赛尔所言：“法院的不可接近性，即拖延、拥挤、昂贵，不一定要求改革司法制度，相反，它有某种积极的意义。”[10]因此，我们在构建社会矛盾的处理模式时，应划清司法模式与其他解决机制的界限，并以此为标准将各类纠纷进行分类解决。针对此种情况，我们应建立社会矛盾联合处理机构，将各类社会矛盾排解机构的权力集合起来。社会矛盾联合处理机构的设立并不意味着其完全替代了行政系统和司法系统在处理社会矛盾中的作用，恰恰相反，它有助于促进各系统在处理社会矛盾中功能的正常发挥，因为这样的中心是依法定程序而成立的，其行使的权力也是在法律的规定下进行的。

（三）完善社会矛盾处理的分流系统

社会矛盾的最大特点是其具有明显的社会性，即是说社会矛盾存在于社会之中，是社会过程的产物。基于此，社会矛盾的处理必须借助于强大的社会机制。在传统的单一纠纷解决下，大量的社会矛盾被导入诉讼程序中，给司法系统带来了十分巨大的压力。这种局面不但不利于社会矛盾的化解，更不适应构建和谐社会的需要。因此，我们须适应新形势的需要，完善社会矛盾的分流处理系统。笔者注意到《中华人民共和国第十二个五年规划纲要》已经将政府系统，尤其政府行政系统的诸多职权进行了剥离，将一些原来归于政府系统的权力转移到了社会系统之中，这是对政府职能进行的一种分流尝试。社会矛盾处理中的分流就是在社会矛盾的排解过程中，要将社会三大部门的角色协调起来，使每个社会部门都承担起一部分社会矛盾的排解工作，从而避免过分依赖单一部门而带来的压力。首先，对于作为社会“第一部门”的政府系统，应根据矛盾的性质和特点将社会矛盾处理中的职责划分清楚。其次，对于作为社会“第二部门”的市场或营利组织，亦应成为社会矛盾的处理者，对其组织范围内的社会矛盾进行及时处理；第三，对于作为社会“第三部门”的社会组织，也应当承担起一定的责任，通过其自我约束和相互协商来化解矛盾。正如有学者所说，“在每个社会中都有一些组成该社会所必要的次群体，如家庭、宗族、社区和政治联盟这样一些社会单元，在长期的社会生活中，每一次群体中都形成了一定的带有强制性的规范或‘类法律’，并具有自身的特点。尽管这并不是严格意义上的法律，但由于受占统治地位的法律制度的影响，它却常常模仿或分享了国家的机构形式和符号形式。”[11]经验证明，“小政府，大社会”的模式是比较合适的社会管理模式，在社会矛盾的处理过程中，只有三者在规模和力量大小方面达到平衡，并取得良性的互动和有效的整合，才能建立起稳定的社会部门结构，进而合理排解社会矛盾，推动和谐社会的构建。

注 释：

[1]2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过.

[2]2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准.

[3]胡锦涛同志2003年“七一”讲话.

[4]Bernard Schwartz，supra note，48，at541-550.

[5]郑杭生.中国社会结构变化趋势研究[M].中国人民大学出版社，2004，P67.

[6]国家统计局：《2010年国民经济和社会发展统计公报》.

[7]陈书笋.论区域利益协调机制的法律建构[J].湖北社会科学，2011（2）.

[8]刘忠定，孙辉.社会转型期人民内部矛盾产生的根源及对策分析[J].理论与改革，2003（1）.

[9]马克思恩格斯全集·第 1卷[M].人民出版社，1972，P82.

[10][美]刘易斯·科赛尔.社会冲突的功能[M].转引自朱景文.现代西方法社会学[M].法律出版社，1994，P200.

[11]苏力.法治及其本土资源[M].中国政法大学出版社，2004，P54.

本文系“中央财政支持地方高校建设上海政法学院行政法学重点学科”规划项目、“上海高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金”（项目编号：szf10021）的阶段性成果

孔凡立（1981-），男，吉林省白城市人，法学硕士，上海政法学院讲师，研究方向：行政法学基础理论。陈书笋（1981-），女，山东省威海市人，法学博士，华东政法大学法学博士后，讲师，研究方向：当代中国宪政。

2012-07-11