论西方国家社会管理的演进与启示

唐元松

（东莞理工学院，广东 东莞 523808）

近代以来，西方国家在社会管理领域进行了积极探索。在不同阶段，西方国家特别是西方发达国家产生了不少极富时代特色也颇具历史厚重感的社会管理思想和理论。从宏观角度看，可以划分为三个历史阶段。一是自市场经济发展以来直至20世纪初人均GNP达到1000美元左右的阶段，这一阶段是自由竞争的市场经济时期。这一阶段的社会管理理论与实践主要是古典经济学派的自由放任理论。二是20世纪初至1978年左右人均GNP由1000美元左右增长到8000美元左右的阶段，这一阶段是混合经济时期。这一阶段的社会管理理论与实践主要是福利国家理论。三是1978年后至今人均GNP由8000美元到26000美元的阶段，这一阶段是全球化的市场经济时期。这一阶段的社会管理理论主要是1990年代前的新公共管理理论与1990年代中期的第三条道路理论。在不同历史阶段，西方国家也在社会管理实践领域进行了富有成果的探索，打下了鲜明而深刻的时代烙印，给我们今天正在的社会管理实践以极富启发意义的启示。

一、西方国家社会管理的演进

在市场经济的发展过程中，西方国家生产力得到了巨大发展，并呈现出历史阶段的规律性。

（一）自由竞争市场经济时期的社会管理

19世纪中叶，西方社会冲突和矛盾加剧，劳资矛盾与阶级对立威胁着西方国家的经济社会秩序。在社会秩序理论、社会改良理论以及以亚当·斯密为代表的古典经济学思想的影响下，该时期的西方国家机器在社会生活方面充当“守夜人”和“警察”的角色，政府对经济活动采取“放羊”的做法，不采取任何措施加以干涉。

第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主。这一时期的政府管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信条，不直接干预社会经济活动，其主要做法有：第一，倡导自由竞争。经济运行的重要主体是为数众多的私人小企业，生产和经营决策由私人资本家根据市场情况制定。私人资本家可以自由参加或退出各种行业的经济活动；市场上商品价格根据供求状况的变化自发形成；企业之间自由地竞争。第二，实行消费者主权。意即：消费者也是经济运行的主体，通过对某些商品和劳务的偏好影响经济活动。私人资本家在协调生产和经营决策时，根据消费者在市场上“投货币票”的数量，了解社会消费趋势和动向，并以此为根据，配置资源、生产和满足消费者所需要的产品，达到实现最大利润的目的。第三，推行地方自治。地方自治特别是市镇自治是这一时期西方国家政府社会管理的基础的重要表现，也是公民社会不断发展的前提条件。

第二，政府的公共管理职能有限。在工业化过程中，西方国家一直在寻找经济领域和政治领域之间的均衡点。经过长期的摸索，西方社会逐步明确达成这一均衡点的关键是如何限定政府的职能。因此，政府对经济运行采取自由放任的不干预政策，经济活动和资源的配置完全由市场机制来推动，政府的天职是“守夜人”，其职能主要是提供公共产品、保护自由竞争、提供宪政制度、产权保护、法律框架以及范围有限的公共服务。在社会管理领域，政府的职能主要是进行社会秩序管理，保护财产的自由权利。政府逐渐明确，维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，并注重运用法律手段加以保护。西方国家财产法律制度中形成的较有影响的两大类法系，分别是以《法国民法典》和《德国民法典》为代表的大陆法系，以及以美国对财产权利的宪法保护为代表的英美法系。这两大法系确立了保护财产的自由权利的核心理念，并逐步稳定下来，成为社会得以持续发展和长治久安的基础保障。[1]如何帮助丧失或不具备劳动能力的人，一直是西方国家在社会管理过程中努力探索的重要内容。

（二）混合市场经济时期的社会管理

进入20世纪，在经历了第一次世界大战和1929—1933年的世界经济大危机后，单纯的市场机制在协调经济中存在着种种问题，自由放任思想失效，凯恩斯主义理论和福利国家理论应运而生。在这些理论的影响下，福利国家首先在英国建立，随后社会福利制度在西方国家得到普遍推行。

第一，建立了完善的社会保障制度。1929—1933年大危机改变了人们认为贫困出自懒惰的传统看法，危机中成千上万兢兢业业工作的公民一夜之间加入到流浪街头接受救济的行列中，丧失了职业与储蓄。危机也打破了自由放任、廉价政府的观念，要求政府建立起社会保障制度。西方国家在社会保障领域致力于实现社会保障的全民化，推行普遍性强、涉及面广的社会保障项目。经过大约半个世纪的艰苦探索，建立了涵盖老年问题、失业问题、医疗保险、教育保障、住宅保障等方面的全方位、多样化的社会保障体系。

第二，建立和完善基本社会关系管理制度。首先，建立资本与劳动合作的社会制度。这一时期，西方发达国家的企业开始建立劳工组织或工会组织，它既是雇佣劳动者与资本家进行合法斗争、维护自身合法权益的组织，也是协调劳资双方利益关系、解决劳资矛盾与纠纷的机构，在建立资本与劳动合作的社会制度方面发挥了重要作用。其次，完善社会主要利益集团参与社会事务的多数表决制度。利益集团主要是通过参与立法、疏通政府、影响司法、开展公关等途径来实现和维护其利益的。这一时期，西方国家政府为了规范对社会利益集团的管理，通过法律法规的不断完善，建立了利益集团参与社会事务的游戏规则。由于有了比较完备的法律，利益集团虽然相互间为争“利”而发生矛盾冲突，但这种矛盾冲突往往会受到法律规范的制约，往往可以控制在资本主义国家的秩序范围之内。再次，实行社会自治和社会自我管理。在深厚的传统自主精神和现代的制度建构作用下，西方国家一种新型的社会自治组织应运而生。在社会自治组织的作用下，社会自我管理的内容涉及到私人生活、生活方式和习惯的自主、私营经济的自治管理、社会性企业的自主、非官方的社会组织和事业组织的自主管理等。

第三，追求建立福利经济发展模式。西方福利经济制度保障每个公民权益而致力于社会整体福利的改善和提高的制度价值，是一种基于公民权的平等的福利权益观。这一时期，西方国家力求建立福利经济发展模式，这是一种追求资源配置全社会效益最大化的经济制度和模式。其主要内容是，在社会保险基础之上进一步发展和完善面向公民的社会援助、社会救助以及教育、文化、健康服务、各种个人社会服务等。在福利制度下，每个公民因其公民身份而享有高度平等一致的福利权益，公民与公民之间不存在等级、人群和身份的差异，人人享有福利保障。福利经济中的社会保险体系是通过税收将收入的部分转化为福利资金以实现再分配，通过再分配来减少贫困和缩小社会收入差距，实现社会的和谐，效果较好。其后，西方公民既追求收入的增长也希望贡献社会，既关心社会也关心自身个体发展的良好社会信用心态，已经为广大主流群体所认同与接受。

第四，政府发挥弥补市场失灵与社会失灵的双重作用。20世纪30年代西方经济大萧条打破了市场力量的神话，市场的种种缺陷暴露出来，市场失灵使人们开始意识到政府干预的必要性。在这一背景下，政府开始对社会经济进行干预，在政府与市场两者之间政府取代市场占据主导地位。政府积极综合运用经济手段、行政手段和法律手段等调节经济社会的发展：运用社会政策手段调节收入分配，维持公民正常需求，保障经济持续发展；运用公共部门承当社会安全保障责任，维持社会和谐；通过宏观调控，尽量减少经济发展大起大落的现象。同时，西方国家政府在社会领域也实施广泛干预，使政府职能不断扩大，调控力度加大，在公共产品的供给方面积极作为，为解决社会失灵问题发挥了重要作用。

（三）全球化和市场经济时期的社会管理

全球化对民族国家的影响是复杂的，涉及到世界经济、政治、全球文化等诸多领域。在公共管理领域，全球化对民族国家构成了严重冲击，“失败者把抗议矛头指向政府和政治家，它们改造社会的力量不断萎缩，无论是恢复社会公正还是保护环境，无论是限制新闻媒介的权力还是与国际化刑事犯罪进行斗争，都同样的软弱无力。一个国家在这么多问题面前总是力不从心，国际的一致行动总是限于失败”。[2]正因为如此，在全球化市场经济时期，政府管理职能扩张的势头受到遏止，强调政府与社会的合作伙伴关系。这一时期对社会管理影响最大的主要是新公共管理理论和第三条道路理论。在这些理论的影响下，20世纪90年代以来，西方发达国家社会政策的重点转移到围绕国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用进行。

第一，建设“积极的福利国家”。这一时期，西方国家政府将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”，以教育、培训、基础领域为主要投资方向，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。显然，西方国家的福利国家改革使福利制度成为一种全社会而不仅仅是穷人受益的体制；强调机会的平等而不是结果的平等。为此，它强调福利的重点应该在于为人们提供一种扶持的手段而非简单的救济。从这些观念出发，其福利政策改革集中在：减少直接的救济范围和水平，突出向“积极的福利”政策倾斜，强调工作的中心地位和教育，通过一系列对低收入工作家庭的优惠政策，鼓励人们通过工作来减少对福利的依赖，并通过接受更多的教育和培训来改变自己的机会；在福利结构方面引入市场机制，突出公共—私有部门的伙伴关系，力求建设一种新的多元福利结构总进展较快，成效较好。

第二，注重社会组织参与社会管理。在全球化时代，随着社会公共事务的激增，政府在许多方面感到力不从心。同时，随着社会经济的发展与进步，社会成员文化素质的提高和闲暇时间的增多，为他们参与社会公共事务管理提供了可能。在这种情况下，西方国家主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。政府把某些社会公共事务的管理权交还给社会，集中精力管自己应该管、有能力管、也管得好的事情。现在许多西方国家实行公共事务管理民营化，将公共服务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。与此同时，近年来西方社会公共事务管理职能社会化趋势加快，社会中介组织广泛兴起，参与社会管理事务越来越多，职能作用越来越明显。这导致当代西方国家政府职能发展呈现出一个新特点、新趋势，即政府通过宏观协调，将一部分公共事务管理职能交还给社会，由社会组织代替政府进行管理，实现社会管理职能社会化。

第三，重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。西方发达国家在实践中逐步认识到，不能单纯依靠国家制定各种政策。无论多么有权威的组织提供的服务，都依赖于居民的参与程度，否则任何服务都可能因缺乏针对性而失去生存的基础。社区建设很大程度上要靠从基层做起，赋予群众对于影响到他们生活的公共事务以自我决策的权利，即由公众参与，提出自己的需要并加以解决是保持社区生命力的根本路径。因此，“此时的社区建设开始强调广泛的社区参与，强调提高社区居民的自我依赖、自我完善、自我发展的能力，从而使社区具有生命力”，[3]并开始注重对居民自强自立精神的培育，提高其自信心和归属感,从而达到增强解决社区问题的能力。为此，联合国曾发出文件，对“社区发展”加以限定：“可以暂时把社区发展定义为旨在通过整个社区的积极参与和全面依靠社区的首创精神，来为社区建立一种经济条件和社会进步的一种过程”。[4]到了20世纪后期，社区建设的重点则放在了居民自强自立精神的培育方面，放在了以人为本、促进社区的全面进步和发展方面，更侧重于社区居民的组织以及人际关系的协调。

二、西方国家社会管理的启示

西方国家的社会管理理论和实践，是人类历史上社会管理的重大探索，不少成功做法延续到今天并在继续发展中。辨析其理论思想和实践成果的成败得失，可以获得诸多启示。

（一）社会运行管理机制须根据形势发展适时进行调节改善

西方公共管理通过运用政府有效的调节手段，弥补了市场失灵，克服了经济周期对生产力的波动的不利影响，促进了生产力的巨大发展。近一百年来，发达国家生产力获得了巨大发展。

当代发达国家生产力的巨大发展的根本原因在于资本主义对市场经济的运行作了改良和改善。西方国家为了维护资本主义制度的生存和发展，对资本主义生产关系的某些环节和资本主义经济社会的运行、管理机制作了不少自我调节、改良和改善，包括借鉴社会主义的一些做法，从而使资本主义的生产关系不仅能够容纳现实的生产力，而且由于生产力的发展，资本主义的阶级矛盾和社会矛盾也有所缓和。当代发达国家改善市场经济运行机制，最根本的方法是通过福利国家建设等方法加强了对市场经济的干预，从而创造了经济高速增长的奇迹。在传统公共理论的指导下，西方国家人均GDP由1000美元增长到8000美元；在当代公共管理理论的指导下，西方国家人均GDP由8000美元增长到26000美元。[5]20世纪后，特别是第二次世界大战后，西方国家在税收、福利政策、企业组织结构以及加强国家对经济的干预等方面采取了不少措施，调节并在一定程度上缓解了生产资料私人占有对生产力发展的制约。因此，根据形势发展需要，主动、适时调节社会管理具体政策乃至运行机制，是研究其社会管理获得的一项重要启示。

（二）公共服务是现代经济增长的重要动力机制

公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。

西方国家公共服务的社会实践由来已久，它从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动，发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能，期间经过了漫长的历史过程。从中可以看出公共服务实践活动的必然性和理性主要源于公共服务的理性：公共物品的存在是公共服务实践的客观原因；道义、慈善是公共服务的价值基础；公民与国家关系是公共服务的基本依据；团结与凝聚社会是公共服务的追求目标；以需求促进供给是公共服务的经济动因。西方公共管理的理论和实践表明，在人均GDP达到1000美元之后，社会经济的增长机制发生了重要的转变：转变为由人力资本投资、社会保障、技术创新三者推动的现代经济增长方式，这一增长方式是以人为本的增长方式。这一时期，公共部门的作用日益突出，地位发生了根本性的变化，即由原来辅助性的作用转变为决定性的、主体性的作用。因此，公共服务成为现代经济增长的主要动力机制之一，私人部门生产率的提高严重依赖于公共服务水平提高。

（三）公共服务和公共产品的提供不能泛市场化

就发展趋势而言，从政府社会管理方式的调整来说，社会管理从国家主导包办向社会、企业、个人多元参与转变。历史发展到今天，对于自然垄断行业，如邮政、电信、铁路等部门的经营管理，越来越提倡市场化。但是，市场也不是万能的，市场的盲目性、唯利性和滞后性等缺陷会导致市场的失灵和其他负面影响。因此，为了消除市场经济的负面效应，必须充分重视政府的作用，加强和完善政府的社会管理职能，使政府在弥补市场缺陷和纠正市场失灵中发挥应有的作用。对于关系到国计民生的社会难以履行的事务，不能搞泛市场化，将其完全推给市场，政府应该义不容辞地承当起来。首先，制定公共服务均等化的基本标准。应该有全国适用的公共服务均等化标准，即无论地方自有财力如何都必须提供最低标准的公共服务,如义务教育、医疗卫生、乡村公路等。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。基本公共服务的均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。其次，制定有效的公共政策。以公共财政手段保障社会安全网，用完善的政府社会管理机构维持社会安全网。政府从公共性角度出发，为了实现公共利益目标，制定并提供相应的政策，如环境保护政策、社会保障政策、义务教育政策、金融政策、财政政策等。再次，提供必需的公共产品。政府根据社会稳定和发展的需要，提供可以被社会公众普遍享用、但不能通过市场进行分配的产品。如国防、公安和司法等。同时，公共财政要积极向科技、教育、卫生等社会事业领域倾斜。

（四）社会政策要着眼于效率与公平并重

在市场经济条件下，社会利益的分化是不可避免的，但社会利益分化又必须控制在社会可承受的范围之内。一个社会共同体要维系其最基本的凝聚力，保持最低限度的稳定和和谐,就必须能够将社会的利益分化和利益冲突控制在不引发激烈的对抗性冲突，不危及整个社会作为一个利益共同体存在的范围之内。换言之,和谐社会的游戏规则不能是“弱肉强食”、“赢家通吃”，而必须是弱者与强者的共容共存。在一个社会的竞争和利益分化发展到失败者连生存的尊严和希望都被剥夺的地步时，社会和谐不仅对于弱者来说是一种奢望，对于强者来说同样也只能是一种幻想。[6]因此，对于经济社会处于快速发展、贫富差距日益拉大的中国来说，尤其需要注意处理好效率与公平的关系。

（五）社会管理逐渐从统治走向善治

任何和谐社会都不可能自动到来，它凭借的只能是对社会治理，特别是善治的不断尝试和努力。社会治理和善治应该成为更新社会管理观念，推进社会建设和社会管理改革创新的主要方向。社会治理和善治的核心之点，在于由国家力量和社会力量、公共部门与私人部门、政府、社会组织与公民，共同来治理一个社会。对此可以从有关治理的定义窥探，例如，俞可平认为，治理“是统治方式的一种新发展,其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”[7]（P32）。善治是治理的一种状态，是治理的理想状态。善治是“使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”[7]（P8-9）。社会管理的观念从统治转变为治理和善治，是一种观念更新。而“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局和模式的提出，在现阶段可以看作是一种具有现代善治理念的制度创新。

[1]李军鹏.政府社会管理的国际经验研究[J].中国行政管理，2004，（12）.

[2][德]汉斯－彼得·马丁，哈拉尔特·舒曼著.张世鹏等译.全球化的陷阱——对民主和福利的进攻[M].北京：中央编译出版社，1998.13.

[3]陈文茹.西方发达国家城市社区建设的现状及发展趋势分析[J].前沿，2007，（2）.

[4]姜凡.社区在西方:历史、理论与现状[J].史学理论研究，2000，（1）.

[5]唐铁汉.中国公共管理的重大理论与实践重新[M].北京：北京大学出版社，2007.115.

[6]何显明.优化政策过程:构建社会和谐的长效机制[J].中共浙江省委党校学报，2005，（5）.

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.